進(jìn)退維谷的美國大麻合法化

當(dāng)前，美國的大麻問題可謂是“房間里的大象”。有超過兩千六百萬人在過去一月內(nèi)使用過大麻（本文主要討論作為精神活性物質(zhì)的大麻，不包括四氫大麻酚含量低于百分之零點(diǎn)三的工業(yè)大麻）。但大麻的法律地位卻頗為尷尬。美國有十個(gè)州和華盛頓特區(qū)都通過了娛樂用大麻合法化，另外還有二十三個(gè)州通過了醫(yī)用大麻合法化。但根據(jù)美國聯(lián)邦層面的《受管制物質(zhì)法》，大麻和海洛因都是一級(jí)（最高級(jí)）管制物質(zhì)，屬于非法精神活性物質(zhì)，也就是俗稱的毒品。理論上，美國聯(lián)邦政府可以依法處置各州的娛樂用乃至醫(yī)用大麻市場(chǎng)。在奧巴馬任內(nèi)，聯(lián)邦政府表示，在一定條件下，可暫不干涉各州的醫(yī)用和娛樂用大麻市場(chǎng)。雖然在川普任內(nèi)，聯(lián)邦政府的態(tài)度有所調(diào)整，但目前為止，聯(lián)邦政府面對(duì)各州的大麻市場(chǎng)依然沒有任何作為。

美國各州的大麻政策不僅與聯(lián)邦法律矛盾，還違背了相關(guān)禁毒國際公約的精神。根據(jù)當(dāng)前三大禁毒國際公約[《麻醉品單一公約》（1961年）、《精神藥物公約》（1971年）、《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》（1988年）]，大麻也是一級(jí)管制物質(zhì)。目前，國際社會(huì)對(duì)于精神活性物質(zhì)主要有兩套對(duì)策。合法的精神活性物質(zhì)，如煙和酒，不受禁毒國際公約的約束，但各國仍會(huì)予以管制，并通常課以重稅。非法精神活性物質(zhì)，如海洛因、冰毒等，在禁毒國際公約的約束下，其非醫(yī)學(xué)和非科學(xué)目的的使用普遍受到禁止。國際社會(huì)對(duì)于絕大多數(shù)精神活性物質(zhì)的管制都有共識(shí)。而大麻雖然在國際層面屬于非法精神活性物質(zhì)，但在美國部分地區(qū)、加拿大和烏拉圭卻可以合法使用。大麻這種復(fù)雜的管制現(xiàn)狀，在各種物質(zhì)中可謂是絕無僅有。

美國推進(jìn)大麻合法化組織的成員呼吁大麻合法化。

作為非法或合法精神活性物質(zhì)的大麻

美國聯(lián)邦層面對(duì)大麻的管控始于1937年的《大麻稅法》。在那之前，大麻是墨西哥移民常用的消遣品，也是美國醫(yī)生廣泛使用的草藥。而管制大麻既是控制墨西哥移民的一種手段，也符合美國當(dāng)時(shí)的禁毒立場(chǎng)。美國自二十世紀(jì)初就是國際禁毒運(yùn)動(dòng)的積極倡導(dǎo)者。美國召集了世界歷史上第一次國際禁毒大會(huì)，即由清政府于1909年承辦的上海萬國禁煙會(huì)。美國還積極推動(dòng)形成了國際禁毒史上第一個(gè)國際公約——《海牙國際鴉片公約》（1912年）。在該公約的直接影響下，美國于1914年頒布實(shí)施了第一部聯(lián)邦層面的綜合性麻醉品控制法——《哈里森麻醉品稅法》。隨后，美國又相繼頒布實(shí)施了包括《大麻稅法》在內(nèi)的一系列法律，逐步將鴉片、大麻和古柯葉及其衍生品等均納入控制范圍。在這一階段，美國主要通過稅收等財(cái)政手段對(duì)各類精神活性物質(zhì)進(jìn)行管理。

美國在上海萬國禁煙會(huì)就提出應(yīng)禁止鴉片等物質(zhì)非醫(yī)學(xué)和非科學(xué)目的的使用。但當(dāng)時(shí)英國等歐洲鴉片貿(mào)易國家對(duì)鴉片等物質(zhì)的看法，更接近當(dāng)今各國對(duì)于煙酒的立場(chǎng)，即這些物質(zhì)可以受到管制，但無需禁止。直到二戰(zhàn)之后，美國的禁止理念才成為國際禁毒運(yùn)動(dòng)的主流。在美國的強(qiáng)烈要求下，1961年聯(lián)合國通過的《麻醉品單一公約》將大麻放在了最嚴(yán)厲的管制類別之下。

在美國國內(nèi)，1970年通過的《受管制物質(zhì)法》也將大麻確定為一級(jí)管制物質(zhì)，即有較強(qiáng)成癮性，且沒有醫(yī)學(xué)用途的物質(zhì)。而大部分處方阿片類藥物（包括芬太尼）、甲基苯丙胺（冰毒）、可卡因等均為二類管制物質(zhì)，即有較強(qiáng)成癮性，但有一定醫(yī)學(xué)用途的物質(zhì)。

在尼克松宣布發(fā)動(dòng)“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”之后，美國才真正開始大規(guī)模調(diào)動(dòng)警察、司法和醫(yī)療系統(tǒng)來應(yīng)對(duì)包括大麻在內(nèi)的毒品問題。美國社會(huì)對(duì)毒品使用長(zhǎng)期存在兩種觀點(diǎn)，一方認(rèn)為使用毒品是一種罪惡，因而需要懲戒，一方則認(rèn)為使用毒品是一種疾病，因而需要治療。隨著精神醫(yī)學(xué)的發(fā)展和美沙酮維持治療（這是一種治療阿片類藥物成癮的有效手段，在世界范圍內(nèi)均有廣泛應(yīng)用）的出現(xiàn)，醫(yī)學(xué)界在毒品問題上有了更多的話語權(quán)。雖然尼克松發(fā)動(dòng)的“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”仍以懲戒模式為主，但醫(yī)學(xué)模式第一次在聯(lián)邦禁毒措施中有了一席之地。在上世紀(jì)八十年代，里根更是將“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”推向了高潮。之后的歷屆美國總統(tǒng)即便不再使用“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”這一措辭，但都基本延續(xù)了七八十年代的毒品政策，聯(lián)邦政府的投入也有增無減。

然而，關(guān)于美國大麻管控政策的爭(zhēng)論從未停止。上世紀(jì)三十年代，《大麻稅法》就曾受到美國醫(yī)學(xué)會(huì)的反對(duì)。六十年代“嬉皮士運(yùn)動(dòng)”興起時(shí)，大麻在美國年輕白人中迅速流行開來。因而，尼克松對(duì)大麻等物質(zhì)的嚴(yán)厲管控也被認(rèn)為是打擊自由派的手段。七十年代在卡特任內(nèi)，美國各州就出現(xiàn)了對(duì)大麻的“非罪化”運(yùn)動(dòng)，旨在減輕對(duì)少量持有大麻的刑罰。1996年，加州成為第一個(gè)實(shí)行醫(yī)用大麻合法化的州，拉開了各州通過醫(yī)用大麻合法化的序幕。2012年，華盛頓州和科羅拉多州在世界范圍內(nèi)率先通過娛樂用大麻合法化，更是開啟了美國國內(nèi)娛樂用大麻合法化的新時(shí)代。

舊金山當(dāng)?shù)孛癖娂瘯?huì)抽大麻煙

當(dāng)前美國各州的大麻政策份紛繁復(fù)雜。在醫(yī)用大麻合法化的各州，只有政府批準(zhǔn)的醫(yī)用大麻患者（如艾滋病患者，慢性疼痛患者，腫瘤晚期患者等）可以使用醫(yī)用大麻。但市場(chǎng)上各種醫(yī)用大麻產(chǎn)品既不是處方藥，也沒有通過FDA批準(zhǔn)上市。醫(yī)用大麻合法化更像是允許民眾把大麻當(dāng)“藥”用。而在娛樂用大麻合法化的各州，大麻的管制模式與酒精類似。在美國，針對(duì)煙草的管制，旨在控制煙草消費(fèi)的規(guī)模，而針對(duì)酒的管制，則重在于控制特定人群（如青少年）在特定場(chǎng)合（如駕車時(shí)）的酒精使用，而不在于控制酒精消費(fèi)的規(guī)模。因而在某些州，雖然看不到煙草的廣告，卻常常能看到娛樂用大麻店的廣告。和已經(jīng)在全國范圍內(nèi)通過娛樂用大麻合法化的烏拉圭和加拿大相比，美國各州對(duì)娛樂用大麻市場(chǎng)的監(jiān)管更為寬松，且大多以利稅為主要目標(biāo)。有批評(píng)者指出，即便通過娛樂用大麻合法化，也不意味著就要鼓勵(lì)這種行為（參考煙草制品的管制）。美國各州其實(shí)有許多管制模式可以利用，比如只允許使用者種植少許大麻自給自足但禁止大麻的流通銷售（如華盛頓特區(qū)的模式），再比如通過政府嚴(yán)格控制大麻生產(chǎn)流通銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)（如烏拉圭的模式），但美國各州卻大多選擇了更加商業(yè)化的模式。

無法禁止，所以合法化？

在各國的實(shí)踐中，針對(duì)合法和非法精神活性物質(zhì)的管控，都談不上完美，如果一定要選擇，也是兩害相權(quán)取其輕。在美國，即便在相對(duì)嚴(yán)格的管制下，煙和酒的使用率也遠(yuǎn)高于非法精神活性物質(zhì)，雖然創(chuàng)造了巨額的合法財(cái)富，但也都造成了巨大的公共衛(wèi)生危害。而針對(duì)非法精神活性物質(zhì)的禁止模式雖然可以顯著降低使用率，但執(zhí)法成本高，隨之產(chǎn)生的黑市可能會(huì)滋生暴力和腐敗，殘余的使用行為可能會(huì)比在合法狀態(tài)下更危險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致疾病流行。對(duì)健康和社會(huì)危害很大的物質(zhì)（比如鴉片和海洛因），高使用率所帶來的危害很可能會(huì)遠(yuǎn)大于禁止該物質(zhì)所帶來的危害，這一點(diǎn)許多亞洲國家在歷史上都深有體會(huì)。但如果一種物質(zhì)的使用有廣泛的文化基礎(chǔ)（比如酒），強(qiáng)行禁止則極為困難。

在美國，大麻已經(jīng)有了較強(qiáng)的民意支持，其使用率僅次于煙和酒，且遠(yuǎn)高于其他非法精神活性物質(zhì)，這使得禁止大麻的政策處于一種極為糾結(jié)的境地。同時(shí)，大麻合法化運(yùn)動(dòng)還是對(duì)上世紀(jì)七十年代以來“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”的反彈。

許多批評(píng)者認(rèn)為，美國的“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”既沒有減少毒品的使用，也沒有減輕毒品的危害，更沒有建成一個(gè)“無毒社會(huì)”。雖然在不同時(shí)期，不同毒品在不同人群中的流行程度有所起伏，但毒品流行的總體趨勢(shì)并沒有得到遏制。2018年《科學(xué)》刊登的一篇論文顯示，從1979年到現(xiàn)在，美國藥物（不僅包括毒品，還包括用于非醫(yī)學(xué)用途的處方藥物）過量總死亡率一直呈指數(shù)增長(zhǎng)。尤其自上世紀(jì)九十年代末以來，阿片類物質(zhì)（主要包括處方阿片類藥物、海洛因和非法芬太尼 ）的濫用成為了美國當(dāng)前最為緊迫的公共衛(wèi)生問題，即“阿片危機(jī)”。在各國的臨床實(shí)踐中，芬太尼是一種常用的強(qiáng)效鎮(zhèn)痛藥。但目前在美國泛濫的芬太尼及其類似物大多通過非法途徑生產(chǎn)流通。芬太尼及其類似物主要是作為黑市上的海洛因和處方阿片類藥物的摻假（現(xiàn)在美國部分地區(qū)的冰毒和可卡因都可能摻有芬太尼）而流入吸毒人員手中的。

從1999年到2017年，美國有超過七十萬人死于藥物過量，這個(gè)數(shù)字超過了美國在兩次世界大戰(zhàn)中的死亡總和。僅2017年，美國藥物過量死亡人數(shù)創(chuàng)下新高，達(dá)到了七萬零兩百三十七人，不僅超過了車禍和槍擊在美國歷史上的單年最高紀(jì)錄，還超過了美國在越戰(zhàn)中的死亡人數(shù)。近年來，美國人群的頭兩號(hào)死因，心血管疾病和惡性腫瘤的死亡率都在持續(xù)下降。但美國的出生時(shí)預(yù)期壽命在2014年之后不僅沒有增長(zhǎng)，反而略有下降，其中一大原因就是藥物過量死亡的不斷攀升。

批評(píng)者還指出，由于美國歷來將毒品問題歸罪于某一族裔（如鴉片是華人的問題，大麻是墨西哥人的問題）或者其他國家，美國的毒品政策對(duì)某些族裔和國家造成了巨大的傷害。在美國國內(nèi)，由于長(zhǎng)期、大規(guī)模的選擇性執(zhí)法，非裔和拉丁裔因?yàn)槎酒废嚓P(guān)問題被逮捕被監(jiān)禁的概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于白人。有批評(píng)者將美國的毒品政策和歷史上的種族隔離制度相提并論，認(rèn)為毒品政策就是美國政府用于壓迫少數(shù)族裔的工具。而在國際上，中美洲國家是美國市場(chǎng)上大部分毒品的生產(chǎn)國和轉(zhuǎn)運(yùn)國，因而也承受了美國“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”的主要打擊。但毒品相關(guān)的暴力和腐敗問題反倒愈演愈烈，給當(dāng)?shù)孛癖妿砹松钪氐臑?zāi)難。因?yàn)槟鞲纭半x美國太近”，美國市場(chǎng)大部分毒品都直接由墨西哥進(jìn)入美國。二十一世紀(jì)以來，在美國的大力支持下，墨西哥政府和毒販集團(tuán)展開了曠日持久的斗爭(zhēng)。不幸的是，由于美國毒品市場(chǎng)規(guī)模有增無減，幾大毒販集團(tuán)的頭目被捕之后，墨西哥的毒販集團(tuán)非但沒有“樹倒猢猻散”，反倒裂解成幾十個(gè)毒販集團(tuán)，相互爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍，爭(zhēng)搶進(jìn)入美國的通路。墨西哥的謀殺率因而直線上升，令世界側(cè)目。

合法了，然后呢？

在未來，隨著更多的州在大麻合法化的問題上做出抉擇，聯(lián)邦政府終究需要對(duì)內(nèi)做出響應(yīng)，對(duì)外給一個(gè)說法。理論上，聯(lián)邦政府仍有權(quán)力出手處置各州的大麻市場(chǎng)。但大麻合法化，尤其是娛樂用大麻合法化的問題恐怕是“開弓沒有回頭箭”。一旦大麻使用大幅上升，再回頭禁止只會(huì)重蹈當(dāng)年禁酒令的覆轍。因而，在聯(lián)邦層面調(diào)整大麻在《受控制物質(zhì)法》中的分級(jí)是更有可能出現(xiàn)的局面。但就算調(diào)整了聯(lián)邦法律中大麻的級(jí)別，如何協(xié)調(diào)美國國內(nèi)大麻政策和禁毒國際公約的關(guān)系也是一個(gè)問題。由于各國面臨的毒品問題多有不同，禁毒國際公約從誕生之初就環(huán)繞著各種聲音。但當(dāng)前的三大禁毒國際公約已經(jīng)存在了超過半個(gè)世紀(jì)，即便是美國，也不太可能輕易修改或退出現(xiàn)有框架。

現(xiàn)在要評(píng)價(jià)美國娛樂用大麻合法化政策的公共衛(wèi)生影響還為時(shí)尚早。學(xué)者普遍認(rèn)為，娛樂用大麻合法化之后，大麻的使用率將會(huì)大幅上升（比如翻一番）。在使用率大幅上升的情況下，首先出現(xiàn)的挑戰(zhàn)就是大麻的成癮問題。當(dāng)前美國只有四分之一人口可以合法使用娛樂用大麻，但已經(jīng)有兩千六百萬人在過去一個(gè)月使用過大麻，有四百萬人在過去一年中有大麻使用障礙，即大麻成癮。目前，醫(yī)學(xué)界對(duì)包括大麻成癮在內(nèi)的眾多物質(zhì)成癮問題都缺乏有效的應(yīng)對(duì)手段?？焖僭鲩L(zhǎng)的大麻成癮會(huì)對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)和社會(huì)造成什么影響還很難預(yù)測(cè)。除了成癮之外，大麻使用的上升還可能增加車禍（與酒駕同理）與精神分裂癥等精神障礙的風(fēng)險(xiǎn)。但這些潛在風(fēng)險(xiǎn)很難根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)進(jìn)行推斷。既往的研究大多基于四氫大麻酚含量較低的大麻。但近年來，大麻產(chǎn)品的四氫大麻酚含量有較大提升，其健康效應(yīng)尚不明確。和大麻一樣，人類使用煙草的也有上千年的歷史，但在十九世紀(jì)中期卷煙機(jī)問世之后，人類花了將近一百年才充分認(rèn)識(shí)到香煙對(duì)健康的危害。因而，娛樂用大麻合法化的公共衛(wèi)生后果，恐怕也需要幾十年才觀察得到。

但比較確定的則是大麻的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。2017年，美國的合法大麻（包括醫(yī)用大麻和娛樂用大麻）銷售額達(dá)八十億美元，而各州大麻相關(guān)稅收為七億五千萬美元。預(yù)計(jì)到2020年，合法大麻的銷售額會(huì)增長(zhǎng)到一百六十億美元，各州大麻相關(guān)稅收也會(huì)增長(zhǎng)到超過二十三億美元。雖然目前美國只有十個(gè)州外加華盛頓特區(qū)通過了娛樂用大麻合法化，但美國合法大麻的市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了加拿大和烏拉圭。

人類自古以來就在使用酒精、煙草、大麻、古柯葉、鴉片等物質(zhì)，但這些物質(zhì)在歷史的進(jìn)程中大多已面目全非。這些物質(zhì)在古代不曾創(chuàng)造過如此豐厚的利潤(rùn)，也不曾影響到這般廣泛的人群，更不曾造成這樣嚴(yán)重的危害。對(duì)中國來說，兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史過于慘烈，至今仍深刻影響著國家的禁毒政策以及對(duì)禁毒國際公約的立場(chǎng)。但對(duì)美國來說，七十年代以來的“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”更有切膚之痛，如今的大麻合法化實(shí)際是對(duì)過去毒品政策的一種矯正。但當(dāng)前各州推行的大麻合法化，究竟主要是為了消除“毒品戰(zhàn)爭(zhēng)”的傷害，還是為了增加稅收？為了商業(yè)利益，美國眾煙草公司的總裁曾經(jīng)發(fā)誓說煙草沒有成癮性，美國的普渡制藥也曾吹噓奧施康定不易成癮，最終成為美國當(dāng)前“阿片危機(jī)”的始作俑者。而在未來，美國日漸壯大的大麻產(chǎn)業(yè)恐怕并不會(huì)比過去的煙草公司和普渡制藥表現(xiàn)得更好。