PPP項目執(zhí)行階段操作指南：100個實務問題深度解析

專題一PPP項目執(zhí)行經驗建議提煉（SPV公司角度） \n
專題二PPP項目執(zhí)行法律法規(guī)類問題 \n
問在PPP項目實施過程中，政府方繼續(xù)沿用傳統(tǒng)行政管理思維，要求社會資本方與之在《PPP項目合同》之外，另行簽署《PPP項目管理協(xié)議》，該《PPP項目管理協(xié)議》甲方為政府方實施機構，乙方為SPV公司和施工總承包單位，核心內容為：SPV公司、施工總承包單位屬于項目實施乙方，直接受實施機構的管理，一切事宜需要實施機構的審批。這種做法是否有依據？是否合法合規(guī)？ \n
問項目實施過程中，政府方需求發(fā)生變化，要求增加硬件設備、增加項目范圍等，最終導致項目總投資可能超過原概算的10%，應如何處理？ \n
問某PPP項目可以采用容缺的辦法辦理施工許可證，什么是容缺？ \n
問PPP項目簽約后，政府方要求由政府方全權主導SPV公司日常管理工作，社會資本方僅出1名人員擔任董事會秘書，兼商務合同部人員，象征性任職，不履行實際職權，雖然在SPV公司的治理架構中規(guī)定財務經理、董事長是社會資本方的，但在實際執(zhí)行中，卻要求其不履行具體職責。針對此類情況，法律層面是否有應對條款？ \n
問國有土地使用權是否可以作價入股？其程序有哪些？SPV公司在二次經營時碰到此問題，應如何處理？ \n
問某PPP項目，政府方想以存量污水處理廠作價入股，是否必須進行評估？ \n
問SPV公司治理部分，具體哪些事項應該經過董事會？股東會、董事會、監(jiān)事會有什么區(qū)別？ \n
問PPP項目的施工質量部分，有沒有對應的、專門的法律、法規(guī)、政策要求？ \n
問最近出臺了“項目不以審計結果為決算依據”的文件，是否意味著以后不可以約定項目工程款支付以審計結果作為支付依據？應如何協(xié)調工程項目款與審計的關系？ \n
問根據相關法律法規(guī)規(guī)定，建設工程必須辦理完“建設工程施工許可證”等相關手續(xù)后方可施工，但是很多PPP項目由于建設期緊或其他原因，往往都是邊施工邊報建，SPV公司應如何應對？ \n
問如果沒有按照相關規(guī)定辦理各種報批報建手續(xù)，其法律后果是什么？ \n
問財政部和國家發(fā)展改革委對于采購政策以及采購方式的區(qū)別究竟是什么？ \n
問某PPP項目，實施機構通過SPV公司要求施工總承包單位支持本地三產企業(yè)（一家水泥公司），施工總承包單位與該水泥公司簽訂360萬元水泥供貨協(xié)議，且一次性將該360萬元支付給了水泥公司，之后該水泥公司提供了360萬元的發(fā)票給施工總承包單位。后該水泥公司將360萬元付給政府方出資代表（城投公司），城投公司以此360萬元作為SPV公司的注冊資本金。在本PPP項目實施過程中，該水泥公司既不能及時提供水泥，也不退還尚未完成交易的水泥款，造成施工總承包單位的巨大損失。此時，SPV公司及施工總承包單位應該如何處理？ \n
問進場實施時，臨建費用如何計取，是按費率計取？還是按實計取？ \n
問某PPP項目，項目中包含小區(qū)的雨水、污水管網改造工程，此類工程許多的報批報建手續(xù)與常規(guī)的新建工程不同，政府方表示某些手續(xù)不能辦理，SPV公司如果在手續(xù)不能辦理的情況下施工，存在很大的風險，有何方式規(guī)避風險？ \n
問某PPP項目共有11個子項目，存在個別子項目超概算100%以上，但是總的工程費用不超，由于審計是按照各子項目控制價分別核算，對超出控制價的子項目如何妥善處理？ \n
問SPV公司對PPP項目負責到什么時候，是不是終身負責？ \n
問某市政PPP項目實施過程中，政府方口頭通知增加另一不在PPP項目范圍內的子項（市政道路），估算約2億~3億元，PPP項目總投資額為5億元，后續(xù)經過交涉，另補了兩頁施工委托書，請問這樣是否合規(guī)？應如何處理才能合規(guī)？ \n
問關于PPP項目的總投資，有四個文件提到了，包括《項目建議書批復》《可行性研究報告批復》（立項批復）《PPP實施方案》（批準的）和最后簽署的《PPP項目合同》，這四個文件的總投資額往往不同，比如某PPP項目中，項目建議書批復總投資為5億元，可行性研究報告批復5.5億元，PPP實施方案確定為7億元，包括建設期利息，已簽訂的《PPP項目合同》為6.1億元。目前的總投資測算變化很大，編制單位之間也不相同。數據偏差這么大，規(guī)劃編制有問題，應如何理解？ \n
問在某PPP項目的聯(lián)合體里面，有施工總承包單位、有監(jiān)理單位、有資金方，在資質符合的情況下，這家監(jiān)理單位想承擔本PPP項目的監(jiān)理業(yè)務，是否可以？ \n
問對于已完成政府采購的PPP項目，如已注冊SPV公司并實繳注冊資本，但項目要求的最低項目資本金未達到，社會資本方是否能以股東借款的形式注資到項目公司以達到債權融資要求？SPV公司向其股東借款要履行什么手續(xù)？ \n
問國有土地使用權獲取有哪幾種方式？ \n
問針對PPP項目，一般獲取土地使用權有哪些方式？ \n
問金融危機是否屬于不可抗力？ \n
問對于PPP項目的審計應該怎樣理解？是不是所有的PPP項目都需要進行審計？其審計的內容又是什么？ \n
問建設項目的跟蹤審計、工程審計和國家審計分別是什么意思？各地執(zhí)行不同，有的實施機構不進行跟蹤審計，有的在工程施工過程中不對建設工程造價審核，現(xiàn)場簽證文件不予簽字，SPV公司應如何應對？ \n
問在PPP項目實施中，如果政府方就是不安排跟蹤審計，SPV公司應如何應對？ \n
專題三PPP項目執(zhí)行政策類問題 \n
問政府方的持股比例，對實施機構工作插手深度是否有影響？實施過程中，實施機構對總承包也管，那么哪些事項實施機構應該插手，哪些事項不應該插手？他們的權限到底有多大？ \n
問某PPP項目，合作期20年，根據現(xiàn)有設計方案，工程的屋面沒有設置剛性混凝土保護層，只是自帶保護層，該種方案屋面防水保質期5年內沒有問題，但未來運營期內維修費用一定很高（整體方案符合地方設計標準）。若優(yōu)化設計方案，雖建設費用稍高，但未來維修費用將會大大降低，整體的建設成本和運營成本相較于現(xiàn)有設計方案會減少?？紤]項目運營期限較長，SPV公司更傾向于新方案，SPV公司是否可以按照優(yōu)化方案執(zhí)行？需要履行哪些手續(xù)？ \n
問政府方前期手續(xù)辦理單位多個，造成各項手續(xù)的申報主體不同，SPV公司成立后，如何處理？ \n
問鑒于目前各式PPP項目合同大都是明顯有利于政府方的條款，請問是否有標準的合同格式？ \n
問某PPP項目，地方政府要求以政府為主體簽訂《PPP投資協(xié)議》及《PPP項目合同》，請問這樣是否可以？ \n
問一個橋梁PPP項目，采用使用者付費+可行性缺口補助方式實施，政府在合同中承諾該項目合作期內，該區(qū)域不會再建設其他橋梁。但PPP項目實施過程中，卻在該區(qū)域建設了另一橋梁，會導致預期收益發(fā)生變化，如何處理？ \n
問如何準確進行財政承受能力的文件編制？ \n
問項目后評價針對的是什么？跟可行性研究報告有什么關聯(lián)？ \n
問某PPP項目的建設公司管理費是工程建安費用的2%，SPV公司在集團公司內部也是獨立核算的，所以希望以每期進度款的2%結算該部分費用（在合同中未有明確的約定），現(xiàn)需提請政府方實施機構批準，是否合適？以誰為主體請款？ \n
問PPP項目入庫對融資的影響有多大？是不是不入庫就無法融資？現(xiàn)在某項目已經實施了，但是還未能順利入庫，是否存在風險？ \n
問SPV公司成立后，如何變更原先審批手續(xù)的主體？如果不及時變更，會有怎樣的后果？ \n
問某PPP項目，SPV公司直接委托社會投資人集團內有設計資質的子公司進行設計，是否符合相關要求？ \n
問資本金能不能計算建設期利息？ \n
問最新財政部出臺“財辦金〔2017〕92號文”對績效考核的規(guī)定（項目建設成本至少掛鉤30%以上），與已簽訂的PPP項目合同存在很大差異，若不簽訂補充協(xié)議，則項目不能入庫；若簽訂補充協(xié)議，會存在付費風險，應如何解決？ \n
問某水利PPP項目有專項資金1億元，該資金如何入賬？如何使用？ \n
問根據財政部《PPP合同指南》規(guī)定，政府方一般持股比例低于50%且不具有實際控制力和管理權，但實際情況不好界定政府方的介入深度，社會資本方可否獨資成立項目公司，避免與政府方在管理上出現(xiàn)分歧，目前有沒有采用這種模式實施的例子？ \n
問截至目前，有哪些關于PPP的政策？是否可以列舉，供SPV公司實施時參考？ \n
問我方是社會投資人，對于已經進入建設階段的PPP項目，如社會資本方擬撤出，是否可行？如何撤出？移交給另一個想參與的社會投資方，對另一個社會投資方有什么限制？PPP項目合同是否需要重新簽訂？ \n
專題四PPP項目執(zhí)行程序類問題 \n
問某實施中的EPC項目，政府方想要轉成PPP模式，需要履行怎樣的程序？ \n
問PPP項目中，政府配套工作，委托第三方的設計、咨詢等工作，存在諸多履行不到位、工作滯后嚴重等情況，影響項目的正常實施，應該采用怎樣的程序應對？ \n
問PPP項目的重大的簽證變更問題，采用什么樣的流程比較安全？ \n
專題五PPP項目執(zhí)行合同經驗類問題 \n
問政府方前期簽訂協(xié)議，后續(xù)SPV公司在承繼時，要求前期包括工作成果在內的所有風險均由SPV公司承擔，政府方對提供的文件和工作成果不承擔任何責任，應如何應對？ \n
問政府方實施機構要求SPV公司做具體事情時，只是口頭通知，卻不給任何書面通知；相關變更，只是對相關的圖紙和方案簽字蓋章，但不簽批任何意見，是否可以？ \n
問同上一個問題，政府方實施機構過于謹慎，所有發(fā)放的文件都是復印件，不給原件，是否可以？ \n
問若PPP項目建設期提前完成，則政府方付費是否可以提前支付？是否可以增加付費（增加多出來的運營期的付費）？ \n
問政府方之前與第三方簽訂的服務合同價格偏高，SPV公司承繼的時候，應如何處理？ \n
問工程簽證變更部分，《PPP項目合同》約定，“施工現(xiàn)場經濟簽證的認定原則和程序：簽證單上必須有發(fā)包人代表、發(fā)包人成本部造價工程師、總監(jiān)理工程師及承包人項目經理的簽字和蓋章，方可作為竣工結算的依據”，但是實際工作過程中，政府方要求此部分不按照簽證變更流程走，統(tǒng)一按照“情況說明”來實施。請問這個“情況說明”和正式的“簽證變更”效力是否一致？實施過程中應該如何處理？ \n
問由于財政承受能力的考慮，政府方對已實施過程中的PPP項目提出范圍變更，縮小投資，但是前期社會資本方已經按照《PPP項目合同》完成了部分成果，投資縮小勢必帶來預期收益的減小，這個損失如何處理？ \n
問某PPP項目，針對項目征地拆遷部分，設計院編制概算為3300萬元，簽訂《PPP項目合同》時約定征地拆遷工作由政府方落實，且政府方包干費用為8500萬元，實際實施過程，政府方將8500萬元使用完之后，征拆工作尚未完成，現(xiàn)將剩余未完成拆遷的工作完全交由SPV公司落實，相關的費用約1600萬元左右， \n
政府方口頭同意相應的費用納入總投資。問，這樣做是否合規(guī)？ \n
問某PPP項目，在落實環(huán)評和水保工作時，前期政府方出資代表已經與環(huán)評公司就單個項目（本PPP項目包含11個子項目）分別簽訂委托協(xié)議并進行備案，用于報批報建手續(xù)辦理，在成立SPV公司后，政府方實施機構要求由SPV公司再與環(huán)評公司簽訂付款協(xié)議，這種操作是否合規(guī)？ \n
問某PPP項目，SPV公司就本項目在施工過程中存在的問題，向實施機構提出950萬元的費用索賠，以及257天的工期索賠。但實施機構拒不簽收，SPV公司應如何處理？如何將社會資本方風險降至最低？ \n
問PPP項目實例中，部分實施機構領導出于自身的利益考慮，有時會推薦分包（實際就是指定）。這些分包單位中，部分比較正規(guī)，可以交流聽指揮，能夠滿足項目需求；部分分包不正規(guī)，干得特別差。但從政府層面到公司領導層面，他們看到的問題都是SPV公司的責任，應如何處理？ \n
問某PPP項目，政府方拖延竣工結算，SPV公司應怎么辦？ \n
問PPP項目具體要購買哪些保險險種？ \n
問政府方前期落實的設計單位，在實施過程中錯誤百出，嚴重影響了項目的正常實施，那么后期在付費的時候，SPV公司是否有權利對設計單位進行處罰？ \n
問某地下管廊項目，之前按照傳統(tǒng)施工總承包模式實施，后續(xù)轉為PPP項目。其中，監(jiān)理單位與政府方簽訂了監(jiān)理合同，施工單位與政府方簽訂了施工總承包合同。轉為PPP項目后，整體移交給SPV公司實施，請問前期發(fā)生的簽證如何處理？ \n
問當政府方需求發(fā)生變化導致總投資額超過原概算10%時，SPV公司做還是不做，還應考慮哪些風險？ \n
問一些PPP項目運營過程中，需要一些特殊的專用設備，且這些設備價值很高，那么在合作期結束后，SPV公司購買的這些維護設備應如何處理？ \n
問多個PPP項目在實施過程中，發(fā)生了政府方違約事件，如政府方未辦理或無法辦理土地使用權證，導致項目無法辦理規(guī)劃選址意見書、用地預審等手續(xù)，更不能辦理施工許可證，致使SPV公司無法順利融資，項目不能進一步推進，應如何處理？ \n
問《PPP項目合同》中，對于質量部分提出了必須達到江蘇省文明工地和江蘇省“揚子杯”優(yōu)質工程獎，我們能不能據此要求追加獎勵條款？談判成功可能性有多大？ \n
問現(xiàn)在SPV公司的運作模式和此前傳統(tǒng)項目部的運作模式，在資料存檔部分，有沒有什么特別的區(qū)別？ \n
問政府付費可能存在延期和不能足額支付的風險，怎樣預防？ \n
問某PPP項目，工程投資約15億元，執(zhí)行的是固定總價包干合同，不得調整。但是實施到現(xiàn)在一年未到，發(fā)現(xiàn)風險非常大，我們如何來規(guī)避？ \n
問某PPP項目，拆遷安置房工程竣工驗收后不久，SPV公司接到了實施機構關于該工程外墻滲水的維修通知書。SPV公司經過現(xiàn)場勘查，認為該滲水問題與施工質量無關，屬于實施機構指定的門窗供應商在接縫處沒有密封所致，SPV公司應如何處理比較合適？ \n
問對于SPV公司而言，執(zhí)行階段過程中應重點把握什么風險？ \n
問運營期內，政府方如果沒有資金支付相應付費，SPV公司應怎么應對？ \n
問某全民體育中心PPP項目，簽訂的PPP協(xié)議約定是兩年半建設期，由于情勢變更（國家級賽事，這是分賽場，所以要求工期提前），壓縮成一年半，如何處理？ \n
問某學校PPP項目，項目實施時受政府影響，土方部分由項目所在地的村委施工，但截至目前，施工總承包單位與村委始終未能對《土方施工協(xié)議》達成一致意見。同一SPV公司的另一醫(yī)院PPP項目的土方工程也是由該村委實施，但同樣未能達成一致意見。多次溝通均失敗，現(xiàn)確認后期由SPV公司自行施工?，F(xiàn)就前期已完部分工程量和費用，SPV公司應如何處理？ \n
問某PPP項目，施工現(xiàn)場根據政府相關政策命令停工，如公祭日一周內不得施工，但實施機構并未出具書面通知，該工期是否可以索賠，應該如何索賠？ \n
問某PPP項目，項目招標文件要求各投標單位工程費用下浮率不低于10%，最終以工程費用下浮13%中標。本項目紅線外進場道路招標時未包括在招標范圍中，后實施機構要求SPV公司完成此部分工作內容，SPV公司按要求報送了施工方案和報價，實施機構在審核報價時，參照投標報價下浮了13%，實施機構就此問題專門咨詢了財政局及審計部門，答復是須按招投標文件執(zhí)行，即工程費用下浮13%。SPV公司就此問題多次與實施機構協(xié)調，但實施機構堅持工程費用下浮13%。最大的問題是，有些工程費用的報價是SPV公司不能控制的，如市政工程費用中的供電、供水、電信、電視等費用，實施機構也堅持按照工程費用處理，這些工程不但沒有利潤，還要倒貼13%，那么本項目就沒有利潤了，請問有何辦法解決此問題？ \n
問某PPP項目，《PPP項目合同》約定，“項目融資由社會資本方負責，并應采取措施防止資金籌措不力，造成項目建設資金中斷。上述情況發(fā)生后30日內，乙方應積極采取行動予以糾正”，違約條款又規(guī)定，“如社會資本方無法提供融資方案及保證的，政府方有權終止合同并沒收全部履約保函”。如遇到融資困難或不及時，有何應對策略規(guī)避風險？或是否可以通過股權轉移或增資擴股方式融資？ \n
問非PPP合同范圍之內發(fā)生的費用如何處理比較好？SPV公司不可避免地會接到政府方或實施機構的口頭、書面指令，要求在項目紅線范圍之外或合同范圍之外做一些零星工程，發(fā)生的費用通過簽證形式暫時得到解決，但因與合同無關，最終存在審計風險，可以通過何種途徑規(guī)避審計風險？ \n
問對于PPP項目政府方付費時間節(jié)點有什么具體的考量？ \n
問政府方前期與第三方簽訂的服務協(xié)議遲遲不與SPV公司辦理轉移，但《PPP項目合同》中約定該筆費用由SPV公司承擔，且相應的服務成果也由SPV公司承擔責任，應如何處理？ \n
問按照《PPP項目合同》約定，政府方前期簽訂的協(xié)議和支付的費用，由SPV公司成立后承繼并付費，那么如何核定這些費用的合理性？SPV公司擔心未來審計核減造成超付，應如何處理？ \n
問各SPV公司在進行注資時，還是存在各種各樣的問題，資本金、融資交割都有出現(xiàn)不能理想到賬的情況，怎么辦？ \n
問某縣政府與當地一監(jiān)理企業(yè)簽訂了整體服務協(xié)議，該縣所有PPP項目均由該監(jiān)理企業(yè)提供監(jiān)理服務。后來簽訂的某智慧城市PPP項目，要求具有涉密資質，但該監(jiān)理企業(yè)不具備此資質，導致該項目簽訂后進展較慢，應該怎么解決？ \n
問政府方實施機構和監(jiān)理單位、審計單位單獨簽署的服務合同，他們在政府的要求下開展工作，不受SPV公司的任何控制，對SPV公司有什么影響？ \n
問政府方指定供應的建筑材料有質量問題怎么辦？ \n
問簽證、變更等經濟資料，跟蹤審計不予簽字，如何處理效力最高？ \n
問某污水處理廠PPP項目，SPV公司在工程款支付過程中請實施機構予以審核簽認，但實施機構拒絕審核。由于本項目一定會超概算，所以SPV公司認為實施機構予以審核的話可能對后期調整概算有益，應如何處理？ \n
問針對PPP項目的績效考核，應如何理解？ \n
問某水庫PPP項目，設計風險較高，如果萬一出現(xiàn)設計遺漏或錯誤，其損失輕松破億，這種情況下設計單位是僅賠償設計費？還是按實際損失賠償？ \n
問某PPP項目， 《PPP項目合同》簽訂的是一個時間點、進場開工是一個時間點、《施工總承包協(xié)議》簽訂是一個時間點、施工許可證簽發(fā)是一個時間點、監(jiān)理開工令簽發(fā)又是另一個時間點，那么工程開工日期具體是以哪一個為準？如何確定？ \n
問某PPP項目，2017年7月政府方已經與社會投資人簽訂了《PPP項目合同》，2018年1月，政府方以財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）為由，直接要求另行簽訂一份《PPP項目合同》，并將商務合同條件進行了單方面的調整，雙方多次協(xié)商未果，這種情況下，社會投資人應如何應對？ \n
問除了合同明確規(guī)定的費用外，其他所有費用是否可計入項目總投資？應如何處理？ \n
問對于PPP項目總投資和PPP項目建設投資，應如何理解？ \n
問政府指導價由于行政干預，信息價相對偏低，對SPV公司嚴重不利，應如何處理？ \n
問某污水處理廠的PPP項目，SPV公司中政府方出資占20%，出資額為4000萬元，以一個存量的污水處理廠經評估的價值作價入股，社會資本方出資占80%，出資額為16 000萬元，以貨幣方式出資，目前社會投資人實際到位資本金9500萬元。由于政府方是存量資產作價入股，現(xiàn)SPV公司在建設期無法使用到名義上的4000萬元，這個缺口如何處理？社會投資人面臨虧損風險，并且，該污水處理廠尚未建設完成，不能正式投入運營，而《PPP項目合同》中約定，按照現(xiàn)狀交付，社會資本方/SPV公司對現(xiàn)狀予以認可，因社會資本方在簽署合同前并沒有至污水處理廠現(xiàn)場調研，污水處理廠的現(xiàn)狀無法運營，現(xiàn)在SPV公司拒絕接收這個污水處理廠產權，形成僵局；另外，合同也約定，政府方應將污水處理廠的設備維修至可用后移交，但現(xiàn)在未予以維修，要求SPV公司落實，SPV公司估算維修費400多萬元，但政府方對此費用誰承擔，如何承擔未表態(tài)？故SPV公司也沒有接收和維修，不知如何處理？ \n
專題六PPP項目執(zhí)行稅費類問題 \n
問某PPP項目的回報機制為可行性缺口補助，該可行性缺口補助的稅收籌劃如何考慮？政府需要SPV公司開什么發(fā)票？ \n
問PPP項目中，政府付費或政府補貼部分是否繳納企業(yè)所得稅？ \n
問某PPP項目，稅務局要求施工總承包單位預繳企業(yè)所得稅，該如何處理？ \n
專題七總結 \n
——如何成為一名合格的項目經理 \n
問如何做一名合格的項目經理？有沒有什么經驗、教訓？ \n
附件——相關政策一覽表