“現(xiàn)在，是時(shí)候讓發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家償還氣候債務(wù)了……COP27大會(huì)需要做出關(guān)于為損失與損害提供資金的具體決議?！?1月10日，玻利維亞談判代表在關(guān)于損失與損害資金方面的磋商中說道。
2022年11月6日，為期兩周的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十七屆締約方大會(huì)（COP27）在埃及沙姆沙伊赫拉開帷幕。今年COP大會(huì)主席國(guó)埃及強(qiáng)調(diào)，本次大會(huì)的主題是“實(shí)施”（implementation），呼吁國(guó)際社會(huì)攜手履行此前一系列氣候承諾，從而保證《巴黎協(xié)定》將全球平均氣溫升幅控制在2°C乃至1.5°C的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在11月6日的開幕大會(huì)上，巴基斯坦代表發(fā)展中國(guó)家列出了今年COP27大會(huì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的一系列優(yōu)先事項(xiàng)，包括商定損失與損害資金機(jī)制的具體運(yùn)作模式和體制結(jié)構(gòu)、發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)兌現(xiàn)每年1000億美元?dú)夂蛸Y金承諾以重建發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的信任、在氣候資金新集體量化目標(biāo)的金額和時(shí)間表以及在全球適應(yīng)目標(biāo)方面取得進(jìn)展等。巴基斯坦強(qiáng)調(diào)，解決損失與損害“不是要求發(fā)達(dá)國(guó)家做慈善，而是要求實(shí)現(xiàn)氣候正義”。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年11月4日，埃及沙姆謝伊赫，在第27屆聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)召開之前，與會(huì)者進(jìn)入會(huì)議中心。
無法回避的歷史責(zé)任與氣候正義
從1991年小島嶼國(guó)家提出關(guān)于損失與損害保險(xiǎn)機(jī)制的提案起，至今已過去了31年。但直到今年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)期間，小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家仍然在為損失與損害爭(zhēng)取資金，確保能有足夠的資金來幫助其應(yīng)對(duì)氣候變化導(dǎo)致的不可逆?zhèn)?。年?fù)一年的呼吁讓小島嶼國(guó)家也倍感疲憊：“我們來到這里是來談判，而不是來講課的。”
所謂損失與損害，即氣候變化導(dǎo)致的極端天氣或如海平面上升等事件所造成的不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)損失，是小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家等氣候脆弱型國(guó)家最為關(guān)切的議題之一。今年夏季肆虐巴基斯坦并導(dǎo)致該國(guó)三分之一被淹沒的洪水就是氣候變化損失與損害的一個(gè)例證。據(jù)巴基斯坦初步估計(jì)，該次洪水對(duì)巴基斯坦造成的損失至少高達(dá)100億美元。除了造成經(jīng)濟(jì)損失外，極端天氣事件還導(dǎo)致巴基斯坦無數(shù)居民被迫流離失所，巴基斯坦社會(huì)則面臨災(zāi)后重建、糧食短缺、難民安置等一系列人道主義問題。
“我們的碳足跡是世界上最低的......坦白說，有些國(guó)家依靠化石燃料致富?，F(xiàn)在是時(shí)候作出改變了。（在應(yīng)對(duì)氣候變化上）我們都要發(fā)揮作用，但這些國(guó)家要為氣候?yàn)?zāi)難承擔(dān)更大的責(zé)任?！薄猄herry Rehman，巴基斯坦氣候變化部部長(zhǎng)
歷史上，如今的發(fā)達(dá)國(guó)家依賴化石燃料和資源掠奪實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，也造成了大量的溫室氣體排放。而發(fā)展中國(guó)家發(fā)展起步晚，溫室氣體排放較少，尤其是小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎對(duì)于歷史上的溫室氣體排放沒有任何“貢獻(xiàn)”。然而，這些對(duì)于人類活動(dòng)導(dǎo)致的氣候變化無需承擔(dān)“歷史責(zé)任”的國(guó)家，卻成為了氣候變化加劇、極端天氣事件日趨頻繁的當(dāng)下，最具“氣候脆弱性”的國(guó)家。毫無疑問的是，如果沒有來自國(guó)際社會(huì)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的支持，這些氣候脆弱型國(guó)家無法獨(dú)自從氣候?yàn)?zāi)難中復(fù)原重建。巴巴多斯總理Mia Mottley警告，如果各國(guó)政府不能夠妥善解決氣候危機(jī)，到本世紀(jì)中葉，全球?qū)⒂?0億人會(huì)因氣候?yàn)?zāi)難而被迫流離失所。
大會(huì)期間舉辦的氣候公平主題邊會(huì)上，巴西原住民身著傳統(tǒng)服飾發(fā)言，呼吁大會(huì)關(guān)注原住民生存問題。 圖片來源：Anjjelo Hemady San Buenaventura
2007年《公約》第13次大會(huì)期間，各締約方一致同意正式考慮解決與氣候變化不利影響相關(guān)的損失與損害。六年之后，《公約》第19次締約方大會(huì)設(shè)立了華沙損失與損害國(guó)際機(jī)制，以處理氣候脆弱型國(guó)家的損失與損害問題。該機(jī)制的職能之一是加強(qiáng)資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的行動(dòng)和支持，以處理與氣候變化不利影響相關(guān)的損失與損害。不過，該機(jī)制的設(shè)立未能回應(yīng)氣候脆弱型國(guó)家關(guān)于損失與損害的資金訴求。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)所需資金的額度和落實(shí)資金的時(shí)間表都未作出明確承諾。
發(fā)達(dá)國(guó)家一直對(duì)談?wù)摀p失與損害沒什么興趣，甚至拒絕談?wù)摀p失與損害，主因之一是如果建立損失與損害的資金機(jī)制，勢(shì)必將涉及溫室氣體排放歷史責(zé)任的追索與對(duì)當(dāng)前溫室氣體減排不力提供資金補(bǔ)償，如果將針對(duì)氣候變化損失與損害的資金支持解釋成具有法律約束力的“出資義務(wù)”，氣候脆弱國(guó)家就可以以此為依據(jù)提出相關(guān)訴訟及索賠。2013年，英國(guó)衛(wèi)報(bào)一篇報(bào)道披露，美國(guó)擔(dān)心華沙氣候大會(huì)期間發(fā)展中國(guó)家越來越關(guān)注氣候變化的歷史責(zé)任，可能會(huì)導(dǎo)致談判焦點(diǎn)集中在對(duì)氣候變化損失與損害的補(bǔ)償上：“美國(guó)對(duì)于任何有關(guān)損失與損害機(jī)制方面都有‘技術(shù)和政治上的問題’”。
2015年通過的《巴黎協(xié)定》在文本草擬過程中，有關(guān)損失與損害議題的部分曾一度被納入適應(yīng)條款之下。在發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)持下，最終關(guān)于損失與損害的內(nèi)容還是單獨(dú)成為了《協(xié)定》其中獨(dú)立于氣候適應(yīng)的一部分。不過，《協(xié)定》對(duì)損失與損害的文字較為模糊，達(dá)成《協(xié)定》的締約方大會(huì)決議也專門強(qiáng)調(diào)了關(guān)于損失與損害的《協(xié)定》第八條“并不涉及任何義務(wù)或賠償，或?yàn)槿魏瘟x務(wù)獲賠償提供依據(jù)”。
2021年格拉斯哥氣候大會(huì)期間，發(fā)展中國(guó)家和小島嶼國(guó)家提出希望大會(huì)建立一個(gè)損失與損害資金機(jī)制來專門推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家，尤其是小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家，提供應(yīng)對(duì)損失與損害的資金，并強(qiáng)烈呼吁將該機(jī)制納入大會(huì)決議。但由于發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，這一提案最終并未被納入COP26大會(huì)決議。對(duì)此，小島嶼國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家表示非常失望，但表示本著折中的精神愿意作出讓步，接受了作為妥協(xié)結(jié)果的“格拉斯哥對(duì)話機(jī)制”。這一機(jī)制提出將以“開放、包容的方式”邀請(qǐng)締約方以及非締約方的利益相關(guān)方進(jìn)行務(wù)實(shí)討論，旨在為避免、盡量減少和解決氣候變化帶來的不利影響和造成的損失與損害，并為相關(guān)活動(dòng)提供資金。
不過小島嶼國(guó)家也強(qiáng)調(diào)，他們?cè)贑OP26上妥協(xié)的原因是不希望因?yàn)檫@一議題的止步不前阻礙全球錯(cuò)過落實(shí)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期氣候目標(biāo)的窗口，而其接受妥協(xié)的條件就是COP26大會(huì)設(shè)立的“格拉斯哥對(duì)話機(jī)制”要確保損失與損害資金機(jī)制能夠在COP27上得以建立：“小島嶼國(guó)家總是被要求就我們自己的利益作出妥協(xié)來達(dá)成共識(shí)。這不是讓我們對(duì)文字作出讓步，而是讓我們對(duì)我們的生命、我們的生計(jì)和我們的未來作出讓步。”
首次納入談判正式議程的“損失與損害供資安排”
在發(fā)展中國(guó)家的不斷爭(zhēng)取下，本次COP27大會(huì)將與損失損害資金相關(guān)內(nèi)容列入大會(huì)正式議程。這是三十多年來大會(huì)首次將損失與損害資金納入正式的談判議程，也被許多人視為在爭(zhēng)取建立損失與損害資金機(jī)制方面的階段性勝利。不過，盡管大會(huì)議程納入了損失與損害資金內(nèi)容，但這并不代表相關(guān)資金就一定能夠得以落實(shí)。部分觀察員對(duì)此保持警惕：“需要確保發(fā)達(dá)國(guó)家所說的資金和氣候脆弱國(guó)家所要求的資金機(jī)制是同一件事。”
根據(jù)第一周談判會(huì)場(chǎng)內(nèi)的進(jìn)展來看，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間在建立相關(guān)機(jī)制方面分歧仍存。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，損失與損害資金相關(guān)機(jī)制應(yīng)當(dāng)能保證即時(shí)性和有效性，即發(fā)展中國(guó)家在遭受到極端天氣事件，或由氣候變化導(dǎo)致的緩發(fā)事件影響時(shí)，能夠迅速獲得充足的資金來進(jìn)行高效應(yīng)對(duì)。而資金來源應(yīng)當(dāng)是發(fā)達(dá)國(guó)家無條件的贈(zèng)款、投資以及補(bǔ)貼等。在籌備資金的過程中，私營(yíng)部門（Private Sector）和多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)也將是重要的參與者。巴基斯坦也強(qiáng)調(diào)，氣候?yàn)?zāi)害所造成的損失與損害日趨嚴(yán)峻，但當(dāng)前國(guó)際社會(huì)沒有任何授權(quán)實(shí)體或機(jī)制來應(yīng)對(duì)氣候變化所導(dǎo)致的災(zāi)害損失，需要建立一個(gè)完善的機(jī)制來確保充足的、可預(yù)測(cè)的資源投入。發(fā)達(dá)國(guó)家承認(rèn)氣候危機(jī)的緊迫性，但部分發(fā)達(dá)國(guó)家仍然擔(dān)心該機(jī)制的建立或?qū)⑸婕芭c歷史責(zé)任相關(guān)的法律問題，稱該機(jī)制的建立是“不可能”（that's not just happening）。此外，部分發(fā)達(dá)國(guó)家似乎仍在談?wù)撚伤綘I(yíng)部門和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)出資的重要性。對(duì)此，有發(fā)展中國(guó)家代表直斥這種試圖轉(zhuǎn)移出資義務(wù)的舉措有違氣候正義原則。
實(shí)際上，為損失與損害提供資金，在某種程度上與發(fā)達(dá)國(guó)家此前承諾的為發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)行動(dòng)提供資金有相似之處，出資力度的根本還是發(fā)達(dá)國(guó)家的政治意愿。發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)承諾，到2020年，每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元?dú)夂蛸Y金。2015年COP21大會(huì)決議還要求發(fā)達(dá)國(guó)家要在2025年前設(shè)定一個(gè)新的激勵(lì)量化氣候資金目標(biāo)，每年最低1000億美元。然而，迄今為止，發(fā)達(dá)國(guó)家每年為發(fā)展中國(guó)家所提供的氣候資金規(guī)模較此前所承諾的1000億美元相比仍有一定距離。在落實(shí)用于減緩和適應(yīng)的氣候資金都如此“捉襟見肘”之下，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于要設(shè)立一個(gè)損失與損害資金機(jī)制的意愿低迷也就可以想見了。此外，前幾年疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)壓力和地緣政治危機(jī)推動(dòng)的能源危機(jī)也接連對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況造成重創(chuàng)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值甚至被一些新興發(fā)展中國(guó)家迎頭趕上，而這些發(fā)達(dá)國(guó)家的海外發(fā)展援助規(guī)模和意愿也隨之縮水，也是當(dāng)前損失與損害出資討論遇到瓶頸的原因之一。
2022年11月10日，綠色和平森林項(xiàng)目專員Iqbal Damanik在加里曼丹中部古農(nóng)馬斯食品產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目區(qū)里一個(gè)廢棄的木薯種植園里檢查木薯的情況。與此同時(shí)，在埃及沙姆沙伊赫召開的COP27也發(fā)出了這樣一個(gè)信號(hào)：在氣候危機(jī)已經(jīng)影響到糧食安全的情況下，印尼政府的糧食產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目正在加劇氣候危機(jī)，而不是為糧食危機(jī)提供解決方案。
氣候危機(jī)之下，誰應(yīng)當(dāng)采取行動(dòng)？
如上文所述，發(fā)達(dá)國(guó)家不愿談?wù)摀p失與損害資金的主因之一系擔(dān)心發(fā)展中國(guó)家針對(duì)其高溫室氣體排放進(jìn)行追責(zé)索償，這也映射出當(dāng)前國(guó)際社會(huì)所面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：氣候減緩行動(dòng)開展得越緩慢，氣候危機(jī)加劇的可能性就會(huì)日益增加，而開展氣候適應(yīng)行動(dòng)和應(yīng)對(duì)損失與損害的成本也就會(huì)越來越高。與之相反，如果能夠以更大力度地進(jìn)行溫室氣體減排，未來全球在氣候適應(yīng)和應(yīng)對(duì)損失與損害方面的成本就會(huì)相對(duì)較低。
自2015年《巴黎協(xié)定》簽署以來，各國(guó)紛紛制訂了各自的氣候行動(dòng)計(jì)劃，部分國(guó)家也相繼制訂了落實(shí)“凈零排放”的碳中和目標(biāo)。2019年，英國(guó)通過了一個(gè)具有法律約束力的目標(biāo)，承諾到2050年實(shí)現(xiàn)所有溫室氣體的“凈零排放”。歐盟在2021年通過了“Fit for 55”的一攬子氣候目標(biāo)，旨在到2030年將歐盟溫室氣體排放至少降低55%，并在2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和。中國(guó)也宣布了力爭(zhēng)2030年實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)。
除了以國(guó)家作為行為主體開展氣候行動(dòng)之外，非國(guó)家主體乃至公眾個(gè)人的氣候行動(dòng)也十分重要。歸根到底，氣候變化是由人類活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放所導(dǎo)致的。誠(chéng)然，面對(duì)氣候危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的且不可回避的責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家理應(yīng)率先大幅減排并為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)等方面的支持。但是，如果不戒斷對(duì)化石燃料的依賴、革除鼓勵(lì)浪費(fèi)和高碳排放的生活方式，數(shù)十年之后，以氣候正義的視角來看，很難說生活在相對(duì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體的人們?cè)谌粘Ｉ钪械母咛寂欧艑?duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)所面臨的氣候沖擊毋需負(fù)上一定程度的責(zé)任。
加拿大記者、社會(huì)活動(dòng)家Naomi Klein在2014年出版的《天翻地覆：資本主義與氣候危機(jī)》一書中提出，要解決氣候危機(jī)，必須推動(dòng)深刻且根本的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，而在此期間，需要仰賴公眾氣候行動(dòng)的力量：需要讓關(guān)注氣候變化議題的公眾看見氣候變化的切實(shí)影響以及可行的替代方案，從而落實(shí)真正的制度性變革。聯(lián)合國(guó)在2018年發(fā)布的“即刻行動(dòng)”工具可以視作這一觀點(diǎn)的呼應(yīng)，旨在幫助公眾更好理解在應(yīng)對(duì)氣候變化的斗爭(zhēng)中，人們可以采取什么行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)“集體行動(dòng)在星球歷史的關(guān)鍵時(shí)刻能夠產(chǎn)生的影響”。
同時(shí)，國(guó)家氣候政策規(guī)劃與公眾個(gè)人氣候行動(dòng)探索之間的張力也是驅(qū)動(dòng)加速低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重要一環(huán)。國(guó)家層面的氣候政策與規(guī)劃能夠刺激地方、行業(yè)等層面的氣候行動(dòng)；公眾的積極響應(yīng)和在氣候行動(dòng)方面的探索與創(chuàng)新實(shí)踐也能夠反過來豐富氣候變化與氣候行動(dòng)的討論，為國(guó)家作為行為主體的氣候行動(dòng)提供源源不斷的動(dòng)力。
結(jié)語
11月7日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯表示，世界正面臨嚴(yán)峻選擇——要么發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同努力，推動(dòng)全球走上低碳之路；要么就會(huì)失敗，隨之而來的就是氣候崩潰與災(zāi)難：“（在COP27大會(huì)上）我們可以簽署一份團(tuán)結(jié)的協(xié)議，也可以是一份集體自殺的協(xié)議。”
近年來，我們已經(jīng)目睹了越來越多的氣候變化影響和災(zāi)難在全球各地發(fā)生。我們也知道，溫室氣體導(dǎo)致氣候變化的影響是全球性的，而非局限于單一國(guó)家或地區(qū)。從去年的超強(qiáng)洪水到今年夏季席卷歐陸的熱浪高溫，從加州接連不斷的山火到逐漸消融的兩極冰川，一件又一件例證告訴我們：氣候緊急狀態(tài)之下，無人能夠獨(dú)善其身。
那么，在面臨艱難抉擇的當(dāng)下（其實(shí)可能也并沒有那么艱難），各國(guó)將要給出什么樣的答案？或許，最為真誠(chéng)且可靠的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一就是，面對(duì)氣候脆弱國(guó)家關(guān)于損失與損害的資金訴求，發(fā)達(dá)國(guó)家要拿出一份怎樣的回應(yīng)方案。
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