秦漢人如何制造“地方政府”？

本文為《制造“地方政府”——戰(zhàn)國(guó)至漢初郡制新考》導(dǎo)言部分，臺(tái)大出版中心，2021年11月。

地方政府是國(guó)家組成的要素之一，是王權(quán)控制社會(huì)的重要憑借。戰(zhàn)國(guó)秦漢郡縣制是傳統(tǒng)中國(guó)兩千年地方政制之源，是了解古代中國(guó)的關(guān)鍵鑰匙。楊寬1955年初版的《戰(zhàn)國(guó)史》，所描繪的戰(zhàn)國(guó)郡縣制圖景至今仍有無(wú)數(shù)學(xué)人誦讀；嚴(yán)耕望1961年初版的《中國(guó)地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》，所建構(gòu)的秦漢地方政制圖景迄今在學(xué)界仍無(wú)可替代。兩位大家對(duì)傳世文獻(xiàn)竭澤而漁，盡可能參照當(dāng)時(shí)可見(jiàn)的兵器銘文、簡(jiǎn)牘、碑刻等出土文獻(xiàn)，其搜羅及解讀史料的高度，乃是著作難以被后人超越的主因。

杜正勝?gòu)摹吨艽前睢返健毒帒酏R民》的研究取徑，主宰臺(tái)灣地區(qū)的中國(guó)上古史學(xué)界至今。細(xì)繹其思路，實(shí)為從“國(guó)人”到“庶民”的社會(huì)史脈絡(luò)，關(guān)注的是一般人群。然而城邦的主體雖是人群，城邦本身卻是周天子統(tǒng)治的萬(wàn)國(guó)，在一定程度上可視為某種地方政府。從地方政府的脈絡(luò)切入，《周代城邦》下接的便不是編戶齊民，而是郡縣。春秋戰(zhàn)國(guó)的國(guó)君、秦漢的帝王，如何將周天子統(tǒng)治的各個(gè)城邦逐一郡縣化，遂行“郡縣城邦”（“郡縣”為動(dòng)詞，以“城邦”為“郡縣”之意）、制造“地方政府”，無(wú)疑是中國(guó)史的重要課題。

二十世紀(jì)后半葉以來(lái)，簡(jiǎn)牘文書(shū)、璽印封泥、兵器銘文等戰(zhàn)國(guó)秦漢出土文獻(xiàn)如雨后春筍般冒出，帶給我們重新省思戰(zhàn)國(guó)秦漢郡縣制的契機(jī)。二十一世紀(jì)初的今天，在新材料的整理與研究基礎(chǔ)之上，與前輩大家對(duì)話，重建古代中國(guó)地方政府的概念、重寫(xiě)古代中國(guó)地方政府的歷史，已是當(dāng)代學(xué)人不可推卻的責(zé)任。本書(shū)企圖拋磚引玉，以階段性成果提供學(xué)界探討戰(zhàn)國(guó)秦漢郡縣制是否存在不同的面貌，從制造“地方政府”的角度切入，思考古代中國(guó)地方政府研究是否可能另開(kāi)新境。

何謂“地方政府”

當(dāng)代中文世界對(duì)地方政府一詞的運(yùn)用已習(xí)以為常，但“地方政府”終究是來(lái)自西方的現(xiàn)代概念，秦漢以降的傳統(tǒng)中國(guó)雖有類(lèi)似西方地方政府的官署，但概念與歷史之間并非總能密合無(wú)間。傳統(tǒng)中國(guó)地方政府的內(nèi)涵實(shí)則變化多端，本書(shū)無(wú)意為其建立一個(gè)普遍的定義，只想指出“地方政府”的最寬泛定義也許是中央政府在地方上設(shè)置的諸種官署。此定義固然易于掩蓋諸種官署的性質(zhì)差異，卻有助于學(xué)者探索諸種官署在地方上的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而辨析地方政府究竟是中央政府權(quán)力的延伸？還是地方既有勢(shì)力的體現(xiàn)？觸及傳統(tǒng)中國(guó)政府究竟是“中央集權(quán)”抑或“地方分權(quán)”的根本命題。

就秦漢時(shí)期而言，郡、縣可謂當(dāng)時(shí)最常見(jiàn)的“地方政府”，向無(wú)爭(zhēng)議。但封建制度的殘余如王國(guó)、侯國(guó)，在縣之下的基層政區(qū)如鄉(xiāng)、里，中央政府的外派官署如都官，羈縻少數(shù)民族的政區(qū)如道、屬國(guó)，監(jiān)察官署如州，諸種中央政府在地方上設(shè)置的官署，卻未必皆被學(xué)界視為“地方政府”。本書(shū)并不關(guān)心秦漢時(shí)期王國(guó)、侯國(guó)、鄉(xiāng)、里、都官、屬國(guó)、道、州等諸種官署是否為“地方政府”，而是想透過(guò)諸種官署性質(zhì)之復(fù)雜，反思最常見(jiàn)的郡、縣官署的性質(zhì)。傳統(tǒng)中國(guó)的“郡縣”真的可以和西方的“地方政府”概念密合無(wú)間嗎？某些時(shí)空下的郡縣性質(zhì)是否逸出“地方政府”之外？

就時(shí)間而言，本書(shū)既將“戰(zhàn)國(guó)”郡縣制與“秦漢”郡縣制放在一起審視，又將“秦漢”郡縣制至少分割成秦、漢初、西漢中晚期、東漢、三國(guó)等時(shí)段，企圖追究不同時(shí)間的“郡縣”背后的本質(zhì)。在國(guó)家形成的視野下，戰(zhàn)國(guó)至漢初處于將城邦“郡縣化”的階段?？たh制既要取代城邦、在地方上遂行統(tǒng)治，又要改造城邦、在地方上建構(gòu)新的政府，戰(zhàn)國(guó)至漢初是傳統(tǒng)中國(guó)制造“地方政府”的關(guān)鍵時(shí)期，也是本書(shū)的主要舞臺(tái)。

就地域來(lái)說(shuō)，律令規(guī)定的邊郡與內(nèi)郡之別，關(guān)中、齊魯、山地、濱海等自然及人文地理區(qū)差異，導(dǎo)致每個(gè)地方政府均有自身特色?！稘h書(shū)．地理志》記載元始二年（公元2年）漢朝地方政府有“郡國(guó)一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國(guó)二百四十一”，今人面對(duì)103、1314、32、241等兩千年前的數(shù)字化史料，難免下意識(shí)將不同區(qū)域的“地方政府”視為鐵板一塊，忽略聚合成這些數(shù)字的每一個(gè)地方政府皆有其特殊性。其實(shí)別說(shuō)不同地域的郡縣鄉(xiāng)里有其差別，就算是同一個(gè)地方政府如南郡、臨湘縣，在戰(zhàn)國(guó)至三國(guó)諸時(shí)期也各有差異。本書(shū)透過(guò)戰(zhàn)國(guó)七雄的秦與楚、秦三十六郡中的洞庭、漢初諸侯王國(guó)的楚與齊等個(gè)案，企圖揭示區(qū)域研究在地方行政領(lǐng)域中的意義。

出土文獻(xiàn)研究向來(lái)以“碎片化”為學(xué)界所譏，其根本原因來(lái)自于出土文獻(xiàn)往往有較為明確的時(shí)空坐標(biāo)。時(shí)空坐標(biāo)既然清晰，出土文獻(xiàn)便可精準(zhǔn)反映出某一時(shí)期與地域的現(xiàn)象；但也因時(shí)空坐標(biāo)“過(guò)于”清晰，出土文獻(xiàn)反而無(wú)法直接成為其他時(shí)期與地域存在某些現(xiàn)象的證據(jù)。本質(zhì)既然如此，出土文獻(xiàn)研究也就難以擺脫“碎片化”的詬病。出土文獻(xiàn)不能反映整個(gè)時(shí)代與整個(gè)中國(guó)，實(shí)乃勢(shì)所必然。

本書(shū)想稍加反思的是，出土文獻(xiàn)研究“碎片化”的批評(píng)固然在理，但什么樣的材料才能避免“碎片化”，反映出一整個(gè)時(shí)代與中國(guó)呢？若以同樣嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，檢視傳世文獻(xiàn)的時(shí)空坐標(biāo)，史傳人物所能反映的歷史現(xiàn)象其實(shí)也只局限于某一時(shí)期與地域；傳世文獻(xiàn)對(duì)歷史現(xiàn)象的概括描述，更不宜輕信其證據(jù)力度足以涵蓋整個(gè)時(shí)代與中國(guó)，反而可能只代表文獻(xiàn)書(shū)寫(xiě)之際的時(shí)期與所在地域，甚至可能只反映文獻(xiàn)作者的個(gè)人觀點(diǎn)。如此觀之，傳世文獻(xiàn)也同樣是一個(gè)個(gè)小碎片的叢聚整合，而我們對(duì)古代中國(guó)的諸種整體印象，或多或少來(lái)自于文獻(xiàn)碎片的放大，并非完全精準(zhǔn)可靠。“碎片化”在當(dāng)代歷史學(xué)界無(wú)疑為負(fù)面用語(yǔ)，但出土文獻(xiàn)的碎片性質(zhì)恰恰刺激我們?nèi)フJ(rèn)清諸種輝煌宏大的整體史觀，實(shí)來(lái)自于一個(gè)個(gè)碎片迭聚的建構(gòu)與幻化。出土文獻(xiàn)既有助于我們破除既有的歷史成見(jiàn)，更有益于我們?nèi)ソ?gòu)新的歷史認(rèn)識(shí)。既破且立，出土文獻(xiàn)的碎片性質(zhì)也就有了積極意義，不宜徑以負(fù)面視之。

與普遍性的建構(gòu)背道而馳，是批評(píng)研究“碎片化”的主要理由。但“碎片化”并不等于特殊性。出土文獻(xiàn)的特殊性看似顯而易見(jiàn)，普遍性則不易論證。其實(shí)特殊性與普遍性往往交織于史料之中，并未清楚標(biāo)示。出土文獻(xiàn)固可清晰反映某一時(shí)期與地域的現(xiàn)象，但該現(xiàn)象究竟是一時(shí)一地的特殊性，還是整個(gè)時(shí)代與中國(guó)的普遍性，若無(wú)相參照的史料，則不易辨明。重視出土文獻(xiàn)的普遍性，以之代表整個(gè)時(shí)代與中國(guó)，有論證跳躍之嫌；強(qiáng)調(diào)出土文獻(xiàn)的特殊性，認(rèn)為其反映某一時(shí)期與地域的特色，亦難免濫用默證之譏。只有不闡釋出土文獻(xiàn)的普遍性與特殊性，單純描述其所反映的現(xiàn)象，方可避免出錯(cuò)的可能。但隨著碎片的不斷迭聚，某些出土文獻(xiàn)的普遍性與特殊性已有闡發(fā)的可能，此時(shí)若仍保守以對(duì)，難免陷入材料新穎、結(jié)論陳舊的“似新還舊”窘境，未免辜負(fù)了大好材料提供的契機(jī)。

本書(shū)希望從制造“地方政府”的角度出發(fā)，正視出土文獻(xiàn)的普遍性與特殊性的正反相生。但受限于篇幅與學(xué)力，本書(shū)只能先以戰(zhàn)國(guó)秦漢中央政府與地方政府之間的榫接點(diǎn)——“郡”為研究主軸，藉此探索古代中國(guó)地方與中央之間的關(guān)系。本書(shū)關(guān)注戰(zhàn)國(guó)、秦、漢初諸時(shí)代的特殊性，寫(xiě)作安排卻不以時(shí)代為序；本書(shū)嘗試以地方行政的普遍性原理為全書(shū)框架，但普遍性原理并非本書(shū)的終極關(guān)懷。本書(shū)最終希望能為讀者呈現(xiàn)出歷史的復(fù)雜性：時(shí)代特殊性的背后存在一貫的普遍性原理，普遍性原理卻又隨著不同時(shí)代而有所改變。歷史學(xué)既能容納社會(huì)科學(xué)，又獨(dú)立于社會(huì)科學(xué)之外，其例或如是。

包頭附近的秦長(zhǎng)城遺址

從“郡縣城邦”到“共治天下”

戰(zhàn)國(guó)秦至漢初的郡制，從軍區(qū)逐步發(fā)展成職權(quán)完備的地方政府，但一直具備中央外派的性質(zhì)，是中央集權(quán)的有效工具?？ぶ萍瓤蓞f(xié)助中央政府遂行殖民統(tǒng)治，同時(shí)又受到中央政府嚴(yán)密監(jiān)察，必要時(shí)甚至可被廢除，不會(huì)尾大不掉。就中央集權(quán)的角度言之，這樣的地方政府似乎已再理想不過(guò)，無(wú)須再行變革。

然而隨著漢初中央政府廢除了秦代的郡監(jiān)御史，改采郡守、郡尉并行的郡制，堪稱理想的三府分立之秦代郡制直如曇花一現(xiàn)。到了西漢中晚期，郡尉甚至成為嚴(yán)耕望所謂的“佐官”，無(wú)論地位、職權(quán)還是秩級(jí)，均不再能與郡守相頡頏。此時(shí)郡守已然獨(dú)大，掌握六項(xiàng)重要權(quán)力：第一，對(duì)郡府官吏的控制權(quán)；第二，對(duì)屬縣行政的控制權(quán)；第三，向中央薦舉郡內(nèi)吏民之權(quán)；第四，對(duì)刑獄的決斷權(quán)；第五，對(duì)財(cái)政的支配權(quán)；第六，對(duì)地方軍隊(duì)的支配權(quán)。嚴(yán)耕望所謂的“長(zhǎng)官元首制”，雖不適用于秦至漢初的郡縣制度，用來(lái)指涉西漢中晚期以后的“漢式郡縣制”，目前仍恰如其分。故從秦到西漢中晚期百多年的時(shí)間，郡制竟然經(jīng)歷了從“三府”到“二府”再到“一府”的劇烈變革，其緣由不能不引起我們深思。

從“三府分立”到“一府獨(dú)尊”，郡制的變革動(dòng)力究竟為何？制造“地方政府”究竟是要制造怎樣的地方政府？如果三府分立的秦代郡制服膺于中央集權(quán)的目標(biāo)，那“三府分立”的破壞恰可說(shuō)明中央集權(quán)不是形塑地方政府的唯一因素。從中央集權(quán)與地方分權(quán)的兩極光譜來(lái)看，地方政府還須兼顧地方分權(quán)的目標(biāo)與機(jī)能。因此完全服膺于中央集權(quán)的秦代郡制，并非理想的地方政府。西漢中晚期郡制轉(zhuǎn)向長(zhǎng)官元首制，趨于地方分權(quán)，自有其制度發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

正如中央集權(quán)不是形塑地方政府的唯一因素，地方分權(quán)也不是。從“三府”到“二府”再到“一府”，郡制趨于地方分權(quán)的發(fā)展歷程極其自然流暢，很容易令人以為是自然而然的歷史趨勢(shì)，忽視實(shí)際歷史進(jìn)程中存在曲折、偶然、逆流等各種多元的演變可能。最終在西漢中晚期勝出的長(zhǎng)官元首制，固然有著地方政府發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，卻不宜簡(jiǎn)單視為歷史的必然。否則戰(zhàn)國(guó)秦郡往三府分立的中央集權(quán)方向發(fā)展，又該如何解釋?zhuān)咳绻麅烧叨际亲匀话l(fā)展的歷史趨勢(shì)，為何會(huì)南轅北轍？參照“天下大勢(shì)，分久必合，合久必分”之說(shuō)，將地方政府的變遷過(guò)程理解為在中央集權(quán)與地方分權(quán)的兩極光譜之間不斷擺蕩，固然可信。但除非擺蕩符合必然規(guī)律，否則其間的轉(zhuǎn)折與演進(jìn)終究無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。既然每個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)都有其獨(dú)特性，我們就有必要一一為其尋求獨(dú)立的歷史解釋。

因此只從中央集權(quán)與地方分權(quán)的二元角度去解釋地方政府的演變是不夠的，我們必須追問(wèn)戰(zhàn)國(guó)秦郡為何趨于中央集權(quán)？西漢之郡為何趨于地方分權(quán)？如果制度發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力無(wú)法解釋制度自身，那從制度發(fā)展的外在推力入手，便不失為一條值得考慮的取徑。看似巧合、但似乎并非巧合的是，這段時(shí)期的思想史演變正與郡縣制的演變?nèi)艉戏?jié)。既然三府分立的秦代郡制深受法家思想所形塑，推測(cè)西漢中晚期的郡制趨于地方分權(quán)，與儒家思想的興起有關(guān)，或非無(wú)根之論。學(xué)界過(guò)去探討儒家與法家的地方行政理念，往往過(guò)于重視“封建”與“郡縣”之辨。事實(shí)上儒家與法家的郡縣制理念亦有差異，“百代猶行秦法政”之說(shuō)掩蓋了漢代以降兩千年無(wú)數(shù)儒生士人在郡縣制上投注的心力。顧炎武“寓封建之意于郡縣之中”的思想，可能早在西漢便有儒生將之實(shí)踐。漢代循吏不僅在地方行政上發(fā)揚(yáng)儒家的教化理念，貫徹“儒家式地方行政”，更可能是“漢式郡縣制”的主要形塑者。制度演變的深層解釋?zhuān)荒懿簧婕八枷肱c社會(huì)層面，“漢式郡縣制”與儒家的關(guān)系值得深入求索。

“漢式郡縣制”雖往地方分權(quán)的方向發(fā)展，但終究不比封建邦國(guó)，加上州刺史的監(jiān)察等影響，“漢式郡縣制”并未趨于地方割據(jù)、尾大不掉的極端，兼顧了中央集權(quán)與地方分權(quán)的理想，正如嚴(yán)耕望所言：“是以中央集權(quán)之形式宏地方自治之實(shí)效矣?！倍顿Y治通鑒》記載漢宣帝之言：“與我共治天下者，其惟良二千石乎！”在一定程度上反映西漢后期在中央擁有專(zhuān)制皇權(quán)的皇帝，承認(rèn)地方郡守是皇權(quán)的代理人，與“漢式郡縣制”共享皇權(quán)的行使權(quán)。漢唐近千年皇帝與地方長(zhǎng)官“共治天下”的行政格局，遂得以形成。這一看似尋常的“常識(shí)”，在西漢中期以前并不尋常。正如本書(shū)所言，戰(zhàn)國(guó)秦至漢初的郡制，或?yàn)檐妳^(qū)、或?yàn)槿至⒌摹扒厥娇たh制”、或有強(qiáng)烈的中央外派性質(zhì)，均與“漢式郡縣制”有較大距離，不具備與皇帝“共治天下”的功能。我們所熟悉的“漢式郡縣制”，是在戰(zhàn)國(guó)至西漢多元且漫長(zhǎng)的帝國(guó)治理歷程中，方得以脫穎而出。從“郡縣城邦”到“共治天下”的歷史脈絡(luò)，正是本書(shū)對(duì)“漢式郡縣制”形成期的概括，也是本書(shū)對(duì)秦漢人如何制造“地方政府”的回答。