對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)制及其法制化

　　對(duì)口支援早就產(chǎn)生，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口支援所取得的顯著成效更是令人深受鼓舞并充滿(mǎn)期待。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的工地上，我們看到的是一片熱火朝天的場(chǎng)面。來(lái)自祖國(guó)19個(gè)省市的對(duì)口支援建設(shè)者們發(fā)出南腔北調(diào)的吆喝聲。他們把災(zāi)區(qū)當(dāng)作第二故鄉(xiāng)，他們發(fā)明了“5+2”、“白加黑”工作法，他們建設(shè)了比自己家鄉(xiāng)的還要好的學(xué)校、醫(yī)院并為之而驕傲……援建者們的到來(lái)溫暖著災(zāi)區(qū)人民的心。他們的生活熱情鼓舞著災(zāi)區(qū)人民的信心，他們的辛勤勞作日新月異地改變著災(zāi)區(qū)的面貌。災(zāi)區(qū)人民正在和援建者們一起，用智慧和勤勞建設(shè)著更加美好的家園。汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援的成功運(yùn)行，打破了人們的種種疑慮。援建初期，曾有人質(zhì)問(wèn)憑什么要?jiǎng)e的省市無(wú)償幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建。援建期間，不少人心存疑慮，追求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化的地方政府對(duì)另一地方的無(wú)償援助能持續(xù)多久？然而，對(duì)口支援出乎意料的成功不僅打消了人們的疑慮，而且受到社會(huì)的持續(xù)關(guān)注。官員們?cè)谔接懭绾伟阉橐环N以強(qiáng)扶弱的長(zhǎng)效機(jī)制，商人們?cè)谕诰蜻@樣的區(qū)域合作所隱藏的巨大商機(jī)，學(xué)者們則在探索這種對(duì)口支援方式成功背后的運(yùn)行機(jī)制及其動(dòng)力。汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口支援是怎樣運(yùn)行的？它為什么能夠取得這樣豐碩的成效？它的運(yùn)行還存在什么問(wèn)題？這是人們高興之余希望明白的問(wèn)題。探討這些問(wèn)題具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)槿绻覀兡軌蛟诶碚撋辖议_(kāi)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援成功運(yùn)行的秘密，總結(jié)提煉出對(duì)口支援運(yùn)行的一般理論，并據(jù)此在實(shí)踐中讓這種成功持續(xù)，那么就會(huì)提高我們的國(guó)家抵抗包括地震、洪水等各種自然災(zāi)害的能力。讓一些地方先發(fā)展起來(lái)、然后帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地方共同發(fā)展的“兩步走”戰(zhàn)略就可能由此找到一條新的、符合實(shí)際的路徑。團(tuán)結(jié)互助、共克時(shí)艱的民族精神就會(huì)在支援與合作中得到凝聚和升華?；诖耍剿鳌皩?duì)口支援為何能成功運(yùn)行以及如何持續(xù)運(yùn)行”這個(gè)問(wèn)題就成為本書(shū)的主要研究任務(wù)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，既有研究注重總結(jié)對(duì)口支援的經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策。其中也曾提出對(duì)口支援的制度化問(wèn)題，但卻沒(méi)有進(jìn)行具體深人的研究。本書(shū)擬突破學(xué)界對(duì)對(duì)口支援的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)式研究以及對(duì)其制度化的浮光掠影式的探討，擬以汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口支援為個(gè)案，嘗試綜合運(yùn)用實(shí)證分析、價(jià)值分析、規(guī)范分析等法學(xué)研究方法，對(duì)對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行考察，并對(duì)其法制化提出初步構(gòu)想。在本書(shū)中，我們力圖弄清楚汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援從啟動(dòng)到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程及其運(yùn)行機(jī)制，然后從事實(shí)中提煉出對(duì)口支援的一般理論，據(jù)此提出構(gòu)建相應(yīng)法律制度的基本思路。圍繞“對(duì)口支援為何能成功運(yùn)行以及如何持續(xù)運(yùn)行”這個(gè)問(wèn)題，我們擬分別探討如下幾個(gè)具體問(wèn)題：（1）對(duì)口支援是如何啟動(dòng)的；（2）對(duì)口支援是如何運(yùn)行的；（3）對(duì)口支援運(yùn)行規(guī)則的法律屬性是什么；（4）如何將對(duì)口支援的運(yùn)行規(guī)則法制化。按照上述設(shè)想，本書(shū)除了導(dǎo)論和結(jié)論以外，共分五章。導(dǎo)論在于提出本書(shū)要研究的問(wèn)題，回顧已有研究狀況，指出本書(shū)的研究方法和基本思路。 第一章回答上述第一個(gè)問(wèn)題，目的在于考察汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援的啟動(dòng)過(guò)程及其推動(dòng)機(jī)制。巨大的災(zāi)難令災(zāi)區(qū)難堪重建重負(fù)，國(guó)家投入在那個(gè)特定的時(shí)候遇到財(cái)政制度的障礙。金融危機(jī)沖擊、奧運(yùn)會(huì)期臨近、災(zāi)區(qū)穩(wěn)定壓力又對(duì)加大災(zāi)后恢復(fù)重建力度、加快災(zāi)后恢復(fù)重建進(jìn)度提出更加緊迫的要求。這是災(zāi)后恢復(fù)重建的現(xiàn)實(shí)背景和制度缺憾。于是，舉全國(guó)之力、動(dòng)員一切資源開(kāi)展災(zāi)后恢復(fù)重建既是基于現(xiàn)實(shí)政治體制下慣常的有效舉措，也是中央政府的理性選擇。對(duì)口支援就成為汶川地震發(fā)生后，中央政府在那個(gè)特殊的時(shí)空背景下的應(yīng)急之作。中央政府制定具體方案、召開(kāi)最高級(jí)別會(huì)議作出專(zhuān)門(mén)部署。各對(duì)口支援省市高度重視，以超乎常規(guī)的迅速行動(dòng)表現(xiàn)出對(duì)中央政府決策部署的堅(jiān)決擁護(hù)和積極響應(yīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，救助災(zāi)區(qū)人民的道德合法性和提升災(zāi)區(qū)發(fā)展水平的政治追求是中央政府發(fā)動(dòng)對(duì)口支援的原動(dòng)力。威權(quán)政治體制在對(duì)口支援中發(fā)揮了極大功效。政治動(dòng)員成為對(duì)口支援的直接動(dòng)力。 第二章探討對(duì)口支援是如何運(yùn)行的，重點(diǎn)分析對(duì)口支援運(yùn)行模式的演變。在政治動(dòng)員的強(qiáng)大功效下，對(duì)口支援省市承擔(dān)了人力、物力和財(cái)力支援的巨大責(zé)任。從援建關(guān)乎民生的城鄉(xiāng)住房、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，到開(kāi)展智力支援和產(chǎn)業(yè)幫扶等單邊支援，對(duì)口支援省市的積極作為表明對(duì)口支援省市全面準(zhǔn)確地執(zhí)行中央政府的決策。當(dāng)受災(zāi)地區(qū)民生得到基本保障以后，對(duì)口支援由單邊支援逐漸通過(guò)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、引進(jìn)企業(yè)入園、扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式走向雙向互動(dòng)的對(duì)口合作。伴隨運(yùn)行模式的演變，對(duì)口支援在運(yùn)行機(jī)制上由政治動(dòng)員、行政指令演變?yōu)閷?duì)等協(xié)商、市場(chǎng)運(yùn)行，在行為動(dòng)機(jī)上由無(wú)償支援演變?yōu)榛ダ糙A，在行為依據(jù)上由行政文件演變?yōu)楹献鲄f(xié)議。這表明，地方政府以自身實(shí)踐推動(dòng)了對(duì)口支援的運(yùn)行從執(zhí)行政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槁男蟹闪x務(wù)。 第三章同樣探討對(duì)口支援是如何運(yùn)行的，但重心在于探討對(duì)口支援運(yùn)行模式演變對(duì)中央政府與地方政府關(guān)系的影響．。對(duì)于地方政府在對(duì)口支援運(yùn)行中變通執(zhí)行中央決策的行為，中央政府由寬容、默認(rèn)轉(zhuǎn)向支持，使對(duì)口合作成為整個(gè)對(duì)口支援政策的一部分。而且，地方政府開(kāi)展對(duì)口合作的行為方式還促成中央政府部門(mén)改變自己的行政方式，主動(dòng)展開(kāi)與地方政府的對(duì)El合作。部省協(xié)議的出現(xiàn)，使中央政府部門(mén)對(duì)于地方政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)由行政指令方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)等協(xié)商方式。平等協(xié)商、互利共贏的行政合作在中央政府部門(mén)與地方政府之間悄然展開(kāi)。 第四章追問(wèn)對(duì)口支援運(yùn)行模式演變后的運(yùn)行規(guī)則的法律屬性。本章在梳理行政契約理論的基礎(chǔ)上，分析了對(duì)口支援中出現(xiàn)的政府之間簽訂的各種協(xié)議。提出對(duì)口支援中政府之間簽訂的各種協(xié)議乃是不具有行政法律關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間在自愿基礎(chǔ)上，平等協(xié)商達(dá)成的追求互利共贏利益的協(xié)議，所約定的事項(xiàng)超越了有關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定職能，是對(duì)其法定行政職能以外事項(xiàng)的另行約定，體現(xiàn)了意思自治的私法精神。政府問(wèn)協(xié)議模式的出現(xiàn)開(kāi)啟了政府間契約式協(xié)作的時(shí)代，表明中央政府與地方政府之間的關(guān)系由命令與服從的行政關(guān)系演變?yōu)榧扔行姓挠钟袑?duì)等協(xié)商的關(guān)系。地方政府之間的關(guān)系也由區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系走向互利合作關(guān)系。政府問(wèn)法律關(guān)系的變化，是政府及其部門(mén)追求和實(shí)現(xiàn)利益的途徑，以及當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特性和政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀雙重因素作用的必然選擇，闡釋了行政法領(lǐng)域貫注私法精神的現(xiàn)實(shí)必要性。 第五章探討對(duì)口支援機(jī)制如何法制化的問(wèn)題。在促進(jìn)東部地區(qū)扶持西部地區(qū)發(fā)展、內(nèi)地支援少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作，以及深化生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，對(duì)口支援機(jī)制具有寬泛的適用價(jià)值。但對(duì)口支援在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的成功實(shí)踐背后，其機(jī)制的運(yùn)行還存在諸如行政指令明顯、對(duì)口結(jié)對(duì)不平衡等問(wèn)題。因此，構(gòu)建相應(yīng)的法律制度進(jìn)行矯正和固化就顯得十分必要。本章在從社會(huì)學(xué)和倫理學(xué)角度論證了對(duì)口支援的正當(dāng)性后，遵循汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援運(yùn)行模式演變和運(yùn)行的規(guī)律及其帶來(lái)的政府間行為關(guān)系的演變，提出了對(duì)口支援法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)采用公法和私法交融的方式，即將私法的契約精神和制度引人政府之間的合作協(xié)議的協(xié)商之中，完善如橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、官員激勵(lì)機(jī)制等行政法律制度，使對(duì)口支援法制化、常態(tài)化等設(shè)想。 結(jié)論部分是對(duì)“對(duì)口支援為何能成功運(yùn)行以及如何持續(xù)運(yùn)行”這個(gè)問(wèn)題的總結(jié)性回答。通過(guò)上述的分析和提煉，本書(shū)最后的結(jié)論是，政府問(wèn)契約式協(xié)作機(jī)制及其法制化是對(duì)口支援能夠成功運(yùn)行以及持續(xù)運(yùn)行的深層次推動(dòng)力和保障。

　　劉鐵，1965年10月生，安徽省濉溪縣人，四川省人民政府法制辦公室副主任。西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士和碩士、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)博士。主持30多部四川省地方性法規(guī)、行政規(guī)章起草論證工作，負(fù)責(zé)四川省人民政府汶川地震災(zāi)后l恢復(fù)重建法律問(wèn)題、四川省基層民主建設(shè)、四川省行政審批制度改革等多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)課題調(diào)研。曾于2002年7月至2003年6月在香港地鐵有限公司參加崗位培訓(xùn)，2005年9月至2006年3月在美國(guó)佐治亞大學(xué)訪(fǎng)問(wèn)并在佐治亞州公共服務(wù)委員會(huì)參加崗位培訓(xùn)。近年來(lái)在《社會(huì)科學(xué)探索》、《法學(xué)雜志》、《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》、《軟科學(xué)》等刊物發(fā)表論文20余篇。