隨著新冠病毒在全球其他國(guó)家的爆發(fā)，COVID-19疫情是否達(dá)到“大流行”（pandemic）級(jí)別成為了媒體的關(guān)注焦點(diǎn)。從2月24日新聞發(fā)布會(huì)開始，世衛(wèi)組織連續(xù)表態(tài)新冠肺炎“尚未”構(gòu)成大流行。但部分國(guó)家和媒體的態(tài)度已經(jīng)傾向認(rèn)定當(dāng)時(shí)的新冠肺炎情形已經(jīng)構(gòu)成或接近“大流行”。 2月27日，澳大利亞 宣布COIVD-19“將要成為大流行”，并以此為依據(jù)延長(zhǎng)對(duì)來自中國(guó)的旅行限制。CNN在世衛(wèi)組織正式宣布之前，已經(jīng)明確指出將開始用“大流行”來描述新冠疫情。 終于，在2020年3月11日世界衛(wèi)生組織的新聞發(fā)布會(huì)上，總干事譚塞德宣布“COVID-19可以被定性為大流行”。
據(jù)說“大流行”源于希臘語，字面意思是所有人。顧名思義，部分媒體用它來描述人際傳播的范圍廣大的流行病。簡(jiǎn)單來說，“大流行”意味著突發(fā)傳染病已經(jīng)來到了嚴(yán)重的階段，嘗試在源頭的遏制措施（containment）已經(jīng)不能有效延阻疫情的傳播。相應(yīng)地，各國(guó)應(yīng)該將重心放在減災(zāi)措施（mitigation）上，比如擴(kuò)大社交距離、增強(qiáng)醫(yī)院救治能力等。其實(shí)，世界衛(wèi)生組織的基本法律文件中并沒有出現(xiàn)“大流行”這個(gè)詞匯。世衛(wèi)組織總干事也明確承認(rèn)這是世衛(wèi)首次確認(rèn)由冠狀病毒引起的“大流行”。那么世衛(wèi)評(píng)估、界定和宣布“大流行”的依據(jù)是什么？
世衛(wèi)總干事在發(fā)布會(huì)中指出“以大流行來描述當(dāng)前局面并不會(huì)改變世衛(wèi)組織對(duì)病毒威脅的評(píng)估，不會(huì)改變世衛(wèi)組織正在實(shí)施的行動(dòng)，不會(huì)改變各國(guó)所應(yīng)當(dāng)采取的行動(dòng)。”如果“大流行”的判斷不是基于對(duì)疫情威脅的評(píng)估，那是基于什么？
@世界衛(wèi)生組織 3月12日消息，在3月11日的媒體通報(bào)會(huì)上，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞博士宣布世衛(wèi)組織評(píng)估認(rèn)為2019冠狀病毒病已具有大流行的特征。他指出這是首次由冠狀病毒引發(fā)的大流行，也是首個(gè)可以得到控制的大流行。
譚塞德聲稱：“與此同時(shí)，我們此前從未見過可控的大流行?！彼烤故钦J(rèn)為此次大流行是世衛(wèi)歷史上首次可控的，還是暗示全球大流行與此前一樣都不可控？我們面對(duì)新冠疫情全球大流行應(yīng)該怎么辦？
總干事的發(fā)言引申出來的以上三個(gè)問題：“大流行”的性質(zhì)是什么，為什么說新冠疫情現(xiàn)在構(gòu)成“大流行”，以及宣布“大流行”之后我們應(yīng)該怎么辦，其實(shí)里面大有文章。它關(guān)乎“大流行”作為一個(gè)法律概念在世衛(wèi)組織內(nèi)的發(fā)展演變，其在應(yīng)對(duì)新冠肺炎的國(guó)際法框架的中的地位，以及世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生治理的方式。因此頗值得我們花一點(diǎn)時(shí)間探討。
世衛(wèi)組織宣布“大流行”的依據(jù)是什么？
與“大流行”相關(guān)的兩個(gè)國(guó)際條約是《世界衛(wèi)生組織組織法》以及《國(guó)際衛(wèi)生條例》。它們是世界衛(wèi)生組織的基本法律文件，而且對(duì)成員國(guó)具有國(guó)際法上的約束力。包括我國(guó)在內(nèi)，許多國(guó)家都是其成員國(guó)。其實(shí)在這兩個(gè)文件沒有對(duì)“大流行”進(jìn)行明文規(guī)定?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》明確規(guī)定只有一個(gè)類別，即“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。我們已經(jīng)熟知， 世衛(wèi)組織總干事在2020年1月30日突發(fā)委員會(huì)第二次會(huì)議評(píng)估之后， 宣布了新冠疫情達(dá)到了上述標(biāo)準(zhǔn)。
在國(guó)際條約之外，世衛(wèi)組織發(fā)布的指導(dǎo)性文件明確提到了“大流行”這個(gè)概念。這些文件是世衛(wèi)組織的行政性指導(dǎo)文件，對(duì)各成員國(guó)沒有國(guó)際法的約束力，但對(duì)世衛(wèi)組織內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息發(fā)布有重要影響。世衛(wèi)組織自1999年開始發(fā)布《大流行準(zhǔn)備指南》，對(duì)流感流行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行警告分級(jí)，一共分為六個(gè)級(jí)別。并且在2005年和2009年兩次修訂分級(jí)體系。2009年，世衛(wèi)組織宣布H1N1甲型流感構(gòu)成達(dá)到大流行級(jí)別，所依據(jù)的就是2009年指南中的分級(jí)。不過，這個(gè)六級(jí)體系已經(jīng)失效。目前使用的流感流行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)體系在2013年進(jìn)行過更新，世衛(wèi)組織不再采用2009年H1N1甲型流感病毒使用過的中的六級(jí)警告制度，而是轉(zhuǎn)為四級(jí)分級(jí)方法。不論是早期的六級(jí)劃分還是目前的四級(jí)劃分，指南在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都 保留了“大流行”階段。世衛(wèi)組織目前使用的是2017年發(fā)布的《流感大流行風(fēng)險(xiǎn)管理：指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)家及國(guó)際流感大流行準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)的世界衛(wèi)生組織指南》（下稱《指南》）中，世衛(wèi)組織仍然對(duì)大流行流感進(jìn)行評(píng)估，其中第三階段即為“大流行”（Pandemic）。
仔細(xì)的讀者可以發(fā)現(xiàn)，上面的文件僅僅適用于流感病毒引起的疫情。從《指南》的標(biāo)題就可以看出，這只直接適用于流感大流行。嚴(yán)格來說，它們并不適用于新型冠狀病毒疫情。（根據(jù)《科學(xué)》雜志的簡(jiǎn)單區(qū)分，流感可能是上呼吸道感染，新冠病毒可能造成上呼吸道感染，也可能造成下呼吸道感染。）基于這一點(diǎn)，路透社在2月24日的報(bào)道甚至犯了一個(gè)錯(cuò)誤，稱世衛(wèi)組織發(fā)言人宣布世衛(wèi)組織不再使用“全球流行”定義疫情。報(bào)道引用世衛(wèi)組織發(fā)言人的話，稱“官方并沒有使用這一（全球流行）范疇”， 而且“世衛(wèi)組織放棄了過去的全球流行病六級(jí)警告體系，盡管這對(duì)于經(jīng)歷過2009年H1N1甲型流感病毒的有些人來說可能很熟悉?！?在現(xiàn)在來看，上述報(bào)道當(dāng)時(shí)對(duì)相關(guān)概念的理解存在偏差。但這也從側(cè)面說明了在此前世衛(wèi)組織的文件中沒有對(duì)新冠疫情進(jìn)行大流行評(píng)估和界定的簡(jiǎn)單文件基礎(chǔ)。因此，世衛(wèi)組織此前宣布的大流行都僅針對(duì)于流感疫情。這也是世衛(wèi)總干事宣稱這是世衛(wèi)組織第一次由冠狀病毒引起的大流行的原因所在。
盡管如此，新冠病毒肺炎在流行病特征上與流感具有某些相似性，比如都是病毒引起，無癥狀感染者也有傳染性，所以容易爆發(fā)性傳播，因此常規(guī)的隔離方法在阻止病毒傳播上效果不明顯。所以《指南》中的分級(jí)方法也應(yīng)當(dāng)可以為其他突發(fā)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分級(jí)提供參考。
世衛(wèi)宣布“大流行”的法律基礎(chǔ)還是來自國(guó)際公約的規(guī)定，是基于《世界衛(wèi)生組織組織法》以及《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)世衛(wèi)組織的賦權(quán)。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，成員國(guó)授權(quán)世衛(wèi)組織向受影響的締約國(guó)提供信息和支持,開展公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、締約國(guó)援助，并協(xié)調(diào)重大國(guó)際公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和事件的國(guó)際應(yīng)對(duì)。其中的信息支持的工作就包括評(píng)估流行病的全球流行風(fēng)險(xiǎn)。因此，雖然條約中沒有直接使用“大流行”這個(gè)詞匯，但授權(quán)規(guī)定概括地為世衛(wèi)組織界定評(píng)估大流行提供了法律基礎(chǔ)。沒有其他世衛(wèi)組織文件的明確規(guī)定，總干事也可以宣布新冠疫情達(dá)到全球“大流行”級(jí)別。
為什么說新冠疫情達(dá)到了“大流行”級(jí)別？如何判斷？
由于目前世衛(wèi)組織沒有發(fā)布關(guān)于新冠疫情“大流行”分級(jí)和界定的文件。但對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估可以從相關(guān)文件中進(jìn)行參考。 對(duì)新冠疫情“大流行”的評(píng)估，，目前可以參考的主要是世衛(wèi)對(duì)流感大流行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的指南。
在2017年的《流感大流行風(fēng)險(xiǎn)管理指南》中，世衛(wèi)組織將流感大流行劃分為四個(gè)全球階段：（1）大流行間期、（2）警戒期、（3）大流行期和（4）過渡期。大流行間期是指兩次流感大流行之間的時(shí)期，大致對(duì)應(yīng)全球和各國(guó)的的準(zhǔn)備階段。警戒期是由人體分離到新流感病毒亞型導(dǎo)致流感的時(shí)期。在這個(gè)階段地方、國(guó)家和全球各級(jí)都提高警戒并進(jìn)行仔細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是這一時(shí)期的特征。如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表明新病毒不會(huì)發(fā)展為大流行毒株，則相關(guān)防范活動(dòng)可能會(huì)降低至大流行間期的等級(jí)。其介于全球和各國(guó)的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)換階段。大流行期是指全球監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)的新型流感病毒亞型傳播引起人類流感的全球流行時(shí)期。全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要以病毒學(xué)、流行病學(xué)和臨床數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)， 根據(jù)全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，流感大流行間期、警戒期和大流行期之間的演變可能會(huì)迅速發(fā)生，也可能逐漸過渡。 國(guó)家和全球都需要進(jìn)入流感大流行的應(yīng)對(duì)階段。過渡期：當(dāng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)全球風(fēng)險(xiǎn)降低時(shí)，全球行動(dòng)應(yīng)對(duì)的等級(jí)可能會(huì)降低， 各國(guó)根據(jù)本國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)減少響應(yīng)活動(dòng)并轉(zhuǎn)而實(shí)施復(fù)原措施。其對(duì)應(yīng)全球和各國(guó)的恢復(fù)階段。
如果說2017年《指南》的定義稍有過于概括之嫌，其實(shí)2009年版本的《指南》提供了對(duì)“大流行”級(jí)別更加細(xì)致的描述。 2009年的指南把流感全球流行分為六個(gè)等級(jí)，其中第五和第六等級(jí)對(duì)應(yīng)流感大流行階段。第五階段是“在一個(gè)世衛(wèi)組織區(qū)域的至少兩個(gè)國(guó)家中出現(xiàn)人傳人的病毒傳染。雖然大多數(shù)國(guó)家在此階段不會(huì)受到影響，宣布第五階段警告是一個(gè)大流行即將爆發(fā)的強(qiáng)烈信號(hào)，用于完成組織、溝通以及實(shí)施減災(zāi)措施的時(shí)間很短。”第六階段是大流行階段，是“在第五階段的定義標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了在另一個(gè)世衛(wèi)組織區(qū)域至少一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)社會(huì)爆發(fā)傳播。”但應(yīng)該注意的是， 09年的定義的明確性招致了各國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織在宣布H1N1甲型流感大流行時(shí)的批評(píng)。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，在2013年和2017年版本的定義中，“大流行”的定義就變得模糊一些了。
流感大流行階段劃分。圖片來源： 《流感大流行風(fēng)險(xiǎn)管理：指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)家及國(guó)際流感大流行準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)的世界衛(wèi)生組織指南》
在具體操作上，世衛(wèi)組織根據(jù)《指南》大流行的階段劃分的本質(zhì)是全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。世衛(wèi)組織評(píng)估的是全球?qū)用娴娘L(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)的是病毒學(xué)、流行病學(xué)和臨床數(shù)據(jù)。 應(yīng)當(dāng)注意，《指南》沒有直接給出全球?qū)用娴娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。但《手冊(cè)》在針對(duì)各國(guó)的全國(guó)流感流行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中給出了較為詳細(xì)的參考標(biāo)準(zhǔn)。因此可以認(rèn)為全國(guó)流感流行風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)也適用于全球大流行的判斷。
判斷“大流行”時(shí)， 對(duì)流感的嚴(yán)重性評(píng)估是全球大流行評(píng)估的關(guān)鍵部分。對(duì)嚴(yán)重性的評(píng)估需要三個(gè)方面的指標(biāo)，分別是（1）病毒的傳播能力，（2）疾病的嚴(yán)重程度，以及(3)對(duì)衛(wèi)生服務(wù)部分和其他基本重要服務(wù)的影響。此外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架要求考慮危害程度、暴露程度、環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)特征。根據(jù)《指南》的表述，危害評(píng)估包括識(shí)別相關(guān)流感病毒；了解每一種流感病毒關(guān)鍵的病毒學(xué)和臨床資料；并根據(jù)大流行的潛力和可能導(dǎo)致的后果對(duì)它們進(jìn)行排序。 暴露程度評(píng)估用于確定已有或可能暴露于相關(guān)流感病毒的人群，并從免疫和疾病嚴(yán)重程度兩方面來描述這些人群的易感性。這一評(píng)估過程包含流行病學(xué)和易感因素，如旅行史、潛伏期和傳播潛力的估計(jì)。 在這兩項(xiàng)評(píng)估之后，再加上背景評(píng)估作為補(bǔ)充。背景評(píng)估是對(duì)事件發(fā)生的環(huán)境和影響風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行分析，包括：社會(huì)、科技、經(jīng)濟(jì)、倫理、政策和政治因素等。
在世衛(wèi)組織宣布2009年H1N1甲型流感大流行的時(shí)候，成員國(guó)就批評(píng)世衛(wèi)組織當(dāng)時(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)僅考慮病毒的傳播能力而不考慮疾病的嚴(yán)重程度。批評(píng)者指出，H1N1甲型流感的致死率并不高，疾病的嚴(yán)重程度并不強(qiáng)。所以僅僅依據(jù)流感的傳播范圍就宣布大流行，實(shí)際上造成了公眾不必要的恐慌。可以看到，當(dāng)年的批評(píng)至今仍有影響。世衛(wèi)組織不僅在17年的《指南》中明確考慮了疾病的嚴(yán)重程度因素， 在3月11日的發(fā)布會(huì)上，總干事的發(fā)言也再次回應(yīng)了這一點(diǎn)：“世衛(wèi)組織對(duì)疫情進(jìn)行著持續(xù)評(píng)估，疫情的傳播狀況、嚴(yán)重程度以及對(duì)此的莫不作為已經(jīng)達(dá)到了警報(bào)水平，我們對(duì)此深切關(guān)注?！?/p>
回頭再看，總干事“以大流行來描述當(dāng)前局面并不會(huì)改變世衛(wèi)組織對(duì)病毒威脅的評(píng)估”這種說法就相對(duì)容易理解一些。因?yàn)椤按罅餍小笔且粋€(gè)描述性的概念，而不是規(guī)范性的概念?！按罅餍小钡呐袛嗍腔谑佬l(wèi)組織對(duì)病毒威脅和疫情風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。是后者決定前者，而不是前者改變后者。所以從這個(gè)意義上來說，“大流行”的描述本身不會(huì)對(duì)評(píng)估產(chǎn)生影響。但從宣布疫情不構(gòu)成大流行到宣布構(gòu)成大流行，其背后是有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估支撐的。應(yīng)該是世衛(wèi)組織認(rèn)為，通過對(duì)疫情的傳播能力與嚴(yán)重程度等因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，疫情風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了變化，達(dá)到了大流行級(jí)別。
宣布全球“大流行” 有什么政策影響？我們應(yīng)該怎么辦？
全球“大流行”不是一個(gè)直接的法律概念，將新冠疫情界定為“大流行“，其本身并不產(chǎn)生國(guó)際法上的其他后果。這與《國(guó)際衛(wèi)生條例》第十二條下的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”存在本質(zhì)差別。“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是國(guó)際條約直接規(guī)定的法律概念，判斷標(biāo)準(zhǔn)和法律后果都有明確的國(guó)際法基礎(chǔ)，因此宣布新冠疫情構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之后，各成員國(guó)就因?yàn)樵摻缍ǘa(chǎn)生了特定的義務(wù)。比如向世衛(wèi)組織通報(bào)疫情相關(guān)信息，以及在采取超過世衛(wèi)組織臨時(shí)建議的措施之后，在特定時(shí)間之內(nèi)需要向世衛(wèi)組織通報(bào)情況并說明理由，等等?！按罅餍小眲t與此不同。它不是《國(guó)際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的概念，宣布“大流行”之后各成員國(guó)并不因此產(chǎn)生新的義務(wù)。各國(guó)并不會(huì)因此必須采取什么行動(dòng)，或者避免哪些行為。
但這中間還有一段故事。從歷史上來看，世衛(wèi)組織曾經(jīng)嘗試通過內(nèi)部的行政實(shí)踐提升“大流行”的實(shí)際影響。世衛(wèi)組織09年的《大流行準(zhǔn)備指南》在表述和程序規(guī)定上，就盡量將“大流行”與“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”放在并列位置。09年《指南》在層級(jí)設(shè)置上，將“大流行”定義為比“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”嚴(yán)重程度更高的階段。這樣，09年《指南》版本的“大流行”在事實(shí)上就是一個(gè)世衛(wèi)組織內(nèi)部最高的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。同時(shí)，世衛(wèi)組織的突發(fā)委員會(huì)不僅要判斷特定疫情是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，也要判斷是否構(gòu)成“大流行”；世衛(wèi)總干事也應(yīng)當(dāng)對(duì)疫情是否達(dá)到這兩個(gè)狀態(tài)進(jìn)行宣布。如此一來，在程序上 “大流行”的宣布也與“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”高度相似。這種做法強(qiáng)化了“大流行”的信號(hào)傳播作用。通過在程序上高度擬似“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，“大流行”概念的影響力可能因此豬呢個(gè)搶，而又憑借風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別上的區(qū)分，世衛(wèi)組織在疫情風(fēng)險(xiǎn)的判斷上就有了兩種政策工具。 如果關(guān)注當(dāng)時(shí)的世衛(wèi)組織主要領(lǐng)導(dǎo)人，這種努力就不難理解。2006年至2012年間，世衛(wèi)組織的總干事是來自中國(guó)香港的陳馮富珍女士。她曾經(jīng)在1994年至2003年期間擔(dān)任香港衛(wèi)生署署長(zhǎng)，任內(nèi)經(jīng)歷了1997年H5N1型禽流感以及2003年的非典。在2003-2005年，她曾經(jīng)歷任世衛(wèi)組織負(fù)責(zé)流感大流行的總干事代表和負(fù)責(zé)傳染病事務(wù)的世衛(wèi)組織的助理總干事，負(fù)責(zé)了05年《大流行預(yù)備指南》的修訂。世衛(wèi)組織09年《指南》的修訂以及對(duì)H1N1甲型流感的大流行宣布就在她的總干事任期之內(nèi)。從她個(gè)人履歷中應(yīng)對(duì)爆發(fā)疫情的歷史以及對(duì)大流行相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)程度來看，09年《指南》所體現(xiàn)的希望在全球突發(fā)流行病治理領(lǐng)域有所作為的決心應(yīng)該說是其來有自。因?yàn)樵谑佬l(wèi)組織通過衛(wèi)生大會(huì)締約達(dá)成新的國(guó)際條約成本高昂，在簽署新條約和修訂既有條約都沒有短期現(xiàn)實(shí)可能的情況下，《指南》這一內(nèi)部文件的規(guī)定并不意味著“大流行”與“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”具有同樣的法律地位和法律效力。 但09年《指南》對(duì)“大流行”概念的提升已經(jīng)是當(dāng)時(shí)法律框架下可以允許的最大努力。
不過， 這一改革方向隨著H1N1流感的爆發(fā)而戛然而止。由于世衛(wèi)組織在2009年適用該《指南》宣布H1N1 甲型流感“大流行”，這一做法招致了部分國(guó)家的批評(píng)。世衛(wèi)組織審查委員會(huì)因此建議世衛(wèi)組織修改其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南。所以世衛(wèi)組織自己在13年的臨時(shí)《指南》中就已經(jīng)放棄了對(duì) “大流行”上述性質(zhì)的強(qiáng)調(diào)。在目前有效的17年版本《指南》已經(jīng)取消了緊急委員會(huì)對(duì)大流行進(jìn)行界定的表述。不過在在相關(guān)圖片的說明中還是含糊地保留了世衛(wèi)總干事應(yīng)當(dāng)宣布流感大流行這一說法。 而由于“大流行”與“全球關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”事實(shí)層級(jí)關(guān)系的取消，這也進(jìn)一步影響了世衛(wèi)組織關(guān)于“全球關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的實(shí)踐。但關(guān)于這一部分的分析只能留待以后有機(jī)會(huì)再說。
根據(jù)17年《指南》，“大流行”的界定具有信息參考作用。即使作為信息發(fā)布，這一判斷對(duì)各成員國(guó)也沒有約束力?！吨改稀繁硎救虼罅餍须A段的判斷與成員國(guó)所采取的應(yīng)對(duì)措施是脫鉤的。各成員國(guó)應(yīng)該盡量依賴本國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，結(jié)合本國(guó)的特殊情況與需要，自行制定措施全球流行階段的劃分信息。世衛(wèi)組織將大流行階段的信息用于通報(bào)全球局勢(shì)。它們將被納入對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定的“國(guó)家歸口單位”的相關(guān)通報(bào)中，通過疾病暴發(fā)新聞，或各類公眾與媒體的互動(dòng)（包括社會(huì)媒體渠道）公布。
從這一角度來看，總干事似乎無奈的表述“以大流行來描述當(dāng)前局面并……不會(huì)改變世衛(wèi)組織正在實(shí)施的行動(dòng)，不會(huì)改變各國(guó)所應(yīng)當(dāng)采取的行動(dòng)?！币簿颓宄靼琢恕Ｒ?yàn)椤按罅餍小笔且粋€(gè)描述性的概念，而不是規(guī)范性的概念。根據(jù)當(dāng)前國(guó)際法的設(shè)計(jì)，世界衛(wèi)生組織在全球突發(fā)疫情應(yīng)對(duì)體系之中的地位仍然有限。《國(guó)際衛(wèi)生條例》的機(jī)制設(shè)計(jì)仍然是以國(guó)家主權(quán)為基礎(chǔ)，以各國(guó)在主權(quán)范圍內(nèi)各自建設(shè)應(yīng)對(duì)能力為原則。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件來臨，國(guó)際衛(wèi)生法并不提供多少強(qiáng)制性的規(guī)則來對(duì)各成員國(guó)的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行限制。《國(guó)際衛(wèi)生條例》探索了一些準(zhǔn)約束力的方法。盡管“臨時(shí)建議”沒有國(guó)際法約束力，但其上位概念“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”確是有了半顆牙的老虎，具有國(guó)際法效力。09年時(shí)期的“大流行”概念，體現(xiàn)的是法律化的思路。將“大流行”擬似成為具有法律效力的概念。期冀通過這個(gè)方向獲得更強(qiáng)，更直接的規(guī)范效力。17年的《手冊(cè)》體現(xiàn)的則是另一個(gè)思路，是強(qiáng)調(diào)世界衛(wèi)生組織需要發(fā)掘和動(dòng)員軟性治理措施。比如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建議、信號(hào)釋放等等，通過影響各國(guó)政策制定和實(shí)施過程中的因素來推進(jìn)全球衛(wèi)生治理。 “大流行”概念的轉(zhuǎn)變歷程體現(xiàn)的就是從強(qiáng)化規(guī)范到信號(hào)治理的兩種思路轉(zhuǎn)變。宣布“大流行” 不會(huì)對(duì)各成員國(guó)產(chǎn)生國(guó)際法下的影響，在當(dāng)前甚至不會(huì)對(duì)世衛(wèi)組織的措施產(chǎn)生約束力。但作為通過釋放信號(hào)的治理方式，世衛(wèi)總干事在宣布新冠疫情全球“大流行”時(shí)的主要聽眾就不再是各國(guó)的政策制定者，而是各國(guó)國(guó)內(nèi)的公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及外國(guó)人。“大流行”的警示作用，不僅僅、甚至不主要在于說服各國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的政策制定者來接受世衛(wèi)組織關(guān)于全球局勢(shì)的判斷，以及這個(gè)判斷背后所代表的各國(guó)所應(yīng)該采取的應(yīng)對(duì)和動(dòng)員措施，它寄希望于通過向各國(guó)人民發(fā)布清晰、專業(yè)的信息，說服他們?nèi)蛞咔橐呀?jīng)來到了最緊急的時(shí)刻。大家應(yīng)該調(diào)低僥幸心理，通過社會(huì)團(tuán)結(jié)和政治渠道，呼吁政策制定者采取及時(shí)和適當(dāng)?shù)拇胧?。信?hào)治理的關(guān)鍵之一，是在于避免恐慌，保持希望，樹立信心。
問題是，世界衛(wèi)生組織傳遞這樣的信號(hào)？回到最初的問題，譚塞德說 “我們此前從未見過可控的大流行?！彼烤故潜^地宣布新冠疫情已經(jīng)進(jìn)入不可延阻的階段，還是呼吁全球公民堅(jiān)持振奮，共同努力在人類歷史上第一次控制住“大流行”？世衛(wèi)組織向世界傳遞了怎樣的信號(hào)？答案很簡(jiǎn)單，因?yàn)榭偢墒陆酉聛碚f得清楚明白：
“我們大聲疾呼、明確指出、再三強(qiáng)調(diào)：所有國(guó)家還可以改變這場(chǎng)大流行的走向。”因?yàn)椤爸袊?guó)……的傳染情況已經(jīng)在下降”。
面對(duì)“大流行”，世界不需要慌亂。因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)向世界展示了我們所需要的決心、方法，帶來了創(chuàng)造歷史的希望。從這個(gè)意義上來說，宣布新冠肺炎“大流行” 是歷史性時(shí)刻，這個(gè)時(shí)刻在當(dāng)前的衛(wèi)生危機(jī)中賦予了中國(guó)以全球意義。
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