農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯

章　新一輪農(nóng)村土地改革：深化改革破壁而出 1
一、土地制度與經(jīng)濟社會發(fā)展 1
（一）改革開放以來的發(fā)展成就 2
（二）中國土地制度對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐 4
（三）不平衡的農(nóng)村土地制度與城市土地制度 6
二、農(nóng)村土地制度的發(fā)展歷程 8
（一）中華人民共和國成立初期（1949—1952年）：農(nóng)村土地
　　　個人所有制 8
（二）計劃經(jīng)濟時代（1953—1977年）：集體土地所有制下的
　　　集體經(jīng)營 9
（三）經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期（1978—2012年）：集體土地所有制下的
　　　家庭經(jīng)營 11
（四）深化改革時期（2013年至今）：集體土地所有制下的
　　　多方經(jīng)營 13
三、全面深化改革以來的農(nóng)村土地制度改革 16
（一）新一輪農(nóng)村土地制度改革的背景 16
（二）破壁而出的新一輪農(nóng)村土地制度改革 20
（三）新一輪農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容與特征 23
（四）新一輪農(nóng)村土地制度改革地方實踐的多樣化 26
四、地方政府行為與農(nóng)村土地制度改革的共性與特性 31
（一）地方改革實踐的時空差異性客觀存在 31
（二）地方改革實踐差異背后的政府行為 33
（三）地方政府行為背后的體制機制 34
五、本書研究問題的提出 36
六、本書的結(jié)構(gòu) 38
第二章　農(nóng)村土地三項制度改革的歷史與脈絡 42
一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地管理制度的歷史演變 43
（一）1949—1956年：市場主導的城鄉(xiāng)平等建設用地流轉(zhuǎn) 44
（二）1957—1985年：城鄉(xiāng)二元建設用地管理體制初步建立 44
（三）1986—2004年：地方自發(fā)流轉(zhuǎn)與中央制度約束間的
　　　矛盾 45
（四）2005—2008年：中央授權(quán)下的地方流轉(zhuǎn)探索 47
（五）2009年至今：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的建立 48
二、農(nóng)村宅基地管理制度的歷史演變 50
（一）1949—1956年：中央主導的無償分配與自由流轉(zhuǎn) 51
（二）1957—1978年：政府代替市場配置宅基地資源 51
（三）1979—2013年：政府嚴格管控與市場化配置萌芽 52
（四）2014年至今：中央鼓勵地方探索市場配置宅基地資源 53
三、農(nóng)村征地制度的歷史演變 54
（一）1950—1958年：中央主導的城鄉(xiāng)公平征地模式 55
（二）1959—1985年：農(nóng)村支持城市的征地模式 56
（三）1986—1998年：中央規(guī)范管理地方政府征地行為 57
（四）1999—2015年：中央嚴格管控與市場機制萌芽 58
（五）2016年至今：市場主導的城鄉(xiāng)公平征地制度 59
四、農(nóng)村土地制度改革的歷史特征和內(nèi)在邏輯 60
（一）農(nóng)村土地制度改革的歷史特征 60
（二）農(nóng)村土地制度演變的內(nèi)在邏輯 62
第三章　激勵機制—制度環(huán)境—政策工具：一個分析框架 64
一、農(nóng)村土地制度改革：全國一盤棋與地方分異化策略 64
二、農(nóng)村土地制度改革的分析框架 66
（一）激勵機制 67
（二）制度環(huán)境 70
（三）政策工具 74
三、分析框架小結(jié) 76
第四章　集體經(jīng)營性建設用地入市：賦權(quán)農(nóng)民的分異目標 78
一、集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革：“閑地”向“活錢”的轉(zhuǎn)變 79
二、浙江德清集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革：明修棧道，
　　　暗度陳倉 83
（一）改革的主要制度設計 83
（二）改革的典型案例 88
（三）改革的主要特征和績效評價 91
三、福建晉江集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革：雷聲大雨點小 94
（一）改革的主要制度設計 96
（二）改革的典型案例 97
（三）改革的主要特征和績效評價 98
四、廣西北流集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革：悶聲發(fā)大財 100
（一）改革的主要制度設計 100
（二）改革的典型案例 103
（三）改革的主要特征和績效評價 106
五、集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革下地方選擇與解釋 109
（一）地方試點開展入市制度改革差異性表現(xiàn) 109
（二）現(xiàn)有激勵機制和制度環(huán)境下地方政府的行為目標 111
（三）為什么會出現(xiàn)空間上的策略分異？ 112
（四）現(xiàn)有體制機制是阻礙還是推進了改革？ 118
六、集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革的經(jīng)驗與啟示 120
（一）研究結(jié)論 121
（二）政策啟示 123
第五章　宅基地制度改革：市場條件決定創(chuàng)新空間 125
一、農(nóng)村宅基地制度改革：向準市場化配置看齊 125
二、浙江義烏農(nóng)村宅基地制度改革：“漸進式” 128
（一）主要政策 128
（二）典型案例 130
（三）小結(jié) 133
三、江西余江農(nóng)村宅基地制度改革：“減法式” 135
（一）主要政策 135
（二）典型案例 137
（三）小結(jié) 139
四、貴州湄潭農(nóng)村宅基地制度改革：“標準化” 140
（一）主要政策 140
（二）典型案例 142
（三）小結(jié) 145
五、宅基地制度改革的地方選擇及其邏輯 146
（一）地方選擇的空間異化邏輯 146
（二）地方選擇的時間演化邏輯 150
（三）激勵機制與制度環(huán)境的基礎性影響 153
六、農(nóng)村宅基地制度改革的經(jīng)驗與啟示 156
第六章　征地制度改革：農(nóng)民真實產(chǎn)權(quán)的進與退 160
一、征地制度改革：不斷向市場化的征地補償靠近 160
（一）征地制度改革的背景 160
（二）留用地政策：契合改革邏輯的政策選擇 164
二、浙江杭州留用地政策實踐：從“自主開發(fā)”轉(zhuǎn)向
　　　“統(tǒng)籌開發(fā)” 166
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 166
（二）留用地政策實施的典型案例 170
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 173
三、廣東南海留用地政策實踐：“放”與“收”的權(quán)衡 175
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 176
（二）留用地政策實施的典型案例 178
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 180
四、內(nèi)蒙古和林格爾留用地政策實踐：非典型地區(qū)的尷尬經(jīng)驗 183
（一）留用地政策的主要制度設計 183
（二）留用地政策實施的典型案例 184
（三）留用地政策實施的主要特征 186
五、征地制度改革中地方留用地政策的選擇與解釋 187
（一）留用地政策選擇的時間演化 187
（二）留用地政策選擇的空間演化 189
（三）留用地政策時空演化的原因：地方政府的激勵機制 191
（四）從留用地到土地制度改革：體制機制的影響 193
六、征地制度改革背景下留用地政策的啟示 195
（一）留用地政策實施的改革經(jīng)驗 196
（二）留用地政策演進的政策啟示 199
第七章　三項制度統(tǒng)籌改革：“有組織的”市場化改革 202
一、突破壁壘統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革 202
（一）統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的由來 203
（二）統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的整體設計 205
（三）統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的地方行為 206
（四）小結(jié) 207
二、浙江紹興統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的實踐：閑置農(nóng)房激活 208
（一）主要制度設計 209
（二）典型案例 210
（三）主要特征及績效 212
三、四川瀘縣統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的實踐：宅基地
　　共建共享 214
（一）主要制度設計 215
（二）典型案例 215
（三）主要特征及績效 217
四、上海松江統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的實踐：集中安置與
　　平移歸并 218
（一）主要制度設計 218
（二）典型案例 219
（三）主要特征及績效 221
五、地方統(tǒng)籌改革的選擇邏輯與分析 222
（一）地方選擇的空間異化 222
（二）地方改革的選擇邏輯 223
（三）激勵機制對地方統(tǒng)籌改革的影響 227
（四）制度環(huán)境對地方統(tǒng)籌改革的影響 229
六、統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗與啟示 231
（一）研究結(jié)論 231
（二）政策建議 234
第八章　改革中的地方政府決策：激勵和約束下的選擇 237
一、央地關(guān)系框架下農(nóng)村土地制度改革的起點 237
（一）當前土地制度的困境：制度紅利逐漸消失 238
（二）中央政府對本次改革的要求：深化市場改革與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)
　　發(fā)展 239
（三）地方政府對本次改革試點的態(tài)度 240
（四）不同層次下央地政府的制度改革互動 241
二、激勵機制層次對地方政府改革行為選擇的影響 242
（一）財政的激勵對地方政府改革的影響 242
（二）晉升的激勵對地方政府改革的影響 244
三、制度環(huán)境層次對地方政府改革行為選擇的影響 247
（一）地方政府基于改革目標對制度環(huán)境變革的推動 247
（二）制度環(huán)境對地方政府改革實際行為的影響 250
四、地方情境對地方改革行為選擇的影響 253
（一）土地資源的稟賦影響地方的改革動力 253
（二）社會經(jīng)濟發(fā)展水平影響地方政府參與改革的目的 255
（三）市場化程度影響入市的積極性和模式選擇 256
（四）村集體自治能力影響地方政府的角色 257
五、農(nóng)村土地制度改革的地方行為邏輯 259
第九章　農(nóng)村土地制度改革的中國故事：結(jié)論與啟示 261
一、回顧本輪農(nóng)村土地制度改革 261
（一）改革的邏輯 261
（二）改革的過程 264
（三）改革的績效 266
二、本書的研究結(jié)論 268
（一）三項農(nóng)村土地制度改革績效的時空差異 269
（二）改革績效與地方政府行為 274
（三）地方政府行為的時空分異規(guī)律 275
（四）地方政府行為分異的原因 278
（五）體制機制改革是深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵 283
三、研究啟示與政策建議 286
（一）政策工具層次：大膽創(chuàng)新政策工具，提高工具運用的
　　匹配性與協(xié)同性 287
（二）制度環(huán)境層次：加快市場機制培育，合理界定政府與
　　市場之間的邊界 292
（三）激勵機制層次：積極轉(zhuǎn)變央地關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的
　　價值導向 297