儲糧備荒：中國歷史上的常平倉

“民以食為天”，中國歷代政府都非常重視糧食問題。充足的糧食儲備是保障糧食供應(yīng)，維系社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要條件?！豆茏印芬粫醒裕骸胺灿械啬撩裾?，務(wù)在四時(shí)，守在倉廩”。賈誼亦稱“夫積貯者，天下之大命也”。自漢代以來，我國逐步建立了官方倉儲體系，其中常平倉在平抑糧價(jià)，保障糧食供給方面發(fā)揮了重要作用。政府主導(dǎo)的“常平倉”自漢代后多設(shè)于通都大邑，隋唐之際出現(xiàn)的“義倉”遍及州縣。到了南宋時(shí)期，具有民間慈善救濟(jì)色彩的“社倉”在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建立起來。常平倉與義倉、社倉一起，相互補(bǔ)充，在平抑糧價(jià)、儲糧備荒的歷史上留下了濃墨重彩的一筆。

一、常平倉的創(chuàng)立

常平倉的創(chuàng)立是中國古代重視農(nóng)業(yè)，特別是重視糧食安全問題的表現(xiàn)。司馬光曾言“常平倉者，乃三代圣王之遺法”。先秦時(shí)期比較明確提出平抑糧價(jià)、儲糧備荒思想的是管仲和李悝?！豆茏印芬粫赋觯皻q有兇穰，故谷有貴賤。令有緩急，故物有輕重?！蛎裼杏鄤t輕之，故人君斂之以輕；民不足則重之，故人君散之以重。斂積之以輕，散行之以重，故君必有十倍之利，而財(cái)之櫎可得而平也”。管仲從為君主謀利的角度闡釋平抑糧價(jià)的方法與重要性。戰(zhàn)國時(shí)期李悝的闡述則更為詳盡，“糶甚貴傷人，甚賤傷農(nóng)。人傷則離散，農(nóng)傷則國貧，故甚貴與甚賤，其傷一也。善為國者，使人無傷而農(nóng)益勸……故善平糴者，必謹(jǐn)觀歲。有上、中、下熟。上熟其收自四，余四百石；中熟自三，余三百石；下熟自倍，余百石。小饑則收百石，中饑七十石，大饑三十石。故大熟則糴三而舍一，中熟則糴二，下熟則糴一，使人適足，價(jià)平則止。小饑則發(fā)小熟之所斂，中饑則發(fā)中熟之所斂，大饑則發(fā)大熟之所斂而糶之。故雖遇饑饉水旱，糴不貴而人不散，取有余以補(bǔ)不足也”。李悝所指的“糶甚貴傷人”是針對不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的士、工、商三個(gè)階層而言，“甚賤傷農(nóng)”則是就糧價(jià)波動(dòng)對農(nóng)民的傷害有感而發(fā)。所謂“糴”是指買入糧食，“糶”是指賣出糧食。李悝建議國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)糧食豐歉來確定收儲和散放的政策，確保社會(huì)各階層的穩(wěn)定。

秦代大一統(tǒng)的中央集權(quán)體制確立后，官方關(guān)于糧食倉儲體系的建立便是題中之意。相對于國家建立的負(fù)責(zé)常態(tài)化糧食供給的官倉，如太倉/正倉、漕倉、軍倉等，常平倉以及后世出現(xiàn)的義倉、社倉是我國古代應(yīng)對災(zāi)荒時(shí)期糧食危機(jī)的主要方法，在調(diào)節(jié)糧價(jià)，應(yīng)對荒歉方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。

西漢宣帝時(shí)期，大司農(nóng)中丞耿壽昌為解決山東等地向關(guān)中地區(qū)的漕糧運(yùn)輸問題，依據(jù)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)豐收實(shí)際，提出購買關(guān)中及附近地區(qū)低價(jià)糧食以減輕漕運(yùn)負(fù)擔(dān)的建議。耿壽昌根據(jù)“百姓安土，歲數(shù)豐穰，谷至石五錢，農(nóng)人少利”的實(shí)際情況，提出“宜糴三輔、弘農(nóng)、河?xùn)|、上黨、太原郡谷，足供京師，可以省關(guān)東漕卒過半，又增海租三倍”的建議。隨著漢王朝與匈奴戰(zhàn)爭的不斷勝利，神爵二年（公元前60年），建立了西域都護(hù)府，漢朝的勢力擴(kuò)大到西域各地。急劇增加的戍邊、實(shí)邊人口，加劇了邊境的軍糧負(fù)擔(dān)。耿壽昌于五鳳四年（公元前54年）奏設(shè)“常平倉，以給北邊，省轉(zhuǎn)漕”。這是“常平倉”之名第一次在歷史文獻(xiàn)中出現(xiàn)。然而，僅僅過了十年，漢元帝即下令將“常平倉”取消。

盡管學(xué)界對于耿壽昌所提議設(shè)立的“常平倉”是制度性建設(shè)還是一種臨時(shí)性措施還存在爭議，但不可否認(rèn)的是常平倉在平抑糧價(jià)等方面的積極作用。雖然漢代的常平倉沒有向內(nèi)地推廣，卻被后人視作中國常平倉制度的濫觴。正如一位民國時(shí)期論者所言，“自漢宣帝時(shí)常平倉出世以后，各朝各代皆認(rèn)為最好的方法，凡賢君良相當(dāng)國時(shí)，沒有不設(shè)法實(shí)施這種制度的”。

二、常平倉的發(fā)展與義倉、社倉的建立

據(jù)唐人杜佑所著《通典》所載，“常平倉”制度為東漢至魏晉時(shí)期大部分朝代所因襲?！昂鬂h明帝置常滿倉，晉又曰常平倉，自后無聞”。隨著北方戰(zhàn)亂日益頻繁，常平倉在北方逐漸湮沒無聞，在南朝則有所發(fā)展?！傲阂嘣怀Ｆ絺}，而不糴糶。陳因之。”北方只是在北魏孝文帝時(shí)期有所恢復(fù)。“后魏太和中，雖不名曰常平，亦各令官司糴貯，儉則出糶?！彼逄浦H，隨著國家統(tǒng)一，政治環(huán)境相對穩(wěn)定，常平倉獲得進(jìn)一步發(fā)展。“隋曰常平倉。大唐武德中置常平監(jiān)官，以均天下之貨。”后來，常平監(jiān)改為常平署，“署令一人掌倉糧、管鑰、出納、糴糶，凡天下倉廩和糴者為常平倉”。

除了官辦的常平倉外，另外一種具有賑濟(jì)性質(zhì)的倉儲形式——義倉也在這一時(shí)期出現(xiàn)了。義倉可視作地方州縣設(shè)立的“常平倉”。隋文帝開皇五年（公元585年）工部尚書長孫平上奏，“古者三年耕而余一年之積，九年作而有三年之儲。雖水旱為災(zāi)，而人無菜色，皆由勸導(dǎo)有方，積蓄先備故也”。長孫平奏“令諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社，共立義倉。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉窖貯之。即委社司執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時(shí)或不熟，當(dāng)社有饑饉者，即以此谷賑給”。長孫平所建議設(shè)立的“義倉”具有明顯的民間慈善性質(zhì)。開皇十六年（公元596年）隋文帝下詔，“社倉準(zhǔn)上、中、下三等稅，上戶不過一石，中戶不過七斗，下戶不過四斗”。這里的“社倉”與長孫平所建議設(shè)立的“義倉”含義相同。這份詔書明令將“社倉”的糧食來源作為租稅征收，這樣，“義倉”或“社倉”的管理權(quán)逐步轉(zhuǎn)移至官府。唐太宗貞觀二年（公元628年），“詔天下州縣并置義倉”，“年谷不登，百姓饑饉，當(dāng)所州縣，隨便取給”。義倉“既為百姓先作儲貯，官為舉掌，以備兇年”。戶部尚書韓仲良奏請“王公以下墾田，畝納二升，其粟麥粳稻之屬，各依土地貯之州縣，以備兇年”，“自是天天州縣始制義倉”，而義倉的管理則從“社司”轉(zhuǎn)為“州縣”，其民間色彩逐步消失。

陜西省渭南市大荔縣“豐圖義倉” 東方IC 資料

南宋時(shí)期，朱熹提出民間辦理“社倉”之法。朱熹的“社倉”不同于常平倉、義倉。朱熹所提出的“社倉”辦法，源自隋唐的“義倉”和北宋時(shí)期王安石的青苗法，其影響范圍主要是在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。朱熹在《金華社倉記》中指出，王安石所立青苗法，“其立法之本意，固未為不善也。但其給之也以金，而不以谷；其處之地也以縣而不以鄉(xiāng)；其職之也以官吏而不以鄉(xiāng)人士君子；其行之也以聚斂亟疾之意，而不以慘怛忠利之心。是以王氏能行之于一邑，而不能行之于天下”。故而，朱熹主要以谷物替代資金，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，以地方士人為依靠來建立“社倉”?！吧鐐}”屬于民倉，而常平倉、義倉則是官倉。常平倉、義倉會(huì)納入地方政府的管理體系，成為行政體制的一部分，而“社倉”存糧于鄉(xiāng)社，由民間管理，接受地方官吏的監(jiān)督與協(xié)助。民國時(shí)期有學(xué)人在論及“社倉”的影響時(shí)指出，“社倉自朱子創(chuàng)辦以后，歷代皆盛行于各地方城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，人民在荒年所享受社倉底利益，實(shí)在比常平倉、義倉等大得多，且普遍得多。常平倉和義倉在我國現(xiàn)在既已絕跡，而唯獨(dú)社倉在各地方尚有存者”。

明清之際，常平倉制度逐步完備。明代官辦的常平倉，也稱預(yù)備倉，主要分布于地方州縣。洪武年間，朱元璋“令天下縣分各立預(yù)備四倉，官為糴谷收貯以備賑濟(jì)，就擇本地年高篤實(shí)民人管理”。仁宗、宣宗時(shí)期預(yù)備倉發(fā)展較好。然而，由于倉儲糧食未得到及時(shí)補(bǔ)充，預(yù)備倉在宣德末年陷于遲滯狀態(tài)。明代中期曾在全國范圍整頓預(yù)備倉，相關(guān)制度逐步完善。隨著明中后期政府腐敗，由政府主導(dǎo)下的預(yù)備倉逐漸陷于停滯。明中期社倉、義倉的興起，逐漸取代預(yù)備倉的備荒職能。

河北省張家口市蔚縣常平倉

清代“常平倉”由地方州、縣政府進(jìn)行管理。其主要職能為售賣存糧平抑糧價(jià)、糧谷糧種借貸和慈善賑濟(jì)。平抑糧價(jià)是常平倉最基本的職能。每當(dāng)遇到災(zāi)荒或戰(zhàn)亂引起谷價(jià)上漲時(shí)，政府以常平倉所存之谷平價(jià)糶賣于市。當(dāng)谷物豐收，市場谷價(jià)下跌時(shí)，政府又平價(jià)收購補(bǔ)倉，不致“谷貴傷民”、“谷賤傷農(nóng)”，從而對糧食市場起到穩(wěn)定、調(diào)節(jié)作用。常平倉采買糧食一般在夏、秋收獲時(shí)進(jìn)行，購買數(shù)量既需參考常平倉缺額，也需視當(dāng)年糧食收成情況而定。糧谷或糧種借貸是將糧谷或種子以借貸方式發(fā)放給民眾，官府與民眾約定期限，等災(zāi)荒度過豐年來臨，再歸還相應(yīng)數(shù)量的糧谷。慈善賑濟(jì)則是將常平倉所藏的糧食在受災(zāi)年份無償散給民眾。售賣、借貸和無償散放構(gòu)成常平倉平抑糧價(jià)，賑濟(jì)百姓的主要方式。

三、省思常平倉制度：乾隆十三年米價(jià)論戰(zhàn)

清初康熙、雍正時(shí)期，中國國內(nèi)的米價(jià)呈現(xiàn)出長期平穩(wěn)的態(tài)勢，但至乾隆時(shí)代，“米價(jià)卻一反過去比較低廉的情況而開始長期波動(dòng)”（全漢昇語）。尤其在乾隆十三年（公元1748年），部分地區(qū)出現(xiàn)了米價(jià)顯著上漲的情況。然而，這一時(shí)期常平倉并沒有起到平抑糧價(jià)的顯著作用，引發(fā)朝廷官員對于常平倉與糧食價(jià)格關(guān)系的大討論。

清政府對常平倉存儲的谷物有數(shù)量上要求，常平倉儲藏米谷定額為“大縣三萬石，中縣二萬石”。在糧價(jià)高漲之際，不少地方因常平倉儲備的米谷不夠定額，到處搜購填補(bǔ)，反而刺激米價(jià)進(jìn)一步上漲。時(shí)人指出，“今歲仰荷皇仁，直隸可稱大有，其遠(yuǎn)近各省，亦多雨水調(diào)勻，已兆豐盈之慶。地方積貯缺額之米，正宜及時(shí)買補(bǔ)。竊恐各處買補(bǔ)并舉，每省莫不以數(shù)十萬，百萬計(jì)。交相爭購于一時(shí)，必致米價(jià)昂貴。是地方未受平糶之利，先受目前米貴之累。或謂買補(bǔ)之法，不必本地，不必鄰封，但擇產(chǎn)谷最多之地而買之，則賤值可抵腳價(jià)。……本地既有官買之谷，今又為各處分買，亦必價(jià)增而谷貴。是豐年多產(chǎn)之鄉(xiāng)，亦等于歉歲薄收之地矣”?？梢姡糠值貐^(qū)的官員在完成常平倉定額，采補(bǔ)糧食的過程中，引發(fā)糧食收購形勢緊張，間接影響糧食價(jià)格上漲。

事實(shí)上，部分地區(qū)常平倉購買谷物只是促使乾隆十三年米價(jià)上漲的一個(gè)因素。米價(jià)上漲的背后是清代康雍乾時(shí)期中國人口的大量增長，而人口的增長導(dǎo)致糧食需求激增。如果將視野放寬到當(dāng)時(shí)的世界，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)新航路開辟后國際貿(mào)易的發(fā)展對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響?？滴醵辏ü?684年）清政府解除海禁后，中國對外貿(mào)易處于出超狀態(tài)。美洲的白銀通過貿(mào)易大量流入中國，使得中國的白銀供應(yīng)量顯著增加。白銀是清代流通的主要貨幣，貨幣供應(yīng)量增多而糧食產(chǎn)量和供應(yīng)沒有明顯增加，則糧價(jià)必然上漲。故而，常平倉并不是米價(jià)上漲的根本原因。

中國歷史上的常平倉發(fā)揮其平抑糧價(jià)、儲糧備荒功能，不僅為中國歷朝歷代所承繼，在民國時(shí)期還為美國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)所借鑒。據(jù)1944年6月23日的《大公報(bào)(桂林)》所載，美國副總統(tǒng)華萊士（Henry Agard Wallace）在訪問重慶時(shí)談到，“余對中國農(nóng)人發(fā)生濃厚之興趣已三十余年”，“余任農(nóng)業(yè)部長后未久，即請求國會(huì)在美國立法中加入中國農(nóng)政之古法，即‘常平倉’。此常平倉之名，余蓋得諸陳煥章氏所著之《孔子與其學(xué)派之經(jīng)濟(jì)原則》”，“由于施行常平倉之計(jì)劃，美國當(dāng)1939年歐戰(zhàn)發(fā)生時(shí)，已儲積玉蜀黍四萬萬布希爾”，常平倉的儲糧“對于美國人民及作戰(zhàn)盟邦均屬極端重要而有決定性之因素”。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)注意到常平倉在運(yùn)行過程中存在諸多困境。東漢初期的劉般認(rèn)為，常平倉“外有利民之名，內(nèi)實(shí)侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平”。直到近代，不少學(xué)人認(rèn)為包括常平倉在內(nèi)的中國古代倉儲制度在實(shí)際運(yùn)行中并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。蕭公權(quán)認(rèn)為“常平倉制度從來就不怎么有效。官府管理的事業(yè)，其成效直接取決于負(fù)責(zé)管理的官員態(tài)度如何”。官員對常平倉制度的玩忽職守，儲備糧食不斷耗盡，以及糧食分配時(shí)的弊端等，均對常平倉的實(shí)際效能產(chǎn)生阻礙。

如果仔細(xì)分析常平倉制度，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了官吏腐敗外，這一制度在執(zhí)行過程中尚有諸多實(shí)際困難考驗(yàn)著地方州縣官員。首先，買進(jìn)糧食需要大規(guī)模的資金，這些資金多數(shù)需要地方政府籌集，如果地方財(cái)政有限則需依賴中央調(diào)撥資金。民間資本往往體量較小，很難大量買進(jìn)糧食。買進(jìn)賣出糧食的總量則會(huì)直接影響到平抑的實(shí)際效果。正如有論者所指出的“正是因?yàn)檎?cái)力薄弱，以致不能發(fā)揮常平倉的能力”。其次，常平倉主要設(shè)置在通都大邑?！肚逦墨I(xiàn)通考》記載“其在直省則設(shè)有常平倉，鄉(xiāng)村則有社倉，市鎮(zhèn)則有義倉”。從通都大邑到市鎮(zhèn)再到鄉(xiāng)村，構(gòu)成了常平倉-義倉-社倉的體系。這一格局決定了常平倉所能惠及的多數(shù)是大城市周邊的民眾，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)則主要依賴于當(dāng)?shù)氐纳鐐}貯藏米谷來預(yù)防災(zāi)荒。第三，常平倉平抑糧價(jià)時(shí)機(jī)的選擇。民國一位學(xué)人指出，“常平倉本來的目的是在調(diào)和米谷價(jià)格，然米谷價(jià)格低落到如何程度才開始收買，騰貴至如何程度，才開始散賣。又收買至如何程度為止，散賣至如何程度為止，這都是很困難的問題。收買和散賣如不能斟酌適當(dāng)，則不能完全發(fā)揮常平倉底效力”。綜合而言，真正要將常平倉制度的功效發(fā)揮出來，需要強(qiáng)有力的國家力量支撐。

如果我們將常平倉置于糧食安全或整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中來觀察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，糧食的生產(chǎn)、倉儲與流通等諸多方面均關(guān)系著糧食價(jià)格的走勢與糧食安全的實(shí)現(xiàn)。常平倉（包括隋唐以后出現(xiàn)的義倉）作為中國古代政府調(diào)劑糧食的行政行為，對于確保糧食安全特別是災(zāi)荒時(shí)期民眾的糧食供應(yīng)起到了無可替代的作用。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)注意到宋代以來的“社倉”這條發(fā)展線索。社倉所蘊(yùn)含的動(dòng)員民間力量，藏富于民，互助救濟(jì)的思想也對維護(hù)糧食安全有著重要意義。