政體變革和教育更新是清末以新政為標志的社會改革的兩大要項。剛好處于樞紐位置的學部，其建制、決策、調整、管理等實際運作，既反映政體變動的幅度與曲折，又影響教育更新的成果與局限。晚清的政體改革，使中國傳統(tǒng)的六部行政架構根本轉變。學部既與舊制緊密聯(lián)系，又是新體制的一部分，其醞釀產生，成為清末中央行政體制變革突破瓶頸的標志，典型地反映了新舊體制轉換的艱難曲折以及變化的趨向。經過1906和1911年兩度改制，清中央行政體制逐漸過渡到責任內閣制，成為隋唐以來中國政治制度的一大轉折，后來政體形式的主要格局基本形成。改制后學部的內外運作所展示的與朝廷、各部院及地方行政之間的關系，表明各部的職能較過去有所擴展和加強，但相關部門之間權限劃分不清，在摩擦與調適的過程中，利益沖突不斷，互相推諉嚴重。而中央行政部門為統(tǒng)一所管事務，與權力不斷膨脹的地方政權發(fā)生矛盾。這種內耗，不僅降低了統(tǒng)治機器的運作效能，更使清王朝離心離德，在辛亥革命狂飚的沖擊下迅速分崩離析。此外，在新政、憲政期間，因政見及對中外文化觀念認識等等差異，統(tǒng)治集團內部分為不同派系，張之洞、袁世凱與學部官員的人脈聯(lián)系淵源深厚，由此將各自興學的“直隸模式”與“湖北模式”的經驗成法影響于學部的大政方針，或明或暗地在許多領域產生意見分歧，導致學部的決策與運作在創(chuàng)新與復古、激進和緩行之間左右搖擺，全國學務發(fā)展由此而出現(xiàn)階段性變化。在“教育救國”成為社會熱點和朝野共識的背景下，教育改革與發(fā)展是影響社會變革的規(guī)模、速度和模式的基礎性制約因素。作為中國歷史上第一個正式統(tǒng)一管理全國教育的專職中央行政部門，學部的成立對于普及新式教育，融合中西文化，加速新舊知識群體的此消彼長，推進政體的轉型乃至社會整體的變遷，都有重要作用。在其主導下，學部從各地奏調興學干才、國內外新式學堂畢業(yè)生以及開復啟用戊戌貶官等開明士紳，使一批革新勢力匯聚于學務中樞，并與社會進步勢力溝通聯(lián)系，加上不惟學歷出身，破格用人的人事機制，提高了行政效率。學部內部的革新派通過各種渠道與政府其他部門乃至社會各界的革新勢力保持聯(lián)系，互通信息，集思廣益，從而使學部的活動不僅是政府行為，更與社會的革新進步潮流聯(lián)成一氣，在一定程度上反映和體現(xiàn)了社會各界革新勢力的意愿要求，為取法日本和西方，統(tǒng)籌推進全國教育奠定了良好的基礎。就此而論，20世紀初中國的教育與社會變革，一方面繼承洋務、維新運動以來的革新趨勢，一方面牽動社會的各個階層和各個領域，其意義遠遠超出新政的狹隘范圍。在短短六年中，學部采取了一系列措施步驟：確定教育宗旨，建立了五司十二科二局三所的本部官制和地方各級教育行政機構體系，將戊戌以來教育改革的成果以制度的形式確定下來，結束了新舊學務機構雙軌運作的狀況，為科舉停廢后新舊教育的過渡銜接以及學務的發(fā)展提供了重要保證，奠定了近代中國教育行政體制的基本格局；在貫徹落實《奏定學堂章程》的同時，修訂完善各項章程法令，統(tǒng)一規(guī)劃和調整各級各類教育的結構布局，確立了大力發(fā)展普通基礎教育、鼓勵提倡專門教育和實業(yè)教育、控制發(fā)展高等教育的方針，并將中小學和師范一級的女子教育正式列入學務體系，擴展了國民教育的基礎，在實踐中補充完善了《奏定學堂章程》所建構的近代學制系統(tǒng)；并開始注意到學務發(fā)展的數(shù)量與質量的平衡關系，重視建立與健全調查系統(tǒng)與調節(jié)機制，了解掌握學務發(fā)展的動態(tài)與問題，追蹤世界各國教育發(fā)展的新趨勢，及時作出反應調整；在教育經費的籌措使用、教科書的編審、留學生和國內學生的管理等方面，規(guī)范與控制并重，加強政策引導和管理監(jiān)督；提倡和鼓勵興建圖書館、發(fā)明科技學理、保護古籍文物，發(fā)揮了中央教育行政機構在新式教育和文化事業(yè)發(fā)展中的主導作用，從而使得學部時期的學務在實現(xiàn)新舊轉型的同時，保持了較高的增長速度，不僅促進了其他領域的社會變革，而且對民國時期的教育和教育行政產生了深遠的影響。清末新政招致非議甚多，而教育改革與發(fā)展的顯著成就，卻得到包括革命黨人在內的當時各界人士乃至后來學人一定程度的肯定。在社會轉型期，學部面對觀念、體制、人事的新舊矛盾紛呈交織，常常面臨兩難選擇。它既是清政府的職能部門，又因主管全國學務而與教育界人士聲氣相通。而清政府整體上雖已腐敗，學務卻是其革新努力的重要方面，新事新管的學部，必須不斷創(chuàng)新進取。這些矛盾沖突嚴重困擾著學部的決策和發(fā)展。從觀念上看，科舉雖停，頑固守舊勢力對新學的攻擊有增無減，請復科舉的奏章時有所聞。學部議復時雖據(jù)理力爭，堅持反對恢復科舉，卻無法抵制隨之而來的復古逆流。盡管學界對小學讀經早已人言嘖嘖，學部遲遲不敢減少讀經課時。甚至在中央教育會決議通過廢止小學讀經案之后，學部仍不敢奏請施行，致使讀經繼續(xù)成為學生思想的禁錮，妨礙新學的傳播。從體制上看，新政改革在關鍵部分有所保留，致使舊矛盾尚未解決，新矛盾業(yè)已產生。其一，科舉停廢，并未采取新的文官考選任用制度，清政府的用人機制新舊混合，分途并進，功名實官獎勵和考試優(yōu)拔及保送舉貢繼續(xù)進行，造成學生追逐名利，用非所學，致使各部冗員激增，被社會輿論斥之為“變相科舉”，為害甚劇。而學堂畢業(yè)生進入政府各級部門，面對體制雖變，惡習如故的官場，與所得新學知識格格不入?？萍渍境錾碚呷玺~得水而學堂畢業(yè)生不相適應，導致對新學質量的懷疑和對舊學功能的重新肯定。學部以入仕的表現(xiàn)為指針參照，加強考試，試圖提高學堂的教學質量，卻常常不自覺地把手段當作目的，頻繁的考試成為學生的沉重負擔。而以單一標準衡量教學質量，過分強調統(tǒng)一和規(guī)范，統(tǒng)得過多，卡得太死，限制了各地辦學的自主權和積極性。其二，政體已變，財政依舊，經費短缺，來源混亂。舊學經費在清代財政體系中相對固定，新式教育取而代之，政府的財務體制仍舊，未將教育經費單列，也沒有實行預決算制，學部財政只能新事務老辦法，在繼承舊學經費、學務處經費的基礎上東拼西湊。各省教育經費也不能作正開銷，而要各施各法。致使學務這一新政的重要領域，幾度成為無米之炊，各級教育行政機構經常為經費拮據(jù)而焦頭爛額。在中央和地方的教育經費捉襟見肘的情況下，清廷為配合憲政進程，于學務發(fā)展又一味貪多求快，頻頻下達加速擴大的指令。直到舊體制再也背不動巨額外債和不斷擴張的新增事務，又遭遇金融風潮的重創(chuàng)，清政府才改行預算制，借以整頓財政，壓縮開支，使已經極度困難的學部更加雪上加霜。事實上，在革命風暴來臨之前，學務已經陷入絕境。受制于客觀條件，學部出臺各種政策措施的愿望與實際效果之間存在相當距離。提倡鼓勵實業(yè)教育，而與其他部門的關系未能理順，管理不到位，力度受影響；注重統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調布局，但實業(yè)和專門教育數(shù)量質量不足，使教育推動社會發(fā)展的成效不夠明顯；堅持普及基礎教育，雖然發(fā)展速度較快，比例大體協(xié)調，質量有所提高，但教育投入的總量過少，遠遠不能滿足社會需求。另一方面，作為政府的職能機構，學部圍繞清朝皇權統(tǒng)治運作的機制并未改變。對教科書和學生的管理，既要扼殺民主思想，束縛學生的意識行為，又要顧及教育管理的科學性；憲政期間普及教育，既要順應清廷的日程表，又須遵循教育發(fā)展規(guī)律。當政治需要與科學規(guī)律發(fā)生矛盾時，學部往往進退維谷。如果矛盾不危及清王朝的生存，其決策者多少還能堅持科學規(guī)律，一旦構成威脅，則必然犧牲科學規(guī)律以服從政治需要，從而造成學務和學部本身的悲劇。教科書審定標準的取舍，保留獎勵出身和授予實官，倡建存古學堂，嚴格控制學生的思想行為以及阻撓干涉學生參與歷次政治斗爭，都充分表明學部從屬與維護清廷的立場和態(tài)度。任何重大改革一旦進入軌道，無論主持者是否愿意，必將引發(fā)深刻的社會革命，導致各個領域的制度變動和觀念更新，引起社會關系調整和權力資源重組。改革者如果不能與時俱進，動機與結果就難免相違相悖。由此而論，學部主持的晚清教育改革雖然成效明顯，影響深遠，卻并非新政成功的標志，而是共和政治的鋪墊。
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