興利與牧民：清末勸業(yè)道的失與得

1911年7月10日，慶親王奕劻在新內(nèi)閣會(huì)議上振振有詞地演說道：“整理財(cái)政、振興實(shí)業(yè)二者最為當(dāng)務(wù)之急”，“今確定為政治方針……將來實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)，財(cái)源漸裕，財(cái)政自充，則一切政務(wù)經(jīng)費(fèi)有著，不難次第擴(kuò)充，蓋事有相成而無相悖也?！揪羯媳ブ儯虏奢浾?，用是竭其愚慮，定為政綱。凡我同列，諒共此心所望，和衷共濟(jì)，策勵(lì)進(jìn)行，則國家之福也”。

愛新覺羅·奕劻

振興實(shí)業(yè)被列為朝廷應(yīng)辦最急之務(wù)，并定為政綱在全國實(shí)施，可見興利已刻不容緩，成為維護(hù)清王朝統(tǒng)治重中之重的舉措，而封疆大吏對(duì)振興實(shí)業(yè)的見識(shí)，則更加印證了興利與國家存亡的密切關(guān)系。云貴總督李經(jīng)羲在奏請朝廷督飭度支部借款辦理云南實(shí)業(yè)時(shí)就直言：

實(shí)邊之計(jì)在人，聚人之計(jì)在財(cái)。無人則邊虛，無財(cái)則人散，是故人心離渙，人才消乏，財(cái)源枯竭，有一于此，皆足致亡。而外交之侵略，因之而起。實(shí)邊聚人之計(jì)莫如興實(shí)業(yè)。以實(shí)業(yè)救滇，治病之本也。實(shí)業(yè)注重礦產(chǎn)，尤本中之本也。以之治內(nèi)則人心可結(jié)，人才可練，財(cái)源可浚。以之對(duì)外，則邦交可固。而皆以礦業(yè)、實(shí)業(yè)為之中樞。大辦則滇可存，不辦則滇必亡。

回溯清季直省勸業(yè)道機(jī)構(gòu)的淵源、創(chuàng)制、發(fā)展及流變，背后無不與興利辟財(cái)密切相關(guān)。

甲午戰(zhàn)后，賠款、練兵、興學(xué)等各項(xiàng)開支與日俱增，布政使、糧儲(chǔ)道、鹽法道等財(cái)稅機(jī)構(gòu)雖千方百計(jì)籌款，但依然財(cái)不堪用，其職能已難以滿足開辟財(cái)源的需要。為使財(cái)有可籌，各省督撫紛紛在衙署外增設(shè)農(nóng)工商礦各局，委士紳在局任事，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)工商礦各業(yè)的倡興和管理。在此過程中，督撫的實(shí)業(yè)行政管理權(quán)逐漸擴(kuò)大，漸有脫離朝廷控制之勢。商部設(shè)立后，清廷對(duì)先前賦予督撫興辦農(nóng)工商礦各局，札委員紳在局任事的大權(quán)卻難以收回。而紳商也以不同方式或身份活躍于政商各界，甚至參與實(shí)業(yè)行政管理，權(quán)勢日隆，加速了社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)。1907年外官改制，清廷裁撤體制內(nèi)的糧、鹽等道缺，整合體制外的農(nóng)工商礦各局，騰出經(jīng)費(fèi)，添置勸業(yè)道，目的是建立上下有序的實(shí)業(yè)、交通行政管理秩序，統(tǒng)一實(shí)業(yè)、交通行政管理權(quán)，規(guī)范和引導(dǎo)紳商的興利行為。

然而，清廷改革的目標(biāo)與結(jié)果之間存在不小差距。從改制的進(jìn)程來看，清廷考慮到難以強(qiáng)令各省統(tǒng)一更改官制，打算十五年內(nèi)一律完成。然而財(cái)政危機(jī)日趨加重，新政和憲政逐漸鋪開，任重時(shí)迫，緩不濟(jì)急，清廷又改變初意，多次要求各省速設(shè)勸業(yè)道，廣辟財(cái)源。但是，各省設(shè)官的進(jìn)度并沒有如清廷期許的那樣進(jìn)行。東三省雖被寄望成為改制模范，但總督徐世昌因擁有多項(xiàng)特權(quán)，建制獨(dú)具特色，難成各省效法對(duì)象；張之洞雖然較早奏設(shè)勸業(yè)道，卻是為了在入軍機(jī)之前讓自己的私人得補(bǔ)此缺，以便繼續(xù)遙控湖北實(shí)業(yè)、交通行政，并以“人地相宜”為由獲得了外補(bǔ)勸業(yè)道缺的選人權(quán)，后為各省所效仿；直隸、江蘇最令朝廷失望，兩省本應(yīng)按朝廷期望先行先試，但是受人事、經(jīng)費(fèi)等因素影響，遲遲難產(chǎn)，落在了其他省份的后面?？傮w而言，各省設(shè)官遲速有別，整體進(jìn)度偏緩，與朝廷期望落差較大，一定程度上影響了中央振興實(shí)業(yè)的政令在全國貫徹落實(shí)。

就人事和機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，原農(nóng)工商礦各局辦事人員由督撫札派委任，仰督撫鼻息行事。商部設(shè)立后，試圖通過委各局總辦為商務(wù)議員、路務(wù)議員和礦務(wù)議員的方式收回督撫的用人權(quán)，但幾無成效；清廷設(shè)置勸業(yè)道，擬將勸業(yè)道的任免權(quán)部分收歸中央，但各督撫擁權(quán)自重，往往不拘常格，任用私人。農(nóng)工商部和郵傳部力主收回督撫辟舉勸業(yè)道之權(quán)，又利用二次議改官制的機(jī)會(huì)，疾呼勸業(yè)道與部直接，紛紛擾擾，但分權(quán)與集權(quán)之爭始終難有定議。在此過程中，農(nóng)工商部費(fèi)盡周折，雖贏得了內(nèi)簡勸業(yè)道缺的機(jī)會(huì)，但所保之人也并非優(yōu)勝于督撫所舉之員；吏部也想分羹一杯，但因其權(quán)勢早已式微，唯有望洋興嘆。由于勸業(yè)道多為督撫私人，督撫頻繁調(diào)動(dòng)使勸業(yè)道經(jīng)常調(diào)任，任滿三年者寥寥無幾，一年甄別、三年俸滿考核之制流于形式。所謂的甄別往往發(fā)生在督撫交接之際，后任督撫甄別前任督撫所保之私人，再換上自己的私人。勸業(yè)道難以久任，官成傳舍，不利于實(shí)業(yè)、交通事務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

各省設(shè)置勸業(yè)公所，實(shí)行分科治事，改變了過去農(nóng)工商礦各局“散而無統(tǒng)”“九龍治水”的局面，建立了層次分明、分工明細(xì)、權(quán)責(zé)清晰的實(shí)業(yè)、交通行政管理機(jī)構(gòu)。但是由于新式實(shí)業(yè)、交通人才匱乏，勸業(yè)公所“均以中外高等、中等實(shí)業(yè)或路電等項(xiàng)學(xué)堂畢業(yè)之學(xué)生及曾辦實(shí)業(yè)或交通事務(wù)，確有經(jīng)驗(yàn)人員”充任的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，舊人辦新事變成常態(tài)，人情請托令其難逃冗員充斥的舊弊。

值得注意的是，清廷為節(jié)省費(fèi)用，將實(shí)業(yè)、交通行政合而為一，統(tǒng)由勸業(yè)道管理，但是在勸業(yè)道分科治事問題上，農(nóng)工商部和郵傳部都想占有更多權(quán)力資源，你爭我奪。郵傳部力爭不得，堅(jiān)持有關(guān)輪、路、郵、電的局所繼續(xù)保留，不愿歸并于勸業(yè)公所，又多次提議在直省添設(shè)交通使或郵傳使，試圖將勸業(yè)道職掌的交通行政抽離出來，紛紛擾擾，直至清廷覆亡也未實(shí)現(xiàn)。勸業(yè)道名義上一官擔(dān)兩政，但招商、郵政等局所依舊運(yùn)作，實(shí)際上難以插手交通事務(wù)的管理。另外，清廷在改制之初，未全盤理順勸業(yè)道與提學(xué)、提法等司道的權(quán)限關(guān)系，致使勸業(yè)行政運(yùn)作過程中權(quán)限糾葛不休，一定程度上影響了勸業(yè)行政效能，相關(guān)部院不得不再次調(diào)整勸業(yè)道的相關(guān)權(quán)限。

州縣添設(shè)勸業(yè)員改變了過去州縣官不設(shè)專管實(shí)業(yè)、交通事務(wù)佐治官的歷史，奠定了中國地方實(shí)業(yè)、交通行政的基本格局。清廷準(zhǔn)許本地士紳擔(dān)任勸業(yè)員，為士紳參與地方實(shí)業(yè)、交通行政的管理提供了合法渠道，提高了士紳的社會(huì)地位，目的在于借此整合各種社會(huì)力量，推動(dòng)地方實(shí)業(yè)和交通的發(fā)展，以補(bǔ)官力之不足。各省勸業(yè)道對(duì)紳權(quán)的控馭也較嚴(yán)，無論是選任勸業(yè)員，還是監(jiān)督勸業(yè)員日常行政，各省勸業(yè)道均嚴(yán)加監(jiān)督和管理，以確保勸業(yè)員受勸業(yè)道的命令節(jié)制和受地方官的監(jiān)督指揮，嚴(yán)防紳權(quán)干涉勸業(yè)行政范圍以外之事，始終將紳權(quán)置于官權(quán)的控馭范圍內(nèi)，以使勸業(yè)員有條不紊地督率紳民興利。

1909年10月2日，清朝政府修建的京張鐵路通車典禮上，南口茶會(huì)專列入站情景

為了督飭廳州縣官興利，勸業(yè)道還參與廳州縣三年大計(jì)考核工作，評(píng)估地方振興實(shí)業(yè)、推廣交通的成效，獎(jiǎng)勤罰懶，以激勵(lì)和鞭策廳州縣官。1911年，農(nóng)工商部又制定了府州縣辦理實(shí)業(yè)勸懲章程，由勸業(yè)道具體實(shí)施，對(duì)廳州縣官辦理實(shí)業(yè)進(jìn)行年度考核，使善于實(shí)業(yè)發(fā)展的能員干吏獲得督撫的記功，乃至朝廷的嘉獎(jiǎng)，于眾多廳州縣官中脫穎而出；拙于實(shí)業(yè)發(fā)展的平庸之輩面臨留任、扣補(bǔ)，甚至開缺的危機(jī)。這一制度的建立有助于保障上級(jí)主管部門有關(guān)振興實(shí)業(yè)、發(fā)展交通的政令在地方貫徹落實(shí)。

勸業(yè)道管理和規(guī)范紳商“營利”活動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解矛盾糾紛，“終以廣興民業(yè)為主顧”。然而，勸業(yè)道及其屬員中實(shí)心任事者鳳毛麟角，敷衍塞責(zé)者倒不乏其人，有的甚至與紳富一道玩弄權(quán)術(shù)、營私謀利；加上財(cái)政困絀，實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)難籌，恤商力、體商艱往往成了空頭支票，有的勸業(yè)道甚至鋌而走險(xiǎn)，增捐加稅，籌集經(jīng)費(fèi)。雖然籌辦或經(jīng)營了農(nóng)事試驗(yàn)場、工藝局、勸工陳列所等官業(yè)，但徒具形式者不在少數(shù)。時(shí)人一針見血地指出：提倡實(shí)業(yè)，“乃導(dǎo)民興利，非與民爭利之謂也；乃開拓人民未成之利，非攘奪人民固有之利也。今之議富國者，非不知振興實(shí)業(yè)為人民生利之源，故各省設(shè)立工藝局、習(xí)藝所、農(nóng)務(wù)局、考工廠、勸業(yè)會(huì)以及農(nóng)、工、商、路、礦各學(xué)堂，以資研究而辟利源。然非由官場所壟斷，即由紳富所把持。而貧苦食力、窮鄉(xiāng)僻壤之民非但未沾實(shí)益，反因之愈促生機(jī)”，“中國以人滿為患，當(dāng)為多數(shù)人籌普及之策，不當(dāng)為少數(shù)人開專利之階”。官商、官民關(guān)系未因興利而根本改善，一定程度上又激化了三者之間的矛盾，甚至反目成仇，以致亂機(jī)隱發(fā)。

1911年，清政府推行干路國有政策，執(zhí)意“與民爭利”。權(quán)勢日隆的紳商對(duì)清廷“奪利”極為不滿，逐漸背離清廷，普羅大眾更沒有因官方“興利”而受益，反因“興利”而背上了更重的負(fù)累。辛亥革命的狂風(fēng)暴雨使清王朝瞬間棟折而榱崩，難堪重負(fù)的勸業(yè)道無力回天。然而，清廷圍繞“興利”與“牧民”而建立的一套直省和地方交通、實(shí)業(yè)行政管理體系并沒有因清廷的覆亡而消失，民國各省軍政府雖然各自為制，但建立的實(shí)業(yè)、交通行政機(jī)構(gòu)無不受清朝勸業(yè)道制的影響。不僅如此，勸業(yè)道的建制和運(yùn)作還加速了傳統(tǒng)重農(nóng)抑商觀念的嬗變和士農(nóng)工商社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，推動(dòng)了中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷。

（本文摘自王鴻志著《興利與牧民：清末勸業(yè)道的建制與運(yùn)作》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年4月。）