職方邊地：中國(guó)勘界報(bào)告書

　　這是一部關(guān)于中國(guó)各省與各縣邊界勘界的報(bào)告書。該書以邊界為線索，對(duì)人類文明進(jìn)行審視，從多角度展視了社會(huì)生活，是一部從政者和關(guān)心社會(huì)發(fā)展的人應(yīng)讀之書。中華文明史號(hào)稱五千年，古稱地分九州，據(jù)《周禮·地官·大司徒》記載，“大司徒之職，掌建邦之土地之圖”，自周以來(lái)，中國(guó)有文字和圖籍的地方行政區(qū)劃大概有三千年之久，自秦建置郡縣已有二千年之久，但準(zhǔn)備認(rèn)真地在全國(guó)勘定省縣邊界卻是20世紀(jì)的事情。民國(guó)年間，國(guó)民黨的南京國(guó)民政府在30年代第一次提出在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行認(rèn)真地省縣邊界勘定，但由于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，這一計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)。1949年后，在國(guó)家的地方行政中，因相鄰省縣邊界爭(zhēng)議，發(fā)生的糾紛不可勝數(shù)，深考?xì)v史，慎思未來(lái)，統(tǒng)觀全局， 1986年崔乃夫出任民政部長(zhǎng)后第二次提出在全國(guó)勘界，幾近十年，到1995年中國(guó)政府終采納了該建議，從1996開始，到2000初步完成了全國(guó)省縣陸上邊界的勘定?？梢哉f(shuō)，這是完成了國(guó)家管理社會(huì)的一個(gè)基礎(chǔ)的工作。因?yàn)槊鎸?duì)一個(gè)日益復(fù)雜和越來(lái)越密切聯(lián)系的社會(huì)，社會(huì)生活的管理和協(xié)調(diào)都不可能在沒有明確行政管理區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行?？梢哉f(shuō)，這次勘界是經(jīng)邦治國(guó)的大事業(yè)之一，謀國(guó)之人，讀這本書當(dāng)大有裨益。下面是我在讀這本書得出的一孔之見。一、劃清邊界是結(jié)束和預(yù)防兩界相鄰地區(qū)因資源引起沖突的首要辦法兒時(shí)聽長(zhǎng)輩們說(shuō)過牧區(qū)的部落打冤家的故事，但不知其因，以為僅僅是在倫理上的善惡之因，導(dǎo)致的仇恨而已，但一讀此書，才知事情并不如此。特別是神秘的青藏高原上，以為在宗教的沐浴下，那里的居民一定能凡事忍讓，讀書此后才知，不同居民群體在草場(chǎng)之爭(zhēng)時(shí)也要大打出手，不能免俗。該書例舉了1949年以來(lái)，從內(nèi)地的農(nóng)業(yè)區(qū)，海上的漁區(qū)，草原上的牧區(qū)，近年來(lái)隨著工礦業(yè)發(fā)展，地下有礦藏地區(qū)，無(wú)不因?yàn)檫吔绮磺逡l(fā)相鄰居民沖突，從村民們大規(guī)模的械斗，到背后有村黨組織，甚至更高一層政府支持的動(dòng)槍動(dòng)炮的戰(zhàn)斗。甚至廣西南丹縣和貴州的獨(dú)山縣的毗鄰兩村因一口水井劃界不清的歸屬權(quán)之爭(zhēng)，引發(fā)了兩次動(dòng)槍之戰(zhàn)。各級(jí)的政府都各自袒護(hù)自己轄區(qū)一方已成通例，省一級(jí)政府也難例外。以前從史書上讀過部曲在大莊主領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行戰(zhàn)斗，死傷者本莊優(yōu)撫，而如今在村支部領(lǐng)導(dǎo)下的械斗中，也有明確條文，參戰(zhàn)人員的待遇，死傷及因此受國(guó)家法律追究受刑人員的優(yōu)撫條件等等，真是令人眼開。特別是書中提到的青海門源縣與甘肅天?？h交界的金礦區(qū)，甘肅與內(nèi)蒙的草場(chǎng)，從北到南的大規(guī)模人為的森林濫砍亂伐等諸多實(shí)例，說(shuō)明邊界不清，相鄰邊民對(duì)資源歸屬不確定感而采取的瘋狂的掠奪性的開發(fā)，對(duì)不可再生的資源的利用是極不經(jīng)濟(jì)的，同時(shí)對(duì)周邊環(huán)境是破壞性的，而對(duì)草場(chǎng)、山林、漁類等可再生的資源，造成的生態(tài)環(huán)境的破壞幾乎都是災(zāi)難性的。50年來(lái)近三分之一的國(guó)土資源生態(tài)環(huán)境的退化，不能說(shuō)不與此有關(guān)。這從另一個(gè)角度，證明了明確財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，使社會(huì)的每一部分財(cái)產(chǎn)都有人負(fù)責(zé)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)使非法侵犯他人財(cái)產(chǎn)權(quán)者能受到即時(shí)的制裁，對(duì)于人類文明發(fā)展是何等的重要。而明確土地山林水域的行政管轄歸屬權(quán)，是確定土地、山林、草場(chǎng)、水域、水、礦藏等諸資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本前提，因此劃清邊界，是保護(hù)和合理使用現(xiàn)有資源的重要條件。二、劃清邊界是邊界相鄰方社會(huì)公共權(quán)力行政時(shí)明確責(zé)權(quán)依據(jù)據(jù)該書介紹，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，僅省際邊界爭(zhēng)議就1000多起，涉及除海南省外的所有省、市、自治區(qū)。爭(zhēng)議面積達(dá)14萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于一個(gè)中等省的面積，在這些爭(zhēng)議面積中，草場(chǎng)爭(zhēng)議95800平方公里，礦藏爭(zhēng)議面積4200平方公里，土地爭(zhēng)議面積3500公平公里，，森林爭(zhēng)議面積2900平方公里，草、礦、林資源混合爭(zhēng)議區(qū)33800平方公里。多年來(lái)因?yàn)橐恍┑胤竭吔鐒澐植磺?，在行政管理上處于有很大伸縮性的狀態(tài)。在有資源利益的地方，出現(xiàn)了相鄰兩區(qū)在同一地區(qū)設(shè)置各自的行政機(jī)構(gòu)。如新疆甘肅在蘭新鐵路的紅柳河站，因有金礦兩方爭(zhēng)議加劇，新疆設(shè)有新疆哈密紅柳河氣象站，甘肅設(shè)了敦煌市紅柳河行政管理委員會(huì)。在青新邊界上，為爭(zhēng)奪芒涯的石棉礦，在同一地區(qū)青海設(shè)了芒涯鎮(zhèn)，新疆設(shè)了依吞不拉克鎮(zhèn)。而一些沒有眼下有利可圖的地方，則相鄰雙方對(duì)這些地方的社會(huì)秩序均不想多管，造成了國(guó)家行政的盲區(qū)。久而久之，這些地方容易滋生出對(duì)社會(huì)發(fā)展不健康的事物。另外，由于邊界不清，兩方邊民都開資源時(shí)，行政部門管理成本必然增大，甚至?xí)鋈粘９芾砹α坎蛔銘?yīng)付出現(xiàn)的局面而放任自流。因此，劃清邊界后，對(duì)行政部門不來(lái)說(shuō)，也有一個(gè)轄區(qū)清楚，職責(zé)分明的硬約束。三、劃清邊界不可能一勞永逸就高忱無(wú)憂目前雖然全國(guó)各省縣的邊界已基本劃定，但這并不是說(shuō)劃定的邊界就不會(huì)再有新的問題了。首先受自然條件的限制，一些界碑會(huì)受到自然的地質(zhì)或氣侯氣象的作用而受損。在沙漠的界碑會(huì)在沙丘移動(dòng)后被埋沒而導(dǎo)致新的界線不清，年久后河流中心線的移動(dòng)，在河口區(qū)泥沙淤積形成的新造陸，都有可能使以河為界相鄰方引起新的爭(zhēng)議，泥石流、山體滑坡而造成界碑移動(dòng)或丟失。雷擊也會(huì)造成受損，其次，不可能排除人為移動(dòng)界碑的可能。由于在兩地界線附近發(fā)現(xiàn)新的可獲利資源后，也不是沒有人為移動(dòng)界碑爭(zhēng)奪資源的可能。因此，除了對(duì)這次全國(guó)勘界成果以圖形、文字、電子數(shù)據(jù)資料進(jìn)行保存外，政府職能部門和邊界線附近的基層行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常巡查養(yǎng)護(hù)，依然是需要的。面對(duì)常新的社會(huì)生活，也必須有充滿生機(jī)的邊界管理人員。四、用什么樣的觀念對(duì)待邊界勘定既事關(guān)的劃界的成敗，也事關(guān)子孫禍福邊界的劃分雖古已有之，但在傳統(tǒng)的中國(guó)在觀念上中國(guó)的中央王朝為天下之中心，其它地區(qū)皆應(yīng)臣屬之?！颁咛熘?，莫非王土”的觀念根深蒂固。所以在王朝和藩邦之間并沒有認(rèn)真的邊界劃分，皇帝認(rèn)為反正天下皆是屬于自己的王土，蕃邦的王位都得要皇帝冊(cè)封才合法。蕃王管的也是皇上的地，區(qū)另不過是封疆裂土的封國(guó)與天子直轄的王幾之分，這種從西周沿襲而來(lái)的觀念，在任何一個(gè)大一統(tǒng)的王朝均占統(tǒng)治地位，到清朝也如此。這種觀念下中央直轄區(qū)與蕃王治理的邦國(guó)之間，在對(duì)邊界的劃分上并不向后來(lái)出現(xiàn)了近代國(guó)家主權(quán)觀以后，必須界線分明寸土必爭(zhēng)。如該書中敘述的清朝雍正皇帝在與安南國(guó)勘界時(shí)的故事，就是上述觀念的典型反映。雍正三年云貴總督高其倬安雍正的指示，勘定與安南國(guó)（即今越南）的疆界。當(dāng)時(shí)高其倬詳查歷史后認(rèn)為，自明清以來(lái)，安南向云南方向分步共推進(jìn)了240里，主張按明朝時(shí)的界線，全部收回。但雍正皇帝認(rèn)為安南“自我朝以來(lái)，累世恭順，深屬可嘉”所以“方當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)是務(wù)”豈可與之“爭(zhēng)尺寸之土”，加之“視中外皆赤子（即皇帝的子民）”，所以下令不與計(jì)較。因怕高其倬堅(jiān)持己見，換了他認(rèn)為能秉公辦事的鄂爾泰為云貴總督，鄂爾泰接任后才取了一個(gè)折中的辦法，但安南王不滿意，上書皇帝言詞激切，雍正認(rèn)為言詞不恭，不準(zhǔn)其請(qǐng)。后安南王又上書表示“悔過感恩”，雍正即下令加恩賞地，滿足了安南王的要求，劃定了線界。皇帝認(rèn)為你恭順則多給你劃推進(jìn)幾百里邊界線不與你計(jì)較，算是對(duì)你世代恭忠的恩典，如果認(rèn)為你不恭，則立即要收回成命，是對(duì)你的警示。在這種溥天之下“地皆朕土，人皆朕臣”的觀念下的疆界觀，實(shí)在不能完全等同于近現(xiàn)代來(lái)主權(quán)國(guó)家的疆界觀。這是考察現(xiàn)代中國(guó)與過去的蕃國(guó)的疆界關(guān)系時(shí)，應(yīng)該注意的一個(gè)問題。（見上冊(cè)18—21頁(yè)） 其次在劃界上，是唯上還是唯實(shí)，這是事關(guān)人民的生命財(cái)產(chǎn)的大事。書中介紹1958——1959年甘肅青海邊界劃分因未能實(shí)事求是，尊重原住民的基本權(quán)利，僅依據(jù)一張上面頒布的不準(zhǔn)確的行政圖劃分邊界造成的移民，給肅南裕固族及蒙、藏、回、漢等民族造成了重大的財(cái)產(chǎn)和不應(yīng)有的生命損失，遷居后使他們的生活、生產(chǎn)極為困難，精神上也受到傷害，在政治形成了消極影響。后因驚動(dòng)了國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)才制止了這種錯(cuò)誤的做法，避免了更大的損失。但此事造成了嚴(yán)重的后遺癥，并不是短期內(nèi)能消除的。這是劃界的一個(gè)嚴(yán)重教訓(xùn)。地方官能從當(dāng)?shù)厝嗣耖L(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，與對(duì)方互諒互讓，即早劃定邊界，是雙方邊民之福。否則爭(zhēng)議一旦激化，自然資源遭到破壞不說(shuō)，小則械斗，不死也帶傷，大則長(zhǎng)期處在交戰(zhàn)對(duì)峙狀態(tài)，因人身安全不能保障，長(zhǎng)期影響生產(chǎn)生活，非邊民之福。如果僅因害怕承擔(dān)喪權(quán)失地的罵名而該諒不敢諒，該讓不能讓，給當(dāng)?shù)匕l(fā)展帶來(lái)的傷害決不是彼此可讓的一些土地能補(bǔ)回來(lái)的。桂林地委書記蔣毅能領(lǐng)會(huì)古賢“讓他三尺又何妨”的深意，見識(shí)確實(shí)高人一籌。在他主動(dòng)化解桂林與湖南零陵地區(qū)邊界糾紛，雙方互諒劃定了多年?duì)幾h的邊界，對(duì)于長(zhǎng)期爭(zhēng)斗嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活的邊界兩方的人民來(lái)說(shuō)，實(shí)有不世之功。后來(lái)者宜鑒之。五、全球化背景下當(dāng)今世界解決海島爭(zhēng)議的模式對(duì)中國(guó)的勘界事業(yè)的啟示這本書第五章《不平靜的海灣》中介紹了中國(guó)沿海省際因島嶼和沿海灘涂的諸多爭(zhēng)議事件。看得出爭(zhēng)議方為了這些可利用的資源，爭(zhēng)相不讓，甚至大打出手，有些省份為了爭(zhēng)奪這些島嶼還動(dòng)用公安、武警占據(jù)。對(duì)這些爭(zhēng)議，有時(shí)中央干預(yù)都不能平息。除了最終在中央的嚴(yán)令坐下來(lái)談或由中央派專人裁決之外，缺乏其他的中介組織加以調(diào)停，裁定。一方面是我們的社會(huì)不發(fā)達(dá)，還未發(fā)展這些非政府的中介組織，在社會(huì)生活上，還處沒有走出在高高在上的政府和未能自組織的小民前現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)。公民的非政府自治組織和各種中介組織極不發(fā)達(dá)。另外，非理性的處理問題思維定勢(shì)，也是諸多爭(zhēng)端不能在相互諒解中達(dá)成共識(shí)的原因。而本章中介紹了冰島和挪威圍繞揚(yáng)馬延島的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)200海哩專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的爭(zhēng)議，組成了一個(gè)非政府的調(diào)節(jié)委員會(huì)。該會(huì)再聘請(qǐng)一些專家作出權(quán)威鑒定。后據(jù)專家鑒定該島不屬冰島，但建議共同開發(fā)，雙方政府接受了這個(gè)建議。書中在此介紹“這種調(diào)解委員會(huì)，在西方很盛行，如在城市地方政府組織外，常常有這種調(diào)解委員會(huì)的組織，專替政府組織調(diào)解城市間的各種矛盾和問題，”這種現(xiàn)象，一方面說(shuō)明西方公民社會(huì)發(fā)展的很成熟，另一方面也說(shuō)明，這些國(guó)家的人民在對(duì)人與人和人與社會(huì)資源之間關(guān)系的理解上，比我們能更好地與他人和自然共處。因此，理念上在遇到權(quán)益爭(zhēng)議時(shí)既考慮自己也尊重他人，還是完全根據(jù)自己的理由排他性的思維，這也是關(guān)系到爭(zhēng)議問題能否解決和解決的方式。本章中介紹了當(dāng)今世界“擱置主權(quán)爭(zhēng)議，共同開發(fā)”地解決有爭(zhēng)議海域之爭(zhēng)的四種模式，超國(guó)家管理模式、雙方共同管理模式、代理制模式、合資機(jī)構(gòu)共同經(jīng)營(yíng)模式。該書具有獨(dú)到慧眼地指出：長(zhǎng)期以來(lái)，我們地理教科書和政治地理學(xué)只講帝國(guó)主義殖民主義爭(zhēng)奪海上霸權(quán)，擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，極少講在二戰(zhàn)后，特別是全球化背景下，根據(jù)國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則和國(guó)際法的新的有關(guān)規(guī)定，爭(zhēng)端國(guó)和平解決有爭(zhēng)議的領(lǐng)土、共同開發(fā)有爭(zhēng)議海域的新趨勢(shì)。對(duì)于鄧小平1984年提出的“擱置主權(quán)爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的方式解決海洋主權(quán)爭(zhēng)議的思想，在國(guó)際上的已形成各種范例不予介紹，誤導(dǎo)國(guó)民形成了海洋劃界和島嶼爭(zhēng)端“永無(wú)解決的可能”的認(rèn)識(shí)。這在客觀上鼓勵(lì)了不理性的民族主義情緒，助長(zhǎng)了依重武力、迷信武力是唯一解決爭(zhēng)端的思潮?！捌┤?，針對(duì)全世界有240個(gè)海上界線需要?jiǎng)澏ǖ男戮置妫ㄐ潞Ｑ蠓ê蟆疚淖髡咦ⅲ?，更是只說(shuō)其任重道遠(yuǎn)的一面，而不述其順利劃定了154個(gè)，其中已生效132個(gè)的另一個(gè)基本事實(shí)；對(duì)其最有代表性的日韓獨(dú)（竹）島之爭(zhēng)、希土愛琴海之島的爭(zhēng)紛，對(duì)泰馬越三國(guó)在泰國(guó)海域的爭(zhēng)議等等，也是關(guān)注萬(wàn)分，而對(duì)目前已有的幾十個(gè)在爭(zhēng)議海域‘?dāng)R置主權(quán)爭(zhēng)議，實(shí)施共同開發(fā)，合理分享資源，共同分?jǐn)偝杀尽男碌牧餍写筅厔?shì)，卻諱莫如深。這不僅封鎖和剝奪了中國(guó)民眾在這方面的知情權(quán)，而且使沿海地帶省際間有爭(zhēng)議的灘涂、海島和毗鄰海域的問題解決，失去了多種可以學(xué)習(xí)和借鑒處理這類爭(zhēng)端的參考物，而且從某種意義上講，這是海洋邊界情報(bào)方面的‘閉關(guān)鎖國(guó)’”。該書作者特別感慨地說(shuō)“令我們頗感遺憾和失望的是，時(shí)至今日，中國(guó)沿海省際間因海島、灘涂、毗鄰海域而產(chǎn)生的多起權(quán)屬糾紛和爭(zhēng)議，還沒有一起‘?dāng)R置爭(zhēng)議，共同開發(fā)’的案例出現(xiàn)。這不但顯示出中國(guó)在海洋基礎(chǔ)性法規(guī)方面的不完善和管理方面的薄弱及凌亂，而且也說(shuō)明中國(guó)處理海洋爭(zhēng)議方面的舉措，也已落后于被同一問題困擾著的海洋國(guó)家”（下冊(cè)348）。靳蘇二先生在這方面鳥瞰世界發(fā)展大趨勢(shì)的眼光，的確給了我許多新的啟示。上述諸點(diǎn)是讀此書的所得，但我認(rèn)為中國(guó)在國(guó)際上提倡的和平共處，和平處理爭(zhēng)端的思想，不僅應(yīng)是對(duì)外交往時(shí)的原則，也應(yīng)是國(guó)民在處理國(guó)內(nèi)各行政區(qū)邊界爭(zhēng)議和社會(huì)上各種爭(zhēng)端的基本態(tài)度，只有各級(jí)政府和國(guó)民在文化上向文明和理性的提升，才能避免一遇爭(zhēng)端就出現(xiàn)情緒性的過度反映和不理性的行為，輕則造成生產(chǎn)、生活正常秩序破壞，資源受損，重則造成人員傷亡的慘劇。此外，該書還透露一些鮮為人知的趣事，如中國(guó)國(guó)土面積，到現(xiàn)在還未有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字。總之該書信息量很大，從不同的角度讀才都會(huì)有所得，希望關(guān)注國(guó)事者細(xì)讀之。該書不足之處有些材料安排上略顯凌亂，希望作者有機(jī)會(huì)重寫時(shí)，能從讀者使用材料的角度更好地安排。

　　靳爾剛，男，1946年12月生，河北人。畢業(yè)于民政學(xué)院?，F(xiàn)任國(guó)家民政部區(qū)劃地名司司長(zhǎng)，華東師范大學(xué)研究員。主要業(yè)績(jī)：長(zhǎng)期從事民政工作。主編了《情系長(zhǎng)城》、《優(yōu)撫指南》兩書，所撰寫的《中國(guó)的優(yōu)撫工作》被收進(jìn)《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》；監(jiān)制中央電視臺(tái)播出的6集大型紀(jì)實(shí)性電視系列片《國(guó)魂》，總監(jiān)制8集電視系列片《磐石》。從1993年起，由優(yōu)撫崗位轉(zhuǎn)做行政區(qū)劃工作后，參與了我國(guó)行政區(qū)劃的戰(zhàn)略研究。主抓了全國(guó)沿國(guó)道線的地名標(biāo)志設(shè)置；省、縣兩級(jí)行政區(qū)域的勘界工作；擔(dān)任1998年出版的《中國(guó)行政區(qū)劃通覽》、《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃》兩書的編委會(huì)主任，并參加主編了《中國(guó)政區(qū)大典》。 蘇華，1955年生，畢業(yè)于山西大學(xué)中文系，曾任山西省文聯(lián)《火花》文藝月刊社編輯部主任，山西省作家協(xié)會(huì)《作家與企業(yè)家紀(jì)實(shí)》雜志主編，1995年始任《中國(guó)方域——行政區(qū)劃與地名》雜志主編、行政區(qū)劃與地名雜主主編、社長(zhǎng)至今，著有文學(xué)藝術(shù)評(píng)論集《舞蹈在黃河文化的搖籃》，文章散見于《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》《求是》雜志、《讀書》雜志等，結(jié)集有書評(píng)書話《愛痛都是書》等和文史雜感集《過去文人事》。