洪范評論：征地與拆遷

　　經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化如影隨形，這意味著大規(guī)模的土地開發(fā)：農(nóng)地被轉(zhuǎn)為工業(yè)和商業(yè)用地，舊城改造，新城建設(shè)，地價升騰，人員流徙。這樣的過程在世界范圍內(nèi)發(fā)生，有著某些共同特征。不過，在不同的社會，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異。特別是因為其政治制度、法律制度和社會結(jié)構(gòu)的不同，這一過程同時又極具地方特色。在中國，土地開發(fā)的浪潮洶涌澎湃，于最近數(shù)年達(dá)到高潮。這個以征地與拆遷為人熟知的過程，一方面成就了各地每年刷新的發(fā)展指標(biāo)，另一方面也造成了嚴(yán)重的社會問題。不夸張地說，像本刊上一輯討論的“農(nóng)民與農(nóng)村社會”主題一樣，征地與拆遷也處在一個制度交叉點(diǎn)上，是我們深入思考當(dāng)代中國社會問題與出路的一個很好的透視點(diǎn)。本輯主題研討集合了5篇文章，它們代表了不同專業(yè)的視角，運(yùn)用不同的方法，涉及到不同社會的經(jīng)驗。第一篇文章運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，結(jié)合現(xiàn)實案例，對2001年的《城市房屋拆遷管理條例》以及法律架構(gòu)下政府、開發(fā)商和被拆遷戶的行為進(jìn)行了博奕分析。作者認(rèn)為，盡管新的憲法修正案申明了私有財產(chǎn)不受侵犯以及國家依法保護(hù)公民財產(chǎn)等項原則。但是中央和地方的拆遷法規(guī)并沒有很好地體現(xiàn)制約政府權(quán)力、保護(hù)被拆遷者權(quán)利和平衡開發(fā)商利益的宗旨，結(jié)果造成拆遷過程中各種不公平、不合理現(xiàn)象。作者主張對拆遷行為和拆遷法予以重新定義和構(gòu)建。其中，最重要的是，土地的商業(yè)開發(fā)應(yīng)當(dāng)與政府出于公益目的對土地的開發(fā)利用區(qū)分開來，前者由民事法律調(diào)整，后者才適用行政法范疇的拆遷法。程潔博士的文章側(cè)重于征地與拆遷過程中的程序問題。她從對土地征用與房屋拆遷的5起實際糾紛的分析人手，試圖提出一種解決問題的新思路，即從對征地權(quán)的程序性制約和對被征用人的程序權(quán)利保障的角度，去規(guī)范征地權(quán)，維護(hù)財產(chǎn)安全，提高土地利用的效益。接下來的文章把我們從法律的規(guī)范分析拉回到現(xiàn)實的生活場景當(dāng)中。這個由兩位社會學(xué)家描述的生動個案，向我們展示了現(xiàn)實生活中征地一方與被征地一方斗法的種種策略和細(xì)節(jié)。這種動態(tài)的多層次的描述和分析所透露出來的問題不只是我們深入思考征地與拆遷問題的基礎(chǔ)，也是對上述經(jīng)濟(jì)和法律分析的有益補(bǔ)充和平衡。主題研討的最后兩篇文章為我們引入了不同社會的經(jīng)驗。藉著這些不同的經(jīng)驗，我們也許會“重新”意識到“征用”概念在法律上的正確含義：作為一種加于私人財產(chǎn)的國家強(qiáng)制力，在任何一個尊重財產(chǎn)的社會里，征用都是一種非常態(tài)的行為。受到法律的嚴(yán)格限制和審查。王維洛博士比較了中國和德國征地拆遷的程序和賠償標(biāo)準(zhǔn)。列出兩國在征地拆遷方面的七項差異。比較而言，中國征地拆遷之規(guī)模大，補(bǔ)償?shù)?，程序簡易，無公眾參與，過程不透明，一切受行政權(quán)支配，以至征地拆遷在中國有如燎原之火，不可遏止。而在德國，一方面，行政權(quán)的行使受公眾知情權(quán)制約，更要接受司法審查，另一方面，開發(fā)商的行為也受公權(quán)和私權(quán)的各種限制，征地拆遷困難重重，絕非地方政府和開發(fā)商的首選。所有這些差異，最終可以歸結(jié)為一國之內(nèi)公民權(quán)利尤其是公民財產(chǎn)受到承認(rèn)、尊重和保護(hù)的程度。“美國的征地行為”一文，從征用的歷史和原理，到征用在美國社會中的運(yùn)用，系統(tǒng)梳理了美國的征地法理學(xué)。透過這篇文章，我們可以了解美國法上對與征用有關(guān)的一些重要概念的辨析和界定，如什么是征用，何為公共使用，什么是公正補(bǔ)償?shù)鹊?。對我們來說，這些關(guān)于征用概念的細(xì)致辨析和深入討論極具啟發(fā)意義，而使得這類辨析和討論成為可能的基礎(chǔ)和機(jī)制可能更值得我們注意。中國的改革以思想解放運(yùn)動為其先導(dǎo)，這絕非偶然。實際上，改革就是一個不斷“松綁”的過程：為思想松綁，為生產(chǎn)力松綁，為人的創(chuàng)造力提供更廣大的空間。改革事業(yè)未竟，也正是因為舊體制與舊觀念加于人心、人身和社會發(fā)展的束縛仍在，需要進(jìn)一步去破除。著眼于這一點(diǎn)，我們可以說，從企業(yè)家行為和制度轉(zhuǎn)型的角度來看創(chuàng)新問題，抓住了當(dāng)下改革路向的一個關(guān)節(jié)點(diǎn)。吳敬璉、黃少卿合寫的文章令人信服地指出，中國政府在改革過程中采取的一系列變通性制度安排，為企業(yè)家創(chuàng)新提供了有利條件，促成了大規(guī)模的私人創(chuàng)業(yè)活動，推動了市場的形成和經(jīng)濟(jì)的成長。但是，因為在一些重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保留了可觀的行政性資源配置權(quán)力和國有經(jīng)濟(jì)的壟斷地位，這種變通性制度安排同時也激勵了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的尋租和腐敗活動，后者已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的嚴(yán)重威脅。作者認(rèn)為，要解決這一嚴(yán)重問題，只有深化改革、建立法治的市場經(jīng)濟(jì)一途。換句話說，政府必須一方面退出應(yīng)由市場發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，另一方面則要提供社會所需要的各種公共產(chǎn)品，尤其是為現(xiàn)代市場制度所需的法治體系。“市場化改革與收入差距擴(kuò)大”一文討論了一個敏感而重要的話題。在關(guān)于中國改革問題的激烈論辯中，一直有人把中國社會收入擴(kuò)大現(xiàn)象視為社會不公正的鐵證，又把這種現(xiàn)象歸罪于市場化改革，進(jìn)而提出否定改革的各種主張。那么，當(dāng)代中國收入差距的狀況究竟怎樣？收入差距擴(kuò)大現(xiàn)象與市場化改革到底是什么關(guān)系？這一現(xiàn)象究竟說明了什么？李實和趙人偉兩位教授長期從事中國的收入問題研究，在這篇新作當(dāng)中，他們試圖在最新的實證材料的基礎(chǔ)上，透過更細(xì)致合理的分析，來回答上述問題。文章首先歸納了中國近期收入分配變化的若干特點(diǎn)，然后通過仔細(xì)估算，平衡了流行的基于不同統(tǒng)計方法而得出的有關(guān)收入差距的幾種不同結(jié)論，最后則提出了一個切合中國實際的分析框架，來解釋改革以來收入差距擴(kuò)大的成分和原因。作者使用的框架區(qū)分了政府行為和市場機(jī)制兩個維度，然后看收入差距的哪些部分是正當(dāng)?shù)?，哪些是不正?dāng)?shù)模斐蛇@些差距的原因又是什么。作者最后的結(jié)論是，把收入差距擴(kuò)大簡單地歸因于市場化改革的看法是站不住腳的。相反，與市場化改革同時出現(xiàn)的收入差距擴(kuò)大，就其不合理的部分而言，恰恰是因為政府體制方面的改革不充分所致。此前，本刊曾就此文請兩位作者和若干學(xué)界同仁展開研討，現(xiàn)將研討會上張春霖博士和周其仁教授的評論一并刊發(fā)，以幫助讀者深入思考此一問題。醫(yī)療制度改革是另一個敏感而重要的話題。自從2005年一份關(guān)于中國醫(yī)療制度改革成敗的官方報告問世之后，圍繞醫(yī)療制度改革的論爭幾乎變成了關(guān)于中國社會改革本身的論戰(zhàn)。醫(yī)療制度需要改革，這是社會的共識，問題是如何改？向什么方向改？可作的政策選擇有哪些？可能建立的制度又有哪些？對于這些問題，張春霖博士結(jié)合國際經(jīng)驗，立足于中國國情，進(jìn)行了一番梳理，頗有助于讀者進(jìn)一步去思考相關(guān)問題。在另一篇評論文章里，謝平討論了國有商業(yè)銀行改革所面臨的內(nèi)外兩方面的問題，進(jìn)而指出了下一步改革的方向。由于作者長期從事銀行管理工作，參與政策制定，其觀察與分析可謂深入。從政治學(xué)角度看，本輯作者關(guān)注的制度問題均可被視為國家治理與實力的“軟”的方面，而在當(dāng)代國際政治舞臺上，這種所謂軟權(quán)力已成為一國實力不可或缺的組成部分，其重要性絲毫不輸于一國在經(jīng)濟(jì)、軍事和科技等方面的實力。趙剛的“軟權(quán)力論”將文化、制度、責(zé)任、創(chuàng)新和信息等列為中國和平發(fā)展所亟需解決的突出問題，這與前面各文作者的關(guān)切實為一事之兩面。GDP的增長和軍力的加強(qiáng)均不足以讓中國成為一個受國人愛戴、受外人尊重的國家。要令“近者悅，遠(yuǎn)者來”，靠的是自由與繁榮，公義與仁德。

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