疆域遼闊的古代帝國
在名作《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》中，布羅代爾（Fernard Braudel）曾經(jīng)如此論及16世紀(jì)西班牙帝國的統(tǒng)治與帝國幅員之間的關(guān)系，“與距離作斗爭，仍然是費(fèi)神的問題，但也是僥幸和運(yùn)氣的問題。在海上，如果順?biāo)贿B幾天好天氣，人們就可以在一兩個星期內(nèi)做到別人6個月都做不到的事情?！钡牵绻\(yùn)氣不好，趕上無風(fēng)或者逆風(fēng)，則旅行者只能等待?！?610年1月來到英格蘭的威尼斯大使，面對波濤洶涌的大海在加來海峽整整等待了14天。沒有一艘船敢同這個大海對抗一下?！彼?，“任何人在出發(fā)或作出決定前，對他所需要的時間事先都沒有把握?！奔词乖谡５那闆r下，“從君士坦丁堡渡海到亞歷山大（即埃及亞歷山大里亞），包括中途停留，需要15天左右，不算中途停留，要8天時間?！?560年10月或11月間，一艘拉古薩船從墨西拿啟航，9天之內(nèi)便抵達(dá)亞歷山大?！彼裕皩τ谝粋€國家來說，與空間作斗爭的確不是一勞永逸的，必須為此作出不懈的努力?！标懙厣系穆眯?，如果沒有河流可以依靠，只能依靠馬車或騾車。雖然沒有風(fēng)浪的阻隔，但因為道路狀況、氣候和戰(zhàn)爭等的影響，有時更加緩慢。“從陸路由意大利去西班牙可能要用一個月，去亞歷山大里亞，很可能需要兩個月。”
布羅代爾所論為16世紀(jì)海上航行的情形。在公元前后的羅馬，以及更早的波斯帝國和主要依靠陸上交通的秦漢帝國，距離會成為更大的敵人。我們不應(yīng)忘記，這些古代帝國都面積廣大，其空間距離一點不亞于16世紀(jì)西班牙在歐洲的帝國。就羅馬帝國而論，如吉本告訴我們的，“從安東尼邊墻和北部邊界達(dá)西亞到阿特拉斯山和北回歸線的寬度便超過2000英里（約3200千米），而從西海洋到幼發(fā)拉底河的長度則更超過3000英里（約4800千米）。”即便我們考慮到羅馬相對居中的位置，從羅馬到帝國周邊地區(qū)的距離絕大多數(shù)仍然超過1500千米，個別邊境地區(qū)可能是這個距離的兩倍。
伊朗波斯波利斯遺址
對于波斯帝國，由于它的邊疆不太明確，特別是它在東部地區(qū)的邊疆不易確定，難以給出一個像羅馬一樣的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但希羅多德提到的一個數(shù)字可能具有參考價值。當(dāng)時有一條從小亞細(xì)亞的以弗所到波斯帝國行政中心蘇撒的御道，總長14040斯塔狄昂（約2600千米）。據(jù)稱這是波斯境內(nèi)設(shè)施最為完備的道路，每隔一定距離都有帝國政府設(shè)置的驛館和旅舍。如果一個人正常在這條道路上旅行，則從希臘沿海到蘇撒需要三個月零三天（平均每天28千米）。僅僅從愛琴海邊的以弗所到波斯在小亞細(xì)亞的統(tǒng)治中心薩狄斯，就需要三天。如果商人運(yùn)輸貨物或者大規(guī)模軍隊調(diào)動，則所需時間更長。公元前401年小居魯士出兵爭奪王位，其軍隊大約春天從薩狄斯出發(fā)，途中多次停留，如果色諾芬的記載可信，則沿途停駐的時間達(dá)到85天左右。即使扣除居魯士因等待軍隊集合和說服士兵（在賽萊尼停留30天等待克萊爾庫斯，在塔爾蘇斯停留20天以說服不愿繼續(xù)前進(jìn)的雇傭兵）所花的時間，則用于正常休整和籌集給養(yǎng)的時間也不會少于一個月。因此當(dāng)居魯士到達(dá)巴比倫附近與波斯大王遭遇時，可能已經(jīng)是仲夏時節(jié)。居魯士陣亡后，這支軍隊又耗時4-5個月左右，才經(jīng)由庫爾德斯坦和亞美尼亞回到黑海南部的希臘人城邦。
秦漢帝國的疆域變化較大。秦朝最初統(tǒng)一時疆域有限，大致僅相當(dāng)于今四川、貴州、江西到浙江一線，北方則從內(nèi)蒙古大青山經(jīng)寧夏到甘肅一線地區(qū)。經(jīng)過秦始皇南平百越、北逐匈奴，秦朝疆域大有擴(kuò)張，大致北起河套到遼河下游，南至今越南東北部和廣東，西起隴山和川西高原，東到今朝鮮半島北部。到西漢武帝時代，通過削平諸侯國，平南粵、通西南夷，漢朝中央政府直接統(tǒng)治的疆域較漢初有巨大擴(kuò)展，基本奠定了漢帝國的疆域規(guī)模。據(jù)《漢書·地理志》，西漢末年平帝之時，“地東西九千三百二里，南北萬三千三百六十八里”。漢代一里約當(dāng)今413米，大致東西距離3800余千米，南北距離約5480千米。秦漢都定都關(guān)中，雖然有地形上的優(yōu)勢，“帶河山之險，懸隔千里，持戟百萬”，且“地執(zhí)便利，其以下兵于諸侯，譬猶居高屋之上建瓴水也”。但其弊端在于，相對于漢朝東北起遼東、南及海南的廣大疆域，長安不免偏遠(yuǎn)。我們不清楚秦始皇統(tǒng)一后五次出巡郡縣的具體里程和時間，否則會很有意思。像公元前218年那次出巡，他不僅在瑯邪停留三個月，做出“徙黔首三萬戶瑯邪臺下，復(fù)十二歲”的重大決定，又南行至衡山，最后經(jīng)武關(guān)返回，則皇帝在外的時間可能會超過半年甚至更長。漢朝的皇帝除漢武帝外，似乎不那么樂意外出，大約因為漢高祖翦除異姓王后，東方基本由宗室統(tǒng)治，且漢初社會經(jīng)濟(jì)殘破，奉行清靜無為的政策，毋需皇帝經(jīng)常出巡。
距離造成的障礙
疆域的廣闊，在古代的交通和通信條件下會引發(fā)非常現(xiàn)實的問題，即如何讓政令達(dá)到如此遙遠(yuǎn)和廣大的地區(qū)，維護(hù)國家統(tǒng)一并有效實行統(tǒng)治。布羅代爾認(rèn)為，西班牙帝國的廣大，是其政令發(fā)布和應(yīng)對措施遲緩的基本原因。距離給有效統(tǒng)治造成的障礙，在交通和通信更加落后、疆域幾乎同樣廣大的波斯、羅馬和秦漢帝國可能更加嚴(yán)重。加之疆域廣大的帝國內(nèi)部，語言、經(jīng)濟(jì)文化水平和風(fēng)俗必然會有差異，這也加劇了統(tǒng)治者面臨的挑戰(zhàn)。雖然三大帝國都不約而同地在國內(nèi)修建了大規(guī)模的道路網(wǎng)，建立了比較完善的郵驛系統(tǒng)，但距離造成的通信和應(yīng)對措施緩慢，仍然引人注目。居魯士舉兵與兄長阿塔薛西斯?fàn)帄Z王位，雖然早在居魯士出兵之際，與之相鄰的達(dá)斯庫利翁總督已經(jīng)猜到居魯士的目標(biāo)不僅僅是攻打皮西狄亞人，但直到居魯士接近巴比倫時，才遭遇到波斯大王軍隊的阻擊，此時距離居魯士離開自己在小亞細(xì)亞的總督區(qū)已有數(shù)月。公元前500年小亞細(xì)亞的希臘人暴動時，波斯大王也未能及時做出反應(yīng)，直到希臘人攻占薩狄斯，援軍才陸續(xù)到達(dá)起義區(qū)域。埃及之所以能在波斯統(tǒng)治期間多次暴動且取得成功，除埃及自身歷史文化悠久、傳統(tǒng)深厚外，顯然與埃及距離波斯統(tǒng)治中心較遠(yuǎn)有一定關(guān)系。要鎮(zhèn)壓起義，波斯需要進(jìn)行大規(guī)模的組織和調(diào)動，而將軍隊從巴勒斯坦開進(jìn)埃及，也是一項非常棘手的工作。希羅多德提到，當(dāng)馬拉松戰(zhàn)役的消息傳到大流士那里時，他比之前更希望報復(fù)希臘人，因此下令大規(guī)模征兵，為此“亞細(xì)亞忙亂了整整三年”?？墒?，他剛剛完成征兵工作，埃及就爆發(fā)了暴動。大流士去世后，薛西斯才平定埃及暴動，而后兵指希臘，然而此時距離馬拉松戰(zhàn)役已經(jīng)過去十年之久。正是在波斯進(jìn)攻埃及期間，雅典人在地米斯托克利的指導(dǎo)下完成了擴(kuò)建水師的工作，成為擁有200多條三列槳戰(zhàn)船的希臘第一海上強(qiáng)國，并以此為憑借在薩拉米斯打敗了波斯水師，讓波斯大王水陸并進(jìn)的計劃破產(chǎn)。這一細(xì)節(jié)也許更能幫助我們理解距離對這場大戰(zhàn)的影響。
因距離造成的政治和軍事問題在羅馬帝國和秦漢帝國也同樣顯著。秦朝雖然征服了六國，實行統(tǒng)一的郡縣制，并把組織深入到社會基層的鄉(xiāng)里，可謂徹底的中央集權(quán)，但東部諸郡畢竟距離秦都咸陽甚遠(yuǎn)。為了宣揚(yáng)皇威，壓服可能的反抗與離心勢力，秦始皇不得不頻繁出巡，且每到一處，必刻石昭示皇帝為天下一統(tǒng)之主的權(quán)威。漢初利用宗室分封，皇帝毋需經(jīng)常出巡。但武帝在消滅諸侯王勢力的同時，又創(chuàng)造出十三州刺史巡視的制度。羅馬皇帝的做法類似，他們大部分時間不在羅馬，而在帝國各地巡行，接受不同行省臣民的訴請，裁決他們之間的糾紛，處理總督和城市無法決斷的問題。戴克里先執(zhí)政期間還創(chuàng)造了多個都城和四個皇帝共治的形式。雖然如此，政令的通達(dá)，仍然是一個嚴(yán)重問題。據(jù)普林尼（Pliny），從當(dāng)時西班牙的加的斯出發(fā)，如果取海路，則7天內(nèi)能夠到達(dá)羅馬的港口城市奧斯提亞；從意大利的普提奧利出發(fā)，9天可以到埃及的亞歷山大里亞；從墨西拿出發(fā)，7天能夠到達(dá)亞歷山大里亞，都可以算是奇跡。換句話說，絕大多數(shù)情況是達(dá)不到這樣的速度的。西塞羅（Cicero）的經(jīng)歷也許能說明一些問題：公元前51年，他前往西里西亞行省就任總督。7月6日，他登上一條戰(zhàn)船離開雅典，7月22日才到達(dá)以弗所；離任之時，他大致走了同樣的路線，仍耗時兩周左右。而兩者之間的距離，不過兩百海里。的確，西塞羅的旅程可能不夠典型，因為他好整以暇，幾乎在每個島上都停了一夜，用于休息和吃飯?？墒枪糯暮叫?，因為船只容量有限，需要不斷沿途補(bǔ)充淡水和食物，所以他的旅行并不算特別拖沓。如果取陸路，速度則會更慢。4世紀(jì)時，泰奧法奈斯從埃及前往小亞細(xì)亞的拉奧狄凱亞，他與自己的隨行人員用了四天時間才穿越了從埃及到巴勒斯坦之間的沙漠，每日行進(jìn)最多41公里，最少一天只有26公里。
尼祿死后，羅馬爆發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)延續(xù)了一年多。敘利亞統(tǒng)帥韋伯薌最后取得勝利，如果說與距離完全沒有關(guān)系，倒讓人奇怪了。
秦朝兵馬俑
距離和疆域廣大造成的另一問題，是這些古代帝國都面臨著如何整合國內(nèi)不同地區(qū)風(fēng)俗與文化，以使之適應(yīng)中央王朝統(tǒng)治需要的問題。不管是秦漢帝國，還是波斯和羅馬，境內(nèi)都存在眾多文化不同的地區(qū)，甚至同一行省或州郡內(nèi)部，也存在地位不同的共同體。有直接接受中央政府統(tǒng)治的地區(qū)，也有眾多仍保留著自己部落首領(lǐng)的所謂藩屬國。三大帝國都曾采取措施加強(qiáng)統(tǒng)一。秦漢帝國在車同軌、書同文的同時，又有秦始皇焚書坑儒和漢武帝獨(dú)尊儒術(shù)以統(tǒng)一思想，還采取了諸如銷毀民間兵器，遷移世家大族入關(guān)中以增強(qiáng)中央政府實力等政策。雖然如此，司馬遷和班固有關(guān)中國不同地區(qū)的敘述，仍然清楚地昭示了秦漢帝國內(nèi)存在的族群、物產(chǎn)、民風(fēng)和生活習(xí)慣的顯著差異。波斯帝國一方面放還曾被強(qiáng)制遷移到巴比倫達(dá)半個世紀(jì)的猶太人，另一方面則繼承亞述帝國的基本政策：對那些被征服地區(qū)或曾經(jīng)反叛的臣民，如公元前494年的米利都人等，實行整體遷移政策。羅馬帝國也實行過類似手段，不過方向相反，將羅馬公民或退役士兵安置在某些戰(zhàn)略要地建立城市，在傳播羅馬人的生活方式和文化以期同化當(dāng)?shù)鼐用竦耐瑫r，也監(jiān)督被征服地區(qū)?？屏炙埂㈠忍@些曾被羅馬人摧毀的城市，帝國時代作為退役士兵殖民地，都再度繁榮起來。羅馬人修建的道路，在維護(hù)帝國統(tǒng)治中無疑也扮演著重要角色；公民權(quán)的相對開放，在爭取地方社會精英認(rèn)同羅馬統(tǒng)治中也會發(fā)揮一定作用。雖然現(xiàn)在討論行省羅馬化不再時髦，但羅馬人通過殖民輸出羅馬制度和文化、自治市制度大多接近羅馬國家制度的事實，以及羅馬帝國經(jīng)歷數(shù)次內(nèi)戰(zhàn)后仍能保持帝國政治統(tǒng)一的能力，多少顯示了羅馬人努力的效果。
簡政放權(quán)
上述措施對強(qiáng)化中央政府的權(quán)威都能發(fā)揮一定作用，但無法代替對如此廣大的空間和如此眾多的人口的日常管理。在這方面，我們注意到，三大帝國都不約而同地采取了簡政放權(quán)的基本方針，讓地方自主處理自己事務(wù)，并且取得了一定程度的成功。
波斯的基本策略，是把國王的高度集權(quán)與地方的高度自治巧妙結(jié)合起來。無論是在希臘人的文獻(xiàn)中，還是在波斯人自己的銘文里，都強(qiáng)調(diào)波斯大王作為王中之王所享有的巨大權(quán)威和特權(quán)地位。如果說居魯士多少還表現(xiàn)出某些軍事民主制的遺風(fēng)，那么從他的兒子岡比西斯開始，國王可以做他希望做的任何事情的傳統(tǒng)已逐步確立。理論上，只要國王愿意，他可以干預(yù)帝國從中央到地方的所有事務(wù)。總督加達(dá)塔斯因移栽果樹和對阿波羅圣地征稅，遭到國王大流士的警告；小亞細(xì)亞希臘人城邦的統(tǒng)治者隨時可能被撤換；普通臣民如皮提歐斯，還有那位用渡船把薛西斯從歐洲送到亞洲的船夫，可以因為國王的一句話而徹底改變命運(yùn)。這些事實表明，波斯大王的確對他的臣民享有絕對的權(quán)威。
然而另一方面，我們又看到，波斯國王的權(quán)威在行省層面主要體現(xiàn)為對官職的任命，總督和地方的日常管理往往以高度的寬容和自治為基本特征。波斯帝國雖然建立了從中央到地方的官僚體系，但官僚大體到行省一級止，遠(yuǎn)沒有深入到更基層的城市和共同體。行省的首長是總督，他享有行政、軍事和財政等各項權(quán)力。只要得到國王的許可，總督甚至可以代表國王自主談判并簽訂相關(guān)條約。只要按時向中央政府繳納租稅，在需要時提供軍隊，平時行省的內(nèi)政大體由總督自主，猶如地方上的小朝廷。有些總督，例如達(dá)斯庫利翁總督區(qū)，曾由阿塔巴佐斯家族世襲統(tǒng)治一百多年。小居魯士和提薩弗奈斯兩位總督為了爭奪對小亞細(xì)亞部分地區(qū)的統(tǒng)治權(quán)而開戰(zhàn)，但只要兩人正常上交稅賦，國王可以對此不以為意。在總督之下，地方共同體享有更大的自主性。波斯統(tǒng)治之下，小亞細(xì)亞的希臘人城邦仍然保持著他們內(nèi)部的自治，米利都尤其顯著。在波斯統(tǒng)治期間，米利都內(nèi)部因不同利益集團(tuán)的糾紛爆發(fā)多次沖突，最終邀請帕羅斯人仲裁，建立了溫和寡頭政體。猶太人則在波斯人的許可下，完成了從神權(quán)自治到政治自治的歷程，不僅重建了耶路撒冷圣殿和城墻，而且自主確定稅收、債務(wù)等重要事務(wù)。亞美尼亞村莊在面對從巴比倫撤退的希臘雇傭軍時，哪怕波斯總督近在咫尺，仍能夠自主與雇傭軍打交道，為后者提供給養(yǎng)和向?qū)?。正是因為波斯大王牢固掌握著中央政?quán)，同時授予地方總督和共同體相當(dāng)程度的自治權(quán)，數(shù)量極其有限的波斯人才能控制東西數(shù)千公里的帝國，而且在西亞諸古代帝國中，獲得了被征服者某種程度的認(rèn)同。
與波斯帝國比較，奧古斯都奠基的元首制下的羅馬帝國基本保留了共和國的框架，官僚體系更不發(fā)達(dá)，面對的問題卻更加復(fù)雜。共和國時代羅馬的常設(shè)官職本就非常之少，即使在愷撒增加官員人數(shù)后，主要官員也僅包括執(zhí)政官2人、副執(zhí)政官8人、市政官4人、財務(wù)官40人，以及若干數(shù)量的低級官吏。元老院的元老雖然有600人甚至一度超過1000人，也可以臨時擔(dān)任各類職務(wù)，但原則上他們主要是就國家事務(wù)提出各種意見，不能作為常任官員對待。屋大維一面籠絡(luò)羅馬和意大利的上層階級，穩(wěn)健而緩慢地改造著共和國的制度，以便把更多的權(quán)力集中在自己手中，并為他的權(quán)力創(chuàng)造合法的基礎(chǔ)，一面又小心翼翼地保持著共和國的外表。公元前27年他獲得奧古斯都的稱號之后，仍需要小心避免他的集權(quán)行為招致羅馬精英階級的反感。所幸他都足夠謹(jǐn)慎，而且足夠長壽，能夠在有生之年為帝國創(chuàng)立一套基本的統(tǒng)治制度。在中央（如果可以稱為中央的話），“屋大維……首先用慷慨的賞賜籠絡(luò)軍隊，用廉價的糧食討好民眾，用和平安樂的生活獵取世人對他的好感。然后再逐步地提高自己的地位，把元老院、高級長官乃至立法的職權(quán)都集中于一身?！碑?dāng)奧古斯都去世時，羅馬人似乎已經(jīng)習(xí)慣了皇帝的統(tǒng)治。但皇帝的集權(quán)很大程度上限于羅馬。在地方上，雖然自奧古斯都以來官僚體系不斷發(fā)展，但直到公元2世紀(jì)，常設(shè)官員人數(shù)仍非常有限，中央和行省的高級官員不過150人左右，甚至到公元3世紀(jì)早期，羅馬城、意大利和行省的高級官員也僅350人左右，而當(dāng)時羅馬帝國的總?cè)丝诖蠹s達(dá)到5000萬至6000萬。數(shù)量如此之少的官員，不可能將觸角深入到城市和鄉(xiāng)村，對行省和地方的治理只能仰賴行省和地方的精英階層。
舉著旗幟的士兵，摘自《愷撒大帝的凱旋》
羅馬帝國統(tǒng)治的基本單位是行省和自治城市。行省總督最初只有一名財務(wù)官協(xié)助，帝國時代有所增加，但數(shù)量仍然不多，可能不超過10個人，協(xié)助他處理司法和軍事事務(wù)。如果需審理案件，則挑選當(dāng)?shù)氐牧_馬公民充任陪審員。相對于中國的郡守和波斯總督，羅馬總督的自主權(quán)力似乎更大。他可以獨(dú)立發(fā)布相關(guān)命令，是該省最高的軍事、行政和司法長官，而且有權(quán)決定稅收等相關(guān)問題。共和國時代由于缺乏必要的監(jiān)督，總督中出現(xiàn)了維列斯一類臭名昭著的官員。帝國時代皇帝對總督的控制有所加強(qiáng)，雖然總督們并未因此馬上變得更加守法，但總體情況大有改觀。羅馬帝國的和平以及對總督監(jiān)督的增強(qiáng)，創(chuàng)造了帝國最初二百年的繁榮。
總督之下，是羅馬帝國的基本行政單位自治市。盡管不同地區(qū)的自治市權(quán)利大小千差萬別，且?guī)缀趺總€城市都有自己的一套制度，但它們?nèi)跃哂幸恍┗镜墓餐卣?。它們都有自己的官員、議事會和公民大會，決定有關(guān)城市的一般事務(wù)，授予公民權(quán)、財政、稅收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列重要和不那么重要的問題，甚至遭遇盜匪圍攻之時，一般來說都由城市自行解決。只有在城市覺得自己無力解決時，才會求之于總督。在司法問題上，只有涉及金額超過一定限度或者涉及公民的生命時，才會上訴到總督或者皇帝那里。有些時候，當(dāng)總督或者城市覺得沒有把握或者無法決定時，會請求皇帝給予具體指示，由此造成了米拉（Fergus Millar）所說的皇帝統(tǒng)治被動應(yīng)對的特征。2世紀(jì)以后，城市中羅馬皇帝任命的官員有增多的趨勢，對城市內(nèi)部事務(wù)的干涉也越來越深入和頻繁，但總體上看，戴克里先之前，城市保持著自己基本的自治權(quán)利。通過把治理責(zé)任委托到地方，羅馬人有效地削減了行政成本，在兩百多年的時間里，僅僅用數(shù)百名官員就維持了龐大帝國的運(yùn)轉(zhuǎn)。
與波斯和羅馬帝國大致相同的是，秦漢帝國也是一個以皇帝為中心的專制主義國家，皇帝是國家最高首腦和中心。秦始皇自認(rèn)為自己一統(tǒng)中國，功蓋三皇，德過五帝，故各取一字，自稱為皇帝。而且，他的自稱、發(fā)布的命令都有一套特殊的規(guī)定，對于大臣和諸侯王他在名義上和法律上都享有最高權(quán)威。實際生活中，皇帝的確可以憑借自己的意志，決定上至丞相下到某個升斗小民的命運(yùn)，是一個名副其實的專制君主。然而與波斯及羅馬帝國不同的是，春秋戰(zhàn)國以降，中國的官僚體系已經(jīng)充分發(fā)展起來。秦漢帝國形成了以所謂三公九卿為核心的中央官僚體系，地方則形成了比較完善的郡縣體系。公元前221年（秦王政二十六年），秦始皇將天下分為三十六郡，郡下設(shè)縣，縣下為鄉(xiāng)、邑、亭、里等，從此中國建立了完善的基層組織。漢承秦制，漢朝基本照搬了秦朝郡縣制度，只是漢初為藩屏皇室，將函谷關(guān)以東的大部分地區(qū)分封給諸王，并賦予諸侯王相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。漢初的清靜無為政策有助于諸侯國獨(dú)立性的發(fā)展，但就其本質(zhì)而論，仍然是變種的郡縣制。因為在諸侯國內(nèi)，諸王有著與中央政府類似的機(jī)構(gòu)，像皇帝一樣管轄著封國內(nèi)的郡縣。當(dāng)諸侯國勢力膨脹，有威脅中央政府的苗頭時，皇帝啟動了抑制諸侯的措施?；蛟S是在賈誼的影響之下，文帝已經(jīng)開始分割諸侯國。歷經(jīng)景帝和武帝兩朝，諸侯王基本被剝奪了政治和行政權(quán)力，變成了僅領(lǐng)食租稅而不理政的地主，與一般的富戶無異，政權(quán)被郡縣取代。因此，在秦漢帝國，似乎沒有地方自治的空間存在。
但是，相對于中央政府而言，秦漢時代的郡縣尤其是郡守仍然享有相當(dāng)大的自主權(quán)。首先，雖然中央政府任命了丞、尉之類的官員掌理行政、司法和軍事事務(wù)，但郡守是一個郡最高的行政、軍事和司法長官。龔遂之類得到特別信任的太守，還可以不顧中央政府法令，便宜行事。因此，一個郡守如何作為，幾乎完全取決于郡守個人的作風(fēng)。在任內(nèi)，他可以如倪寬那樣，“勸農(nóng)桑，緩刑法，理獄訟，卑體下士，務(wù)在于得人心”，也可以如嚴(yán)延年那樣，“幸得備郡守，專治千里，不聞仁愛教化，有以全安愚民。顧乘刑法，多刑殺人，欲以立威?！薄按菡酆缽?qiáng)，扶助貧弱，貧弱雖陷法，曲文以出之；其豪杰侵小民者，以文內(nèi)之。眾人所謂當(dāng)死者，一朝出之；所謂當(dāng)生者，詭殺之。吏民莫能測其深淺，顫栗不敢犯禁?！币部梢匀缥奈倘温毷窨r所為，選郡縣小吏接受儒家教育，并在郡內(nèi)興辦學(xué)校，“數(shù)年，（蜀人）爭欲為學(xué)官弟子，富人致出錢求之。由是大化，蜀地學(xué)于京師者比齊、魯焉?！逼湓诳?nèi)的權(quán)力幾乎與皇帝無異，以致漢朝民間出現(xiàn)如此諺語：“州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁?！逼浯危な乜梢宰员俨糠蛛S員。除丞、尉等由中央任命外，其余諸曹官員，基本由郡守自己任命，而且一般任用本郡人士。協(xié)助郡守料理平時管理事務(wù)的，多是諸曹官員。既然他們由郡守任命，其升遷和待遇都取決于郡守，嚴(yán)耕望甚至假設(shè)，這些人某種程度上猶如郡守封建性質(zhì)的隨從。復(fù)次，郡守對縣以及更基層的官員有處置之權(quán)。縣令和縣長的管理要受到郡守的監(jiān)督，某些情況下，郡守可以罷免縣令，或者自己派人主理縣務(wù)，縣令無可奈何。最后，中央政府對郡守的監(jiān)督，在漢初一般來說只有一年一度的上計，具體負(fù)責(zé)此事的是丞相和御史，內(nèi)容包括戶口、刑獄、財政等多方面，雖然有時嚴(yán)格，但很多時候流于形式。漢初清靜無為，對于郡縣具體事務(wù)幾乎不插手，司馬遷稱，“孝惠皇帝、高后之時，黎民得離戰(zhàn)國之苦，君臣俱欲休息乎無為，故惠帝垂拱，高后女主稱制，政不出房戶，天下晏然。”在此情況下，只要郡守沒有因違法被罷免治罪，也沒有升遷，就可以一直任職，所以有些郡守任期會相當(dāng)長，或許會達(dá)到20-30年。雖然武帝創(chuàng)立刺史制度后，刺史在向郡縣擴(kuò)展皇權(quán)中能夠發(fā)揮重要作用，但郡守的具體施政，大體上仍不受刺史和皇帝干涉。因此，漢代雖然名義上是中央集權(quán)，但在實際的政治運(yùn)作中，至少在郡一級賦予了地方相當(dāng)大的自主權(quán)，在某種意義上執(zhí)行著地方自治的原則。宣帝所謂“庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎”，也體現(xiàn)了郡守在漢朝統(tǒng)治體系中的重要地位。
總結(jié)
波斯、羅馬和秦漢可謂古代世界統(tǒng)治和治理最為成功的三大帝國。在它們的統(tǒng)治下，歐亞大陸從東到西的農(nóng)耕文明進(jìn)入了歷史上最為興盛的時代。雖然三國都不約而同地強(qiáng)調(diào)君主擁有至高無上的權(quán)力，但在治理國家的具體實踐中，都不約而同地選擇了賦予地方相當(dāng)自主權(quán)的基本方針。比較而言，波斯和羅馬給予地方總督與基層共同體更大的權(quán)力，漢朝的組織雖然深入到鄉(xiāng)村基層，但對于地方的具體事務(wù)，中央政府更多地采取了放任政策，讓郡守自主施政。其中的原因，除各自歷史發(fā)展的制約外，恐怕還與帝國面積龐大但國家統(tǒng)治力量有限有關(guān)，為克服距離和不同地區(qū)文化差異造成的隔閡，節(jié)省行政成本，只能更多地依賴地方自治。所謂的中央集權(quán)，很大程度上停留在中央政府對地方高級官員的任命以及必要時進(jìn)行的干預(yù)上。另一方面，如部分學(xué)者已經(jīng)指出的，古代國家任務(wù)相對簡單。無論是波斯和羅馬帝國的總督，還是漢代的郡守，主要任務(wù)就是維持地方秩序，保衛(wèi)疆土和向中央政府輸送實物和貨幣稅收?，F(xiàn)代國家要求于地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生等眾多職能，在漢朝的郡守那里，最多也就表現(xiàn)為勸農(nóng)桑、興學(xué)校等最為基本的經(jīng)濟(jì)和文化活動，即使這些任務(wù)，郡守所做的大多也限于在用人上倡導(dǎo)或身體力行，而非通過政府行為系統(tǒng)開發(fā)和興辦。帝國面積的廣大和古代國家任務(wù)的相對簡單，共同造成了三大帝國地方大體自治的景象。
（本文摘自晏紹祥著《與距離斗爭：中國和西方的古代世界史研究》，世紀(jì)文景|上海人民出版社，2021年1月。）
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