周健談清代的賦稅與財政

周?。阃?繪）

田賦在清朝關(guān)系國計民生甚巨：它長期占國家財政收入的百分之七十以上，也是民眾最主要的賦稅負(fù)擔(dān)。田賦聯(lián)系著皇帝、官僚、紳衿與小民，以其為切入點，可以觀察到國家、社會的運轉(zhuǎn)方式及其相互關(guān)系。清代的稅收與財政制度是怎樣制定的，運作過程中又是怎樣變通的，財稅問題對清朝的衰敗乃至覆亡有怎樣的關(guān)聯(lián)？華東師范大學(xué)歷史學(xué)系周健副教授最近出版了《維正之供：清代田賦與國家財政（1730—1911）》一書，細(xì)致討論了清代田賦制度、政府財政與國家治理問題。《上海書評》就這些問題請他談了自己的看法。

《維正之供: 清代田賦與國家財政（1730—1911）》，周健著，北京師范大學(xué)出版社，2020年1月出版，448頁，88.00元

您的書名很有意思，清代將田賦視為“維正之供”，是否意味著田賦不僅僅是財政經(jīng)濟問題，更是政治問題？

周?。?/strong>書名有標(biāo)題黨之嫌。當(dāng)下的風(fēng)氣，好像沒有一個醒目的主標(biāo)題（通常是四五個字），就沒法取書名了。這對于制度史、社會經(jīng)濟史的著作，可不是一件友好的事。用“維正之供”作書名，理由也很簡單：它是清人指稱田賦時最常用的術(shù)語，而且又是四個字。它最基本的意思是“正供”“正項”，即對于政府而言最重要的財源。在絕大多數(shù)語境下，“維正之供”四字專屬于田賦，因其重要性明顯超過其他稅項。

“維正之供”原作“惟正之供”，典出《尚書·無逸》：“文王不敢盤于游田，以庶邦惟正之供。……繼自今嗣王則其無淫于觀，于逸，于游，于田，以萬民惟正之供。”“惟正之供”，偽孔傳和孔疏解為恭行政事，宋代蔡沈《書集傳》以降，始多以常貢正數(shù)作解，后者影響較大，與明清政書中的涵義比較接近（經(jīng)義的不同理解，承牟發(fā)松、于薇兩位教授指點）。在本書利用最多的清代中后期的檔案、政書中，多寫作“維正之供”。稱田賦為“維正之供”，其涵義我概括為：田賦是國家財政中最重要的部分，其額數(shù)是固定的，征解俱有經(jīng)制。因其為度支所系，關(guān)系匪淺，小民應(yīng)竭力全完，官員應(yīng)勉力催征，不可使其額缺，致影響國家俸餉之支放、王朝大政之運作。

在傳統(tǒng)中國，土地稅始終是政府歲入之大宗。有清一代，田賦一直是中央政府的首要財源。在1850年以前，田賦在各稅項中占有支配地位，占國家歲入的百分之七十以上。十九世紀(jì)中期以降，清朝的財政結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，厘金、洋關(guān)稅等新財源出現(xiàn)，田賦的重要性明顯下降。但據(jù)王業(yè)鍵先生估計，直至1908年，田賦仍占清朝歲入的百分之三十五點一，尚居收入欄前列。以上是在中央政府的層面，說的是田賦正項。對于地方各級政府（尤其是州縣政府）而言，田賦附加稅/盈余始終是最重要的公私經(jīng)費來源。這也意味著，田賦是民眾最主要的賦稅負(fù)擔(dān)，可謂當(dāng)日最重要的“國計民生”。

王業(yè)鍵先生名著Land Taxation in Imperial China，1750-1911（Harvard University Press,1973）

回到問題，確如您所言，田賦不僅僅是財政經(jīng)濟，它也是政治，聯(lián)系著更大的問題?？梢哉f，正是這一點吸引我持續(xù)關(guān)注這一課題。在我的閱讀范圍內(nèi)，最強調(diào)財政經(jīng)濟的意義的史家，是大家都很熟悉的黃仁宇先生。他認(rèn)為，明清中國之不能從“數(shù)目字上管理”（此語屢屢被望文生義地誤讀，黃的定義是“以商業(yè)組織作為國家基干”，“注重加速交換”），明太祖以來一脈相承的財政稅收制度要負(fù)相當(dāng)之責(zé)任。他以個人之經(jīng)驗向后學(xué)建議，研究明清以來的歷史，可以從財政稅收問題打開出路。

確如他所言，研究財政稅收勢必牽涉國家與社會的整體架構(gòu)。比如探討國家的歲入歲出、軍費之籌措、戶部之職掌則涉及上層機構(gòu)，描述民眾的土地占有、賦稅負(fù)擔(dān)及承應(yīng)賦稅之組織則涉及下層機構(gòu)，而關(guān)注州縣政府對于人戶、田土之控制、賦稅在各級政府間的分配則涉及各層之間的制度聯(lián)系與管理方式。也就是說，財政稅收絕不只是專門的經(jīng)濟制度，它是一個廣泛聯(lián)系的動態(tài)體系。由此來切入，或可展現(xiàn)國家與社會的運轉(zhuǎn)方式，豐富我們對于明清、近代的基本認(rèn)識。

但其實我們對于賦稅財政的政治意義一向多有強調(diào)，常常將其視為王朝政治盛衰或重大事件爆發(fā)的背景或原因，習(xí)慣于在稅收與政治之間建立過于簡單、未必經(jīng)得起推敲的聯(lián)系，比如賦稅繁重、民不聊生永遠(yuǎn)是政權(quán)覆亡的首要原因。似乎不提煉出類似的重要意義，賦稅財政就不是值得關(guān)注的課題。在這種傾向下，我們對于稅收制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及其演進脈絡(luò)的理解與把握反倒是欠缺的。因此，我覺得對于相關(guān)研究者來說，有兩重相互聯(lián)系的挑戰(zhàn)，一方面需要從最關(guān)鍵的技術(shù)細(xì)節(jié)入手，真正讀懂賦稅財政制度，但同時又不能僅將其作為專門史來研究，而應(yīng)將賦稅財政問題合理地定位于大歷史的敘述中。

非專業(yè)讀者可能未必了解，清代田賦制度究竟是怎樣一種制度，可否對其基本情況做一介紹？

周?。?/strong>清代田賦與財政的基本結(jié)構(gòu)確立于十八世紀(jì)前期的雍正年間。從明代中后期的“一條鞭法”改革開始，賦役財政的變革趨勢是走向“現(xiàn)代田賦制度”（梁方仲先生語）。其特征可以概括為：政府的財政成為可預(yù)算的，以銀為會計單位，并通過定額的稅收向民眾征收。這一趨勢存在反復(fù)，至雍正年間的“攤丁入地”與“耗羨歸公”才大體確定下來。這套田賦與財政制度的基本特征，一是稅制的簡單化，二是財政管理的高度中央集權(quán)，其利弊都十分明顯。

關(guān)于稅制，“攤丁入地”后，民眾的賦役負(fù)擔(dān)已經(jīng)合并、簡化為只依據(jù)土地所有繳納田賦。田賦的征稅標(biāo)準(zhǔn)是“地產(chǎn)”，由田地面積與幾乎固定的“科則”（稅率）來確定稅額，以戶為單位進行征收。這是一種最簡陋的土地稅形式，它的缺陷在于無法對土地收益的提高、物價的增長做出調(diào)整。

在此稅制下，田賦收入增長的惟一動力是納稅地畝的擴大。但問題在于，清朝從未進行全國性的土地清丈，只是以明萬歷年間的土地數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)略作調(diào)整。自十八世紀(jì)中葉納稅地畝面積恢復(fù)萬歷原額之后，出于觀念、財力及利益等方面的考量，各級官員都以維持既有的地畝與田賦原額為行事原則。1890年前后，清朝登記在冊的納稅地畝是九點一二億畝，而實際耕地?fù)?jù)估計為十二點四億畝。土地登記的大量缺漏成為清代田賦管理中最大的缺陷，這從根本上限制了田賦的增長。在清季財政支絀、籌款維艱之際，中央政府始終無法加增田賦正項，地丁銀實征不過三千余萬兩，甚至不及1850年以前的水準(zhǔn)，最根本的原因便在于地籍不清。但當(dāng)日國家處多事之秋，各省督撫絕不敢冒社會失序的風(fēng)險，推行全國性的土地丈量。

與之相關(guān)的奇怪現(xiàn)象是，州縣官普遍是在田產(chǎn)、糧戶難以稽察的情況下征收田賦。地方官并不直接掌握征稅必需的地籍、戶籍信息，但他們又必須完成所屬州縣的賦稅額數(shù)，否則考成難以過關(guān)，會受到相應(yīng)的處罰。于是，他們便依賴各種中介群體來完成征稅任務(wù)，其中最常見的是各類書吏與差役。也就是說，州縣官將本應(yīng)親自主導(dǎo)的征稅一事不同程度地外包于書差，由后者負(fù)責(zé)向各戶催征，完成州縣應(yīng)解之稅額。這種“包征包解”的模式，為當(dāng)日田賦征納之常態(tài)。

再來看田賦的征價與民眾的負(fù)擔(dān)。前面講到，自十八世紀(jì)中期起，除邊疆省區(qū)的開發(fā)外，田賦與地畝的額數(shù)是相對固定的。但在物價的長期上漲、政府開支增加的背景下，這樣固定化的稅額實際上不可能持續(xù)。因此，老百姓的實際負(fù)擔(dān)，是田賦稅額乘以征價。打個比方，你本年下忙應(yīng)納的稅額是一兩（一年分上、下忙兩個納稅期），而這一兩又須按照1.2兩或者折錢兩千文來完納，這才是真正的稅率。此外，完納之時，經(jīng)征書差的規(guī)費也是必不可少的，常見的有紙筆費、跑腿費等。

在絕大多數(shù)情況下，對田賦負(fù)擔(dān)最具決定意義的是征價。征價的決定權(quán)理論上在中央政府，清代最重要的一次全國性征價調(diào)整是雍乾之際的“耗羨歸公”。耗羨（以銀的傾熔損耗為名義的附加稅）的合法化，意味著各省的田賦征價從每兩征收一兩增至1.05-1.16兩（即正項一兩，附征耗羨0.05-0.16兩）。但在這以后，中央政府長期未調(diào)整征價，地方政府的養(yǎng)廉銀與公費（即耗羨最重要的支項）早已不敷支用，各地遂形成符合各自情況的征價慣例。比如我發(fā)現(xiàn)，1850年前后，湖北省各州縣田賦的平均征價為每兩1.506兩，超過法定征價1.1兩的百分之三十五點七，這些官民默許的相沿成例并不被視作浮收。直到十九世紀(jì)五六十年代，東南及長江流域各省督撫出于籌餉、善后的考慮，調(diào)整了早已不合時宜的定章，提高了漕糧、地丁征價，我把這次田賦改章稱為“第二次耗羨歸公”。至二十世紀(jì)初年，各省為籌措庚子賠款、新政經(jīng)費，普遍加征田賦附加稅，這是清代第三次全國性的田賦征價調(diào)整。

盡管田賦征價從十八世紀(jì)至二十世紀(jì)一路上漲，但考慮到物價的因素，實際負(fù)擔(dān)并不呈同比例的增加。我們能從清代文獻(xiàn)重讀到很多類似“民困不堪”的記載，然對比同時期的日本、歐洲，或者此后的北洋、南京政府時期，清代的田賦負(fù)擔(dān)并沒有那么沉重，未對民眾生活構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。據(jù)王業(yè)鍵先生估算，即使在清朝最后的二十五年中，多數(shù)省份的實際田賦負(fù)擔(dān)僅占土地產(chǎn)值的百分之二到百分之四，僅蘇州、上海附近地區(qū)稍高，占到百分之八到百分之十。他的重要結(jié)論是，清末的賦稅負(fù)擔(dān)并非王朝覆亡的主要原因。

王業(yè)鍵先生（感謝黎志剛教授提供照片）

但有兩點需要補充。第一、田賦負(fù)擔(dān)輕重與負(fù)擔(dān)公平問題聯(lián)系在一起。清中后期不存在制度上的優(yōu)免權(quán)，但紳衿大戶常常憑借身份地位獲得更低的田賦征價，甚至得到稅額的額外豁免（常通過捏報田畝荒歉的形式）。大戶的負(fù)擔(dān)以多種方式轉(zhuǎn)嫁至小戶，小戶田賦負(fù)擔(dān)沉重的背后，是負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重不均。第二、在某些特定時期，因為貨幣、物價等因素的綜合影響，民眾的收入明顯減少，而田賦負(fù)擔(dān)則因此加重，以致抗糧事件頻發(fā)，比如十九世紀(jì)四十年代以及清末最后幾年。

如果拋開田賦，制度似乎是本書最重要的關(guān)鍵詞，這對于研究清代財政、經(jīng)濟問題有怎樣的啟發(fā)作用？

周?。?/strong>《維正之供》這本書常被定義為經(jīng)濟史或財政史，這當(dāng)然沒問題，但我自己覺得這歸根到底是一項制度史研究，或者說是從制度史的角度來討論財政、經(jīng)濟問題。

和國史中的其他制度一樣，我們研究清代的賦稅財政時，都會注意到制度的兩重性問題（更準(zhǔn)確說是多重結(jié)構(gòu)），紙面上的定章是一回事，官吏軍民的實踐可能是另一回事。整體而言，在廣土眾民的集權(quán)國家統(tǒng)一推行某項制度，勢必會有各種因地制宜的變通?？梢哉f，沒有不經(jīng)歷“地方化”而能落地的制度。更不必說，隨著時間的推移，定章本身的僵化與不合理之處便會日益凸顯。這些可以解釋各地制度實踐中的溢出、脫序與變異。

對于這些不同于定章的慣例、“積弊”，先行研究已經(jīng)指出了它們的重要性，頗具啟發(fā)性。王業(yè)鍵先生用的是正式與非正式制度（formal and informal system），他尤其肯定后者的意義。巖井茂樹教授用的是“正額財政”與“正額外財政”，并以“原額主義”來解釋后者的存在。

《中國近世財政史研究》（京都大學(xué)學(xué)術(shù)出版社，2004年）

但要真正了解非正式、額外的部分，其難處在于：田賦的實際收支不見于任何正式的“預(yù)決算報告”。我的工作之一，是利用地方政府在田賦征解過程中形成的賬簿、“指導(dǎo)手冊”（這可能是最接近制度實態(tài)的文字記錄），盡可能地勾勒田賦的實際收支與管理方式。由此我們了解到，在額外財政最為膨脹的十九世紀(jì)四五十年代，田賦盈余的大體規(guī)模如何，又如何在地方各級政府間分配。如果把這一切面放在“耗羨歸公”以來的制度脈絡(luò)中，我們可以觀察到，十八世紀(jì)后期以來，額外財政體系是如何在社會經(jīng)濟、財政結(jié)構(gòu)、吏治風(fēng)習(xí)等因素的交互作用中再次出現(xiàn)并全面擴張的。制度的兩重性自然是常態(tài)，社會科學(xué)的研究常做各種總結(jié)歸納，而史學(xué)的工作則需將其定位于某一時期，并展現(xiàn)變遷的過程。

另一方面，如果回到具體的場景，定章與實踐也不能簡單地二分，兩者在糾纏互動中共同構(gòu)成制度的內(nèi)涵。舉例來說，清代田賦征納的定制是自封投柜，即糧戶親身赴縣，將應(yīng)納錢糧投入縣衙的銀柜之中。這一制度存在技術(shù)、效率方面的缺陷，在征收中作用有限。地方官須借助其他征收方式，作為自封投柜的替代或補充。最常見的是依賴書差等代理人包征，伴之以帶有強制色彩的下鄉(xiāng)催征，另一種變通是在各鄉(xiāng)設(shè)置“鄉(xiāng)柜”征收。

作為定章的自封投柜并非最重要，但它依然普遍存在，且對其他征收方式起到制約與規(guī)范的作用。比如革除各種包征、恢復(fù)自封投柜每每成為賢宦傳中最具典型性的事功。但這也正說明，多數(shù)州縣官更傾向于書差包征。這是由于，州縣官并不掌握主導(dǎo)征收所必需的地籍、戶籍信息，官方的戶籍錢糧冊難以作為征收的依據(jù)。而將田賦征解交由書差包辦，不但可以相對高效地完成賦額，免去考成的壓力，又可以固定地分潤盈余。因此，無論從能力抑或動力來看，書差包征都是州縣官的合理選擇。是故，很少有地方官愿意冒險去變革包征制，這一點甚至被寫入官箴書，作為經(jīng)驗之談。為了錢糧不誤奏銷，地方官甚至放任、鼓勵糧差揭征（即提前代完民戶錢糧，再下鄉(xiāng)催征），盡管這擾民甚重，最為時人詬病。

只有明白了制度下的“人”何以如此選擇，揭示這些行為背后的邏輯，我們才可能對制度有更為深入的理解，而定章與實踐的區(qū)分也許就沒有那么重要了。從這一層上說，近年劉志偉教授等提出的“從人的行為出發(fā)的制度史”“自下而上的制度史”都是極富啟發(fā)意義的提示。

但要去理解制度中的人的選擇，揭示其行為背后的結(jié)構(gòu)，從來不是容易的事，對于古人和今人都是如此。我們考察歷史中的制度，依據(jù)的大多是時人的觀察與感受。然而，這些言論大多平平無奇，不過人云亦云，常見的是從道德正確的立場進行批判或贊揚，其中不乏“表態(tài)”的意味。但在賦稅財政這樣的領(lǐng)域，道德正確與制度運作之間，常常存在不小的分歧。如果輕易地和這些響亮的聲音保持一致，可能會阻礙我們對于制度原理的理解。畢竟把簡單明快的批判作為結(jié)論是容易的（本書中自然也不乏這樣的問題），反正那些被批判的官員與政府也無法回應(yīng)。真正的挑戰(zhàn)是去捕捉少數(shù)洞見者的聲音，他們可能是務(wù)實的，警覺的，懷疑的，無奈的。我常常覺得，如果能夠利用不同角度的記載，真實地呈現(xiàn)各方的難處與制度的困境，我們對于制度運作何以不得不如是，也許就有了足夠的理解之同情。

您在書中提到清代財稅制度的兩條紅線：“永不加賦”以及不計成本供應(yīng)京師的漕運，這兩條紅線對于制度的運行會產(chǎn)生怎樣的影響？

周?。?/strong>“永不加賦”常被視作清朝的祖宗家法，但查閱文獻(xiàn)，相關(guān)依據(jù)應(yīng)是康熙五十一年的“盛世滋生人丁，永不加賦”。那一道上諭稱：“嗣后編審人丁，據(jù)康熙五十年征糧丁冊，定為常額，其新增者謂之盛世滋生人丁，永不加賦?！睌偠∪氲匾郧?，賦役負(fù)擔(dān)有地銀、丁銀兩種，其中丁銀按照編審的丁數(shù)（此時“丁”的實際涵義是納稅單位）派征。故“永不加賦”的本義是不再加征康熙五十年后加增之丁的丁銀，使其額數(shù)固定在康熙五十年的水平?！坝啦患淤x”之前是有“盛世滋生人丁”這一大限定的。

但這一限定常常被時人遺忘，“永不加賦”成了圣祖以來的家法。盡管如此，有清一代，加賦之事始終存在。一個政府當(dāng)然無法在數(shù)百年間保持固定的稅額。雍乾之際的“耗羨歸公”便是真正的加賦。四川清初賦額極輕，咸豐軍興后，開始以津貼、捐輸為名開征田賦附加稅，在原額之上加征若干倍。庚子以降，幾乎所有省份都因賠款、新政等事加征田賦附加稅，名曰糧捐、畝捐、規(guī)復(fù)錢價等?！熬琛弊忠鉃榧澝裰鲃拥木栎?，不同于正項。以各種名目來遮掩加賦之實，足見當(dāng)日官員對于加賦之顧忌?？梢姡M管加賦之事不絕，但“永不加賦”仍有相當(dāng)?shù)募s束力。

關(guān)于這條紅線的影響，巖井茂樹教授的“原額主義”概念是很精彩的討論。所謂的原額主義，是指對于經(jīng)濟擴張毫無應(yīng)對的僵硬的正額財政收入，與隨著社會發(fā)展、國家機構(gòu)職能擴張而增加的財政需求之間的不整合，這勢必導(dǎo)致各種額外的附加征收普遍存在。因此，僵硬的正額財政與具有較強收縮性的額外財政形成互補關(guān)系。

我還想強調(diào)的是，“加賦”在當(dāng)日非為含義確定的概念。在本書考察的嘉慶四年清厘漕弊的討論中，戶部和疆吏對于加賦的界定便存在分歧。我們還能看到，在討論提高稅率的財政合理化改革時，有時祭出“加賦”的名號便可中止變革，它成為了因循的借口，比如1820年，出自道光帝圣裁的清查陋規(guī)因此遭到疆吏集體抵制。而有時官員又可避開“加賦”的羈絆，務(wù)實地推行財政合理化改革。比如雍乾之際、咸同年間，疆吏兩次發(fā)起并主導(dǎo)了“耗羨歸公”式的財政改革。這些差別自然與不同的時代、政風(fēng)與關(guān)鍵人物的作用有關(guān)。我覺得關(guān)于清代“永不加賦”的理念與實踐，都有進一步討論的可能與必要。

漕運在本書中占了較大篇章，我想原因主要是，漕務(wù)是這一時期田賦問題的焦點，相較于地丁，有關(guān)漕務(wù)積弊與變革的討論不時成為大歷史的主題。

我們常說的漕運，更準(zhǔn)確地說是漕務(wù)，包括漕糧的征收、交兌、運輸、交倉、支放多個環(huán)節(jié)，是明清王朝國家的一大政。具體來說，清朝在江浙等有漕八省征收漕糧，由州縣交兌世襲軍戶（旗?。?，由其經(jīng)運河挽運通州，主要作為京城八旗兵丁甲米和官員俸米支放，也有少部分供皇室食用。解運層面的特殊性，使得漕糧與地丁在會計層面成為兩種稅項，但它們同屬按畝征收的田賦。漕糧是田賦的一部分，而且是相當(dāng)重要的一部分，因為它對京師的糧食供應(yīng)極為重要。

十八世紀(jì)中期蘇州胥門與運河（徐揚：姑蘇繁華圖》）

我把明清時代漕務(wù)運作的邏輯定義為不計成本的貢賦邏輯。它的含義是，作為國家最重要的資源之一，供應(yīng)京師的漕糧，其地位是至高無上的，其運作是不計成本的。漕運的成本，除運輸費用外，還包括維持漕運官僚系統(tǒng)、安置運漕旗丁，修造漕船，以及疏濬、維護運河等一系列支出。1801年，戶部專管漕務(wù)的云南司郎中祁韻士估算，每石漕糧北運的成本是十三、十四兩，而當(dāng)日京師的米價大約是每石一兩，甚至略低于江南。很明顯，這是極不劃算的事，但漕運是不算經(jīng)濟賬的，它屬于需要集中力量去辦的大事。既為國家經(jīng)久之計，“圣天子固不惜（每歲）數(shù)百萬帑金”。

但到1850年前后，漕運已不再能以這種方式延續(xù)，經(jīng)歷了四百余年來未有的劇烈變革。其原因是漕務(wù)浮費空前膨脹，有漕省份不堪負(fù)擔(dān)河運的高成本，同時河工基本失效，運河通行能力顯著下降。而戰(zhàn)爭又于此時降臨，太平天國切斷了長江與運河，成為漕務(wù)變革的重要契機。變革的趨勢，一是漕糧的采買海運，二是漕糧的折征折解。

十九世紀(jì)五六十年代，漕務(wù)已經(jīng)形成與戰(zhàn)前完全不同的新格局：征收方面，各省漕糧普遍折征銀錢；解運方面，江西、湖南、湖北、安徽和河南各省改為起解銀兩，不再起運米石，江蘇、浙江漕糧改行海運，僅山東、江北漕糧仍行河運。這些變化都降低了漕運的成本，比如此后成為主流的海運，便遠(yuǎn)較河運便捷、省費。

但多省漕糧一經(jīng)折解，以貢賦方式運京的糧食便大為減少。故同治年間，戶部不斷地要求江廣三省（江西、湖北、湖南）規(guī)復(fù)河運舊制，他們把上述新格局視為戰(zhàn)時之權(quán)宜。但各省既享受了降低成本的紅利，便不再愿意恢復(fù)本色征運。最終，江廣三省與戶部達(dá)成妥協(xié)，實行折征兼籌采買，以新成立的輪船招商局為關(guān)鍵角色。

我近年閱讀盛宣懷的來往函札，發(fā)現(xiàn)招商局的重要采辦地是安徽合肥的三河鎮(zhèn)，那是巢湖邊的一個糧食貿(mào)易重鎮(zhèn)，米價低廉。所謂折征兼籌采買，是指兩湖的糧道將漕折銀匯給招商局，由后者遣員在三河采購，兩省每年各三萬石，經(jīng)巢湖、長江水運至上海，再由招商局的輪船海運天津。這是非常值得注意的新現(xiàn)象，兩湖的漕運完全不在本省辦理，卻以最低廉的成本、最符合市場的邏輯，實現(xiàn)本色米石運京。同樣的，額漕較重的江浙州縣也較少在本地征收，十九世紀(jì)八十年代以來，兩省漕糧大多在無錫采買，再運滬海運。清季江蘇的漕糧征價甚至以無錫米價為基準(zhǔn)，形成歷年調(diào)整的彈性定價機制。

以上的現(xiàn)象都反映出十九世紀(jì)中期以降的變化：各省督撫始終在計算成本，并且深度依賴市場，不再接受每兩費銀十三、十四兩的運作方式，這是漕務(wù)運作邏輯的根本性轉(zhuǎn)變。甲午、庚子以降，京師的糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)為主要通過市場來解決，此期中樞曾多次討論是否徹底停止漕運。但直至1911年，江浙兩省仍需每歲海運數(shù)十萬至百萬石漕糧，顯示出不計成本的貢賦邏輯仍在一定程度上延續(xù)。

但總體而言，此期漕務(wù)的市場化趨勢是十分明顯的，當(dāng)然我們還需要進一步的研究，使市場化的過程落實到具體的細(xì)節(jié)。我絕不否認(rèn)，明清時代的漕務(wù)一直存在市場化的調(diào)整，但那始終是本色、河運框架內(nèi)的變通。咸同以降，由于一系列新的因素出現(xiàn)，包括內(nèi)戰(zhàn)的影響，運河的廢弛，近代輪船航運業(yè)的興起，東北、直隸等地的農(nóng)業(yè)開發(fā)，海內(nèi)外市場的進一步開拓，漕務(wù)運作突破了舊有的框架，以貢賦支應(yīng)京倉的王朝定制在近代發(fā)生了根本性的變革。

田賦管理涉及中央與地方的財政關(guān)系，這個問題一直困擾著清政府，通常認(rèn)為，晚清以來中央權(quán)力下移，督撫對于地方財政的主導(dǎo)權(quán)是否也擴張了，這是什么原因造成的？

周健：如您所說，中央與省的關(guān)系、督撫權(quán)力問題是中國近代史的基本問題之一。從二十世紀(jì)三十年代羅爾綱先生討論清季“兵為將有”問題，中央權(quán)力的下移、督撫權(quán)重便成為咸同以降近代史最重要的解釋，具有長久的學(xué)術(shù)影響力。咸同以降，督撫權(quán)力在領(lǐng)兵籌餉過程中得到擴張，確為顯而易見的事實。但需要思考的是，這種擴張的限度在哪里。

督撫權(quán)重已經(jīng)使得中央集權(quán)的統(tǒng)治瓦解了嗎？督撫真的可以有效地管理省以下各級嗎？如果不能很好地回答這樣的問題，那么單向度地論證權(quán)力內(nèi)輕外重，勢必會有過度想象和推衍。此外，我覺得討論晚清中央與各省的關(guān)系，不僅要區(qū)分時期（比如太平天國戰(zhàn)爭期間和預(yù)備立憲時期就很不相同），而且應(yīng)該落實到非常具體的問題。就財政關(guān)系而言，必須從各重要稅種的收支與管理入手，奏銷額數(shù)便是很關(guān)鍵的分析指標(biāo)。

如果從田賦奏銷來看，我們可以清楚地觀察到田賦征收額數(shù)的顯著下滑，這種趨勢甚至從十九世紀(jì)四十年代就開始了，經(jīng)太平天國戰(zhàn)爭后程度更甚。這確實可以說明戶部對各省財政管控能力的下降，但這并不能和督撫專權(quán)劃等號。我在討論太平天國戰(zhàn)爭時期江蘇的漕糧海運時發(fā)現(xiàn)，即便作為主戰(zhàn)場的江蘇籌餉壓力巨大，截留漕糧成為事實上的選項，但保證漕糧的起運額數(shù)仍是督撫的重要職責(zé)。不僅中樞可以通過人事的升降賞罰來防止疆吏瀆職，官員的責(zé)任心也促使其對京師倉儲負(fù)責(zé)。比如1857-1859年間，兩江總督何桂清著力從關(guān)稅、厘捐籌餉，以支應(yīng)江南大營，全力保證漕糧的起運。他在任的三年，是1853年太平軍進入江南后直至1900年間江蘇起運漕額的最高峰。

光緒年間的漕糧海運：輪船招商局豐順號航行圖

光緒年間的漕糧海運：輪船招商局上海金利源棧房碼頭

但在這一過程中，督撫要有效地管理屬下其實并不容易，他們在相當(dāng)程度上受制于州縣官吏?；鶎庸倮糇畛Ｒ姷奈璞追绞绞悄髨蠡那?，即無論年成豐歉，一概報災(zāi)，以便征多解少，侵蝕中飽。由于每歲田賦應(yīng)征額數(shù)受災(zāi)歉影響最大，故稽核歉分、確定賦額是田賦管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此事名義上由督撫主政，但因赴各屬查勘難有實效，歉分、賦額實際上由各州縣的一紙詳報決定，捏報災(zāi)歉之錮習(xí)遂牢不可破。

咸同年間，各省督撫先后從州縣手中收奪田賦管理權(quán)，重訂本省的錢漕收支章程，既核定征價，也確保盈余。但各省的田賦實征額數(shù)始終低迷，戶部對此幾乎無能無力。相對于中央與州縣，督撫之財權(quán)確有明顯的提升。不過，正如何漢威教授所指出的，除去歷來強調(diào)的各省之離心、脫序之趨勢，也需要對中央政府的整合努力及其效果給予足夠的重視。

甲午戰(zhàn)后，清朝的財政收支平衡被長期打破，中央政府屢屢借助強制攤派的方式，責(zé)成各省解交相應(yīng)的款項（大宗包括甲午戰(zhàn)后的三筆外債，庚子賠款，練兵經(jīng)費等），其規(guī)模、強度遠(yuǎn)超以往。在田賦領(lǐng)域，自1897年以迄清末，中央政府一再提解各省州縣的錢漕盈余，作為相應(yīng)的籌款方式。在中央的財政壓迫與銀價騰貴雙重作用下，州縣的田賦盈余被不斷侵蝕，不再能提供必需的公務(wù)經(jīng)費。清季財政狀況惡化的背景下，中央政府過度地集中財權(quán)，終于導(dǎo)致中央與地方（省、州縣）在田賦分配中徹底失衡。在這一過程中，省一級顯然無力抵擋來自中央的壓力，州縣財政面臨崩潰的境地。這一現(xiàn)象，有助于我們更全面地理解清季中央與省、州縣間的財政關(guān)系，而不僅僅以“督撫專權(quán)”“內(nèi)輕外重”一概論之。

從這些現(xiàn)象回到清代各級間財政關(guān)系的原理，我覺得這一兼有“集中”和“分散”的管理模式，用時人常用的表達(dá)，便是“包征包解”。1906年，梁啟超說：“包征包解一語，實為現(xiàn)在財政制度一貫之原則也”。在該模式下，財政管理的各重要層級戶部——布政使、糧道——州縣之間，構(gòu)成一種定額的攤派——承包關(guān)系。

在清代高度中央集權(quán)的制度設(shè)計下，各地所征田賦應(yīng)盡征盡解，地方政府大量的必需經(jīng)費不在考慮之列，甚至田賦的征解經(jīng)費亦須自籌。那么，手握田賦經(jīng)征權(quán)的州縣勢必通過附加稅解決問題。他們將田賦正項解交司道，也按慣例向上司呈解規(guī)禮、攤捐。各省布政使、糧道則按額向戶部奏銷田賦，并呈繳相應(yīng)的部費。在這些財政任務(wù)之外，只要未滋物議或引發(fā)京控、民變，地方政府的額外加征與經(jīng)費授受是被默許的。州縣官可以相對自由地籌款，支配盈余，上級并不了解其收支的詳細(xì)曲折，通常也不加干預(yù)。

問題在于，此種模式下，各級政府間的財權(quán)與職能并不做清晰的劃分。在支出層面，不存在國家之事、地方之事或州縣之事的區(qū)別。一旦上級政府遇有經(jīng)費缺口，便以向下攤派來解決，地方財政的獨立性并不被承認(rèn)。這導(dǎo)致了清末中央與地方間的失衡、上下財政支離破碎之局面。因此，宣統(tǒng)年間的清理財政中，在田賦項下劃分“國家稅”與“地方稅”，以田賦附加稅作為地方政府辦公之用，成為重要的議題。這是清末未能解決的問題，也長久地影響了二十世紀(jì)的歷史。

宋元以來就有江南重賦的說法，您認(rèn)為后來在晚清終結(jié)了，終結(jié)的原因是什么？

周?。?/strong>如您所說，江南的重賦始于宋元，至明初洪武年間達(dá)到頂峰，此后歷經(jīng)多次核減。重賦的成因，主要是宋明以來江南官田的擴張，即政府在該區(qū)域大規(guī)模藉沒民田，充作官田，按照租簿之重則征稅。洪武年間，官田的稅率可達(dá)民田的十倍。嘉靖年間“均糧”后，官田名目被取消，重賦便均攤于全部田地、全體糧戶之上。

重賦普遍存在于江南各府，其中又以蘇州、松江二府最甚。時人常以比較的方式來說明江南、蘇松賦額之重。同治年間，蘇州紳士馮桂芬稱，蘇松二府負(fù)擔(dān)“十八省未有之重賦”，比毗鄰之常州重三倍，比同省之鎮(zhèn)江重四五倍，比他省重一二十倍不等。需要說明的是，所謂的重賦，主要是以漕糧為主體的本色征收。

1892年湖北牙厘總局銀錠

王朝國家核減正供額數(shù)（而非額外浮收）本屬少見，而太平天國戰(zhàn)爭末期至戰(zhàn)后初期（1863-1865）的同治減賦，則是清代規(guī)模最大的額賦核減。從政治的角度看，它是太平天國戰(zhàn)爭善后的標(biāo)志性事件，時人視為“蕩平東南第一德政”；從財政的角度看，百分之二十六點七七的額賦核減以及減賦后的長期短欠，可以認(rèn)為江南重賦問題就此終結(jié)。此后，我們很少再能看到關(guān)于江南重賦的議論。

規(guī)模如此之大的減賦得以實現(xiàn)，最重要的背景是兵燹之劫。作為太平天國戰(zhàn)爭的主戰(zhàn)場，江南遭受之打擊可謂慘重。至1863年初，戰(zhàn)爭進入尾聲，清軍克復(fù)江南可期，江蘇官紳于此時提議減賦，有相當(dāng)直接的政治考量，他們意在借此與太平天國爭奪民心，以便更快擊潰對手，同時也有謀劃善后、培養(yǎng)元氣之考慮。除時局之外，重賦背后的“問題”——江南的漕務(wù)也到了窮則必變之時。道光后期，漕務(wù)浮費之重、民眾負(fù)擔(dān)不均，已經(jīng)使漕糧的足額征解難以維持。兵燹之余，無論是官員還是紳民，都覺得重賦需有實質(zhì)性的輕減，而核減額賦在此特殊背景下確有實現(xiàn)之可能。

江蘇的減賦于同治二年（1863）五月十一日出奏，官紳依據(jù)咸豐年間的實征額數(shù)，奏請將漕額由一百六十余萬石減為九十余萬石。減賦的要求很快獲準(zhǔn)，但額數(shù)則經(jīng)戶部議覆后，減為一百二十余萬石。由于戰(zhàn)爭進程、人事糾葛、觀點分歧等一系列因素，直到同治四年（1865）五月，江蘇方面才再次出奏，請將地丁錢糧一并核減十分之二，這一請求仍被戶部駁回。因此，江蘇同治減賦的最終成果是核減米糧五十四萬三千一百二十六石，約占原額的百分之二十六點七七。同一時期，浙江也搭江蘇的便車，核減米糧二十六萬六千七百六十五石，約占原額的百分之二十六點六七。

同治減賦是在官紳合力下展開的。由于馮桂芬留下了諸多的相關(guān)文字，先行研究多注重蘇州紳士的籌劃與推動，強調(diào)其對地方利益的維護，這當(dāng)然是問題的一面。但如果更全面地閱讀減賦相關(guān)的公牘私函，就會發(fā)現(xiàn)此事始于松江府的稟請，其運作始終由李鴻章、曾國藩、劉郇膏等疆吏決策、主導(dǎo)。因此，有必要從重賦之下地方官員的應(yīng)對這一角度，重新思考減賦的動力。盡管“恤民生”“蘇民困”的表述多見于相關(guān)文獻(xiàn)，也是減賦的動機之一。但在核減額數(shù)等關(guān)鍵討論中，官員是否能夠完成賦額，以應(yīng)付奏銷，始終是首要的考慮。1865年，李鴻章得知減賦請益遭駁，第一時間致信劉郇膏：“將來錢糧考成、奏銷難辦，只有多捏災(zāi)欠?！笨梢?，為地方官員減負(fù)，才是更實際的考慮，恤官成為減賦的重要動因。

如果追問為何如此規(guī)模的減賦得以在十九世紀(jì)六十年代實現(xiàn)，我覺得這和清朝財政結(jié)構(gòu)的變動直接相關(guān)。咸同以降，厘金、洋稅等新式稅收在歲入中的比重日漸加增，而田賦的重要性則相對下降。1864年起，江蘇的厘金增幅顯著，歲入兩百至三百萬兩，成為本省及中央政府的重要財源。既然這一新財源可以滿足中央與省級政府日益加增的經(jīng)費需求，且征收成本遠(yuǎn)低于田賦，各級政府遂以厘金為重，而對田賦的態(tài)度相對消極。否則，我們很難理解這樣的事實：十九世紀(jì)后四十年，財賦重地江蘇的漕糧獲得近三成之核減，但減后仍常年短欠四成左右，實征額數(shù)持續(xù)低迷?？梢?，從中央到地方各級政府既無動力、也無勇氣對田賦制度進行徹底的清厘，以恢復(fù)十九世紀(jì)中期前的征收水平。清末民國時期的田賦增收，始終是在地籍不清、正額難增的情況下，以不斷加征附加稅的方式實現(xiàn)的。