鐵軌上的政治博弈：近代中國(guó)鐵路史上的中央與地方關(guān)系

一、央地關(guān)系在近代鐵路發(fā)展中的特質(zhì)

清末以來(lái)，鐵路發(fā)展中的中央與地方關(guān)系復(fù)雜、多元，但又與軍權(quán)、財(cái)權(quán)分配上中央與地方關(guān)系有所不同，它與外交體制、新式產(chǎn)業(yè)的地方性密切相關(guān)。正是由于晚清以來(lái)國(guó)家管理功能的下移趨勢(shì)明顯，形成不同于傳統(tǒng)“內(nèi)”“外”協(xié)同的政治格局，造就了政治行為主體兼及國(guó)家利益與地方利益的特殊政治文化形態(tài)，其根源在于中央政府體制在應(yīng)對(duì)“數(shù)千年未有之變局”時(shí)變革滯后，晚清政治變革實(shí)際起步于洋務(wù)的地方化。因而，晚清以來(lái)的政治轉(zhuǎn)型與外交體制造就了地方督撫在鐵路事務(wù)上的突出地位。晚清地方督撫在處理有關(guān)鐵路的事務(wù)時(shí)，并非完全代表和體現(xiàn)地方利益，而是兼具中央與地方的雙重角色。隨著交通行政管理機(jī)構(gòu)不斷完善，雙方關(guān)系因權(quán)力界限劃分而變得更為復(fù)雜。商部、郵傳部的設(shè)立，旨在削弱地方督撫對(duì)鐵路控制力，建立中央政府直管機(jī)制。因雙方在政策取向上存在著明顯的差異，必然會(huì)引起地方政府不同程度的反彈，雙方需要經(jīng)歷比較長(zhǎng)的沖突、磨合、順應(yīng)的歷程。

1881年6月，李鴻章視察唐山到胥各莊鐵路。

在近代中國(guó)，中央政府權(quán)力弱化，導(dǎo)致地方督撫的控制力無(wú)法在短期內(nèi)被替代。“中央政府在財(cái)政上太依賴于地方以致不能在全國(guó)采取任何有效的主動(dòng)。不過(guò)，由于有著國(guó)家干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和建立現(xiàn)代企業(yè)的政治需求都支持國(guó)有控制的思想，因此，大家都同意政府要扮演一個(gè)重要的監(jiān)督角色。這樣，地方官員把現(xiàn)代企業(yè)的創(chuàng)辦和監(jiān)督者的角色分派給了他們自己?！逼鸪?，中央無(wú)意設(shè)立專門的產(chǎn)業(yè)行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于地方設(shè)置產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)也沒(méi)有做出嚴(yán)格具體的規(guī)定。地方產(chǎn)業(yè)管理事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，中央政府雖然認(rèn)可在地方設(shè)置產(chǎn)業(yè)行政機(jī)構(gòu)的必要性，但并沒(méi)有打算將其納入正式的行政管理機(jī)構(gòu)之中，而是任由地方督撫根據(jù)自身需要設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這類機(jī)構(gòu)雖在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了一定積極作用，但因權(quán)力制約，無(wú)法進(jìn)行系統(tǒng)的、有規(guī)劃的地方產(chǎn)業(yè)投資與建設(shè)，更遑論耗資巨大的鐵路建設(shè)。清末各省漸次設(shè)立的商務(wù)局，并沒(méi)有財(cái)力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，尤其是像鐵路這樣的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。商務(wù)局基本上與鐵路沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，僅有山西商務(wù)局曾與簽訂柳太鐵路借款合同，最終還是將該路轉(zhuǎn)歸鐵路總公司處理。地方對(duì)鐵路的介入，主要憑借著督撫大員的政治威信和社會(huì)控制力，并非依托于專職的地方鐵路管理機(jī)構(gòu)。清季“強(qiáng)人筑路”使地方對(duì)鐵路行業(yè)的管理權(quán)限不斷變動(dòng)，這也是地方政府無(wú)法獲得制度化權(quán)力的重要原因。換言之，地方與鐵路關(guān)系的基礎(chǔ)是脆弱的。在此后的鐵路管理體制是集權(quán)抑或是分權(quán)的選擇上，地方因缺乏鐵路管理方面的積累和組織保障，實(shí)際上并沒(méi)有多少話語(yǔ)權(quán)。

另一方面，各地鐵路密度與管理機(jī)制差異明顯，加之地方官員調(diào)任頻繁，政策缺乏持續(xù)性，這成為地方新式產(chǎn)業(yè)行政管理體制中的破壞性因素。相對(duì)而言，只有少數(shù)地方督撫形成了持久的控制力。張之洞在1889至1907年期間，除幾次短暫的離任外，一直久居湖廣總督之位。袁世凱也長(zhǎng)期擔(dān)任直隸總督一職。一些在晚清比較活躍的人物，雖然在鐵路上也表現(xiàn)出的強(qiáng)大影響力，但是，他們的地方權(quán)力基礎(chǔ)是不穩(wěn)定的，如岑春煊、錫良、端方這些地方大吏，調(diào)動(dòng)比較頻繁，無(wú)法形成對(duì)一個(gè)區(qū)域進(jìn)行穩(wěn)定而長(zhǎng)期控制。他們所表現(xiàn)出對(duì)中央的對(duì)抗和地方性政治行為，很難說(shuō)完全代表地方利益，更多為了自己的政治地位的鞏固和提升。他們與地方利益集團(tuán)（主體是紳士、新式商人和本籍京官）既有合作又有沖突?？傮w而言，受太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)后權(quán)力下移的影響，無(wú)論是否有地方利益集團(tuán)的支持和配合，地方大員對(duì)于加強(qiáng)集權(quán)的行政措施不同程度地持抵制態(tài)度。地方要做到與中央保持一致，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合時(shí)期，更要經(jīng)歷較為漫長(zhǎng)的利益調(diào)整過(guò)程。

進(jìn)入民國(guó)以后，在憲政體制下，中央與地方關(guān)系則更明確表現(xiàn)為中央政府與地方政府兩個(gè)權(quán)力主體之間關(guān)系。相對(duì)于晚清而言，民國(guó)時(shí)期鐵路管理制度化水平明顯提升，已形成了具有現(xiàn)代意義的鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)與現(xiàn)代國(guó)家體制具有同步性。無(wú)論民初交通部，還是南京國(guó)民政府鐵道部，業(yè)已在技術(shù)、人才、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面形成與國(guó)家管理相匹配的控制力量，鐵路管理已不斷趨于制度化與專業(yè)化，技術(shù)官僚隊(duì)伍的壯大，基于系統(tǒng)化的鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和部門法規(guī)的科層管理格局逐漸形成。民國(guó)時(shí)期，鐵路雖然沒(méi)有像晚清時(shí)期那樣成為政治變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的敏感問(wèn)題，但同樣也與中央與地方關(guān)系的變動(dòng)息息相關(guān)，鐵路與政治格局之間呈現(xiàn)出極為明顯的關(guān)聯(lián)性，所牽扯出的諸多矛盾依然源于中央與地方之間的權(quán)力博弈。

民國(guó)時(shí)期，鐵路的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在區(qū)域性差異，以及基于此之上的中央與地方的分權(quán)模式。東北鐵路自然最為復(fù)雜，長(zhǎng)期保持半獨(dú)立的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。東北地方政府通過(guò)設(shè)立區(qū)域性的鐵路管理機(jī)構(gòu)東三省交通委員會(huì)（后期改稱東北交通委員會(huì)），形成相對(duì)完整的區(qū)域性鐵路網(wǎng)，其主要目標(biāo)既在于維護(hù)地方利益，也在于削弱日俄在東北鐵路網(wǎng)的壟斷地位。西南地區(qū)雖然在政治上獨(dú)立性很強(qiáng)，但是，鐵路并沒(méi)有成為其政治區(qū)域化的主要支撐力量，只是這一地區(qū)的不同類型的地方政府均將構(gòu)建區(qū)域性鐵路網(wǎng)作為持續(xù)追求的目標(biāo)。山西、浙江等省區(qū)則通過(guò)地方官府的努力建成省內(nèi)的鐵路干線，杭江鐵路和同蒲鐵路成為省營(yíng)鐵路的成功案例。二個(gè)地區(qū)的鐵路發(fā)展除有著共同“強(qiáng)人筑路”的特征外，所展現(xiàn)的中央與地方關(guān)系的性質(zhì)存在著明顯差異，一個(gè)偏重于對(duì)抗，另一個(gè)則傾向于合作，二者最終的結(jié)局也不同，同蒲鐵路顯然是政治區(qū)域化的產(chǎn)物；杭江鐵路最終并入浙贛鐵路，則顯示央地合作的模式中以中央為主的走向。

一般認(rèn)為，地方實(shí)力派牽頭組織興建的地方鐵路（包括省營(yíng)鐵路，官商合辦鐵路），是政治區(qū)域化的結(jié)果，或者是中央政府無(wú)力完全控制地方實(shí)力派的表現(xiàn)。但是，我們也應(yīng)看到一些更為具體的政治區(qū)域化對(duì)鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的影響。這種觀察應(yīng)基于中央與地方政府在財(cái)政上的博弈，鐵路投資機(jī)制與鐵路收益分配體制，最能體現(xiàn)二者之間的實(shí)力消長(zhǎng)。一是地方控制鐵路的財(cái)政目標(biāo)。如廣東對(duì)省內(nèi)鐵路的長(zhǎng)期控制，是因?yàn)殍F路成為地方財(cái)源的主要構(gòu)成部分。當(dāng)鐵路主體權(quán)力為中央控制時(shí)，鐵路修建運(yùn)營(yíng)過(guò)程中稅捐、征地等，越來(lái)越受到地方的關(guān)注，成為中央與地方鐵路權(quán)益爭(zhēng)奪的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。二是中央與地方在鐵路修筑資金籌措上的合作。在以外債為主的投資體制中，中央與地方的合作更多的是對(duì)外交涉和鐵路管理上的相互配合?？箲?zhàn)前與抗戰(zhàn)時(shí)期的浙贛鐵路、湘桂鐵路、川黔鐵路與滇緬鐵路均是中央與地方合作的產(chǎn)物，這種合作表面看起來(lái)是投資上的合作，但是，這并非表明二者在經(jīng)費(fèi)上存在著平等關(guān)系，而是中央財(cái)力增長(zhǎng)的體現(xiàn)。就上述兩個(gè)方面而言，中央與地方關(guān)系在鐵路修筑與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中既有對(duì)抗的成分，也有合作的趨勢(shì)。

二、鐵路制度與功能的政治符號(hào)意義

鐵路在近代中國(guó)無(wú)疑也成為現(xiàn)代國(guó)家體系生成的一種重要的政治符號(hào)，但起初并非直接指向政治上一體化，而是將獲得完整鐵路產(chǎn)權(quán)作為目標(biāo)，將路權(quán)視為國(guó)權(quán)的核心組成部分，因而，鐵路政治功能的發(fā)揮必然會(huì)受到上述因素的影響，其對(duì)政治結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響機(jī)制顯然更為復(fù)雜而多元。

1905年-1909年，京張鐵路——油黃溝號(hào)橋。

鐵路從來(lái)不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的表征。鐵路自19世紀(jì)末從歐洲向全世界擴(kuò)展時(shí)，承載了最多現(xiàn)代化的想象，對(duì)后發(fā)國(guó)家而言，鐵路輻射效應(yīng)各有不同。鐵路對(duì)近代中國(guó)來(lái)說(shuō)，首先是個(gè)政治問(wèn)題，關(guān)乎國(guó)家主權(quán)與尊嚴(yán)；而市場(chǎng)一統(tǒng)、貨品流通、礦藏開(kāi)發(fā)方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，倒還在其次。從19世紀(jì)末開(kāi)始，鐵路與救國(guó)、統(tǒng)一這些時(shí)代主題關(guān)系密切，并受到各界的高度關(guān)注，鐵路甚至成為各種政治動(dòng)員的動(dòng)力要素。救國(guó)與統(tǒng)一的目標(biāo)直接指向的是西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)鐵路的控制，但深潛其中應(yīng)是觀念的轉(zhuǎn)變，即對(duì)鐵路的政治價(jià)值及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功用認(rèn)同度逐步提高。因?yàn)檎误w制的限制和利益訴求的差異，中央與地方在鐵路與救國(guó)、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和行為上，并非協(xié)調(diào)一致，需要雙方進(jìn)行不同方式的磨合，力圖達(dá)到行動(dòng)上的一致和協(xié)調(diào)。在早期歷史中，鐵路的政治功能在邏輯上強(qiáng)調(diào)了鐵路建設(shè)在政治穩(wěn)定之后才能建設(shè)，鐵路在政治上的價(jià)值體現(xiàn)是結(jié)果，而非原因。19世紀(jì)60年代，朝野普遍的認(rèn)識(shí)是，“除非等待這些人民的知識(shí)增加，這個(gè)政府的力量增強(qiáng)了，所有各省的秩序更穩(wěn)定了，而企圖在目前即從事鐵路網(wǎng)的修建，其是否安全，確實(shí)是一個(gè)問(wèn)題”。劉錫鴻認(rèn)為，洋務(wù)官員所期望的鐵路能“巡察易周，官吏不敢逾法”、“有裨政治”的主張是沒(méi)有意義的?！安恢炖糁杳髟诰癫辉谛污E，人之所治莫近于身心，官之所治莫近于衙署，此固不煩車馬而可到者?！彪S著政治改革的深入和外國(guó)在華鐵路投資的快速增加，鐵路的政治性角色在國(guó)家社會(huì)互動(dòng)進(jìn)程中顯得更為突出。在晚清，鐵路與政治轉(zhuǎn)型具有同步性，已成為政治格局變動(dòng)的突出特點(diǎn)。

若進(jìn)行國(guó)家間的縱向比較，可以發(fā)現(xiàn)，與有些國(guó)家不同的是，近代中國(guó)鐵路管理機(jī)構(gòu)趨向?qū)I(yè)化與集權(quán)化，與近代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向威權(quán)與全能是同步的。這一發(fā)展歷程自然與近代中國(guó)普遍存在的地方主義有著密切關(guān)系。地方主義在消解政治上集權(quán)和促成鐵路管理地方化方面，作用機(jī)制幾乎是重疊的。政治上集權(quán)與鐵路中央專管體制的建立，都要消除地方主義的障礙。地方主義在近代中國(guó)不同階段其內(nèi)涵存有差異，因而可以成為體現(xiàn)中央與地方關(guān)系的“溫度計(jì)”，在國(guó)內(nèi)的政治變局中有著其特定的指示意義。中央和地方關(guān)系可謂是中國(guó)歷史上的難解之結(jié)，近代無(wú)疑又加上鐵路這一具有現(xiàn)代技術(shù)品性的交通因素，變得更為復(fù)雜。著名鐵路建設(shè)專家凌鴻勛曾指出，“舉凡我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，思想的醒覺(jué)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及政治的演進(jìn)，國(guó)運(yùn)的隆替，在在與鐵路問(wèn)題有關(guān)。”葉恭綽除將鐵路視為發(fā)展民生的利器，“民生問(wèn)題，則固無(wú)不與交通相聯(lián)屬者也”，還認(rèn)為交通的發(fā)展有助于完成行政統(tǒng)一。孫中山更是將鐵路交通擺在極高的位置，有著強(qiáng)烈的鐵路情結(jié)，他將鐵路對(duì)于溝通不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化溝通的意義充滿希望，鐵路可以“使伊犁與山東恍如毗連，沈陽(yáng)與廣州語(yǔ)言相通，云南視太原將親如兄弟焉”，甚至?xí)苿?dòng)“統(tǒng)一國(guó)語(yǔ)”出現(xiàn)，如此，“各省間不復(fù)時(shí)常發(fā)生隔閡與沖突，則國(guó)人之交際日益密切，各處方言將歸消滅?！闭怯捎阼F路是西方列強(qiáng)全面滲透與控制中國(guó)的重要載體，它給近代社會(huì)變遷注入強(qiáng)大現(xiàn)代因素，自然牽扯出諸多復(fù)雜關(guān)系。伴隨著社會(huì)的現(xiàn)代性的成長(zhǎng)，鐵路所引發(fā)的諸多矛盾逐漸會(huì)歸結(jié)于鐵路管理體制之中，集權(quán)與分權(quán)最終成為鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)中中央與地方關(guān)系的焦點(diǎn)。制度化形成路徑無(wú)疑是相關(guān)制度演進(jìn)的核心線索。在考察鐵路與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的關(guān)系時(shí)，不能將中央與地方的關(guān)系視為一種勢(shì)不兩立的對(duì)抗，需要通過(guò)理性分析，剖析雙方趨同的努力方向及其最終所能達(dá)到的目標(biāo)。

三、鐵路視野下中央與地方關(guān)系的演進(jìn)

中央與地方在鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的職能劃分及其執(zhí)行效果，是中國(guó)近代鐵路史中有待深入、系統(tǒng)研究的重要領(lǐng)域。本書（《近代中國(guó)鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》）以中央與地方關(guān)系為中心，探討國(guó)內(nèi)政局、財(cái)政體制、國(guó)際關(guān)系對(duì)近代鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的影響，研究中央與地方權(quán)力博弈與鐵路管理體制變遷之間的互動(dòng)關(guān)系。只有將這種影響客觀地揭示出來(lái)，才可以對(duì)鐵路與近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的關(guān)聯(lián)作出實(shí)事求是的闡述。此外，還應(yīng)從鐵路自身的技術(shù)品性出發(fā)，從規(guī)劃、籌資、建筑、運(yùn)營(yíng)幾個(gè)方面，具體研究中央與地方關(guān)系的表現(xiàn)形態(tài)與形成原因。對(duì)于這些問(wèn)題的考察，需要從制度史的角度，落實(shí)到鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理體制中中央與地方的權(quán)力分配問(wèn)題上去。本書在已有研究的基礎(chǔ)上，以中央與地方關(guān)系為視角，重新審視近代中國(guó)鐵路的修筑、運(yùn)營(yíng)所包含的豐富歷史內(nèi)涵。從表層意義而言，是通過(guò)轉(zhuǎn)換視角的方式，闡釋近代中國(guó)鐵路與政治的關(guān)系這一宏大的主題。但從行業(yè)史的角度而言，其意義可能不僅僅指向政治或外交層面，而是基于現(xiàn)代交通體系對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的影響模式，對(duì)鐵路史作出為更為深入的解讀。中央與地方關(guān)系的變化，是近代鐵路行業(yè)體制變化的最為主要的促動(dòng)因素，最能揭示鐵路發(fā)展在民族國(guó)家形成道路上的意義所在。本書的學(xué)術(shù)要旨在于，首先致力于帶有中央與地方關(guān)系特定內(nèi)涵的個(gè)案研究和鐵路管理體制的演變軌跡（特別注重于地方性鐵路管理機(jī)構(gòu)，如東北交通委員會(huì)、西南八省鐵路督辦公署），以此來(lái)豐富中國(guó)近代鐵路史的研究?jī)?nèi)容，有助于推動(dòng)對(duì)近代行業(yè)管理體制研究。其次，透過(guò)鐵路視角，深化中國(guó)近代地方主義研究，深入剖析政治體制、政治文化與產(chǎn)業(yè)政策之間的互動(dòng)關(guān)系。再次，在地方視野之下，拓展對(duì)鐵路與社會(huì)變遷關(guān)聯(lián)性的探討。地方政府如何借助鐵路發(fā)展經(jīng)濟(jì)，取決于地方政府本身的政策傾向和主政者的意志，如政治因素對(duì)蚌埠和石家莊的不同影響，清末山東地方政府利用膠濟(jì)鐵路發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所取得的成效；廣東地方勢(shì)力出于維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益，長(zhǎng)期反對(duì)粵漢鐵路與廣九鐵路接軌，等等。諸多歧異有別的表現(xiàn)，顯示著中央與地方關(guān)系發(fā)展走向，即鐵路試圖對(duì)地區(qū)性的政治空間進(jìn)行嵌入時(shí)，其意義卻在地方性的社會(huì)、政治、歷史語(yǔ)境中被改寫，鐵路在技術(shù)上的意義被轉(zhuǎn)譯成為一種政治編碼，成為政治性政治、經(jīng)濟(jì)、文化的載體。同時(shí)也應(yīng)注意到，鐵路對(duì)地方社會(huì)的作用機(jī)制并不完全具備制度史上的意義，而是取決于地方政府的控制力以及地方大員的政治影響力。在近代的大多數(shù)時(shí)間內(nèi)，鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)確實(shí)存在著以地方為主角的彈性空間，這恰恰是中央與地方關(guān)系更為復(fù)雜的表現(xiàn)形式。

1905年－1909年，京張鐵路——居庸關(guān)山峒北口。

另一方面，鐵路對(duì)地方社會(huì)本身產(chǎn)生影響。地方主義的一個(gè)顯著特征是，在地緣意識(shí)支配下，地方官、紳、民往往會(huì)聯(lián)合起來(lái)，對(duì)抗列強(qiáng)和中央政府。學(xué)者對(duì)此已有精深研究，但一般都聚焦于清季的保路運(yùn)動(dòng)。對(duì)于民國(guó)時(shí)期中央與地方的關(guān)系，僅集中于一些個(gè)案，尚缺乏系統(tǒng)性和整體性探究。此外，在鐵路籌資、運(yùn)營(yíng)權(quán)的分享、利益分配等方面，也存在著復(fù)雜的權(quán)力與利益的博弈。因而，鐵路與近代權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜性可能還沒(méi)有被完全揭示出來(lái)。在研究中，我們?cè)噲D展示出，地方政府與民眾之間在鐵路上既有合作，也有對(duì)抗。地方政府有可能與民眾聯(lián)合起來(lái)，對(duì)抗中央，保路運(yùn)動(dòng)自然是最好例證；也有可能屈從中央政府的壓力，與民眾形成對(duì)峙，如清末山東地方政府對(duì)高密民眾阻工事件的殘酷彈壓，就體現(xiàn)中央與地方一致性。透過(guò)中央與地方關(guān)系的角度，也可以對(duì)學(xué)者們比較熱衷研究的鐵路對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響，作出更為具體的，或更有說(shuō)服力的判斷。如自清季以來(lái)，鐵路貨捐成為一種特殊形式的厘金。它的存在，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響是負(fù)面的，也屢受中外商人詬病，不斷要求廢除，但地方政府在中央政府制定出完善的財(cái)政分權(quán)制度之前，一直堅(jiān)決地固守這一落后的商稅制度，其背后的博弈歷程則折射近代央地關(guān)系的深刻內(nèi)涵。再如，筑路過(guò)程中征地中出現(xiàn)的糾紛案，也可以考驗(yàn)地方政府在鐵路問(wèn)題上與中央政府是否協(xié)調(diào)一致。地方政府越來(lái)越重視在地價(jià)上與中央政府討價(jià)還價(jià)，為業(yè)主爭(zhēng)取利益。不過(guò)，地方政府還要面對(duì)因鐵路征地所導(dǎo)致的地稅減少的壓力。上述的諸多問(wèn)題在各地的表現(xiàn)千差萬(wàn)別，卻是研究鐵路對(duì)地方社會(huì)影響更為具體的層面，有著比較豐富的歷史內(nèi)涵。若不進(jìn)行與鐵路有關(guān)的具體事件探究和細(xì)致的制度分析，單純從理論上宏觀、抽象地研究鐵路與社會(huì)變遷之間的關(guān)系，不免有隔靴搔癢之嫌。這種宏觀與微觀相結(jié)合的研究顯然是綜合性研究范式，既要有政治史、文化史的視角，同時(shí)也要切實(shí)地運(yùn)用區(qū)域史、行政制度史乃至技術(shù)史的方法與資料，進(jìn)行更為專業(yè)性解讀與闡釋。

本書基本思路是宏觀變遷與微觀解讀相結(jié)合，在突出制度轉(zhuǎn)型的前提下，梳理鐵路行政管理體制與地方因素關(guān)系演變的脈絡(luò)。研究的起點(diǎn)應(yīng)是中國(guó)傳統(tǒng)傾向集權(quán)的政治文化和官僚體制，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合近代政治結(jié)構(gòu)變化，探究鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的制度變遷及制度效應(yīng)，梳理與鐵路有關(guān)的中央與地方關(guān)系所呈現(xiàn)出的從混亂、對(duì)抗到合作的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)，分析不同時(shí)期外國(guó)因素（勢(shì)力范圍政策、鐵路外債等）對(duì)中央與地方在鐵路權(quán)力分配上的影響。制度變遷應(yīng)是基礎(chǔ)性維度。本課題以鐵路管理體制發(fā)展脈絡(luò)為主線，梳理中央擺脫地方分權(quán)影響，加強(qiáng)鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)控制的歷程，注重地方角色與功能的變化時(shí)序性和階段性。在對(duì)宏觀制度研究之上，進(jìn)而以鐵路籌資體制、收益分配為中心，探討中央與地方合作與沖突的深層次影響因素從鐵路財(cái)政意義、軍事功能入手，探討地方大員、軍閥勢(shì)力和地方社會(huì)力量對(duì)鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的影響程度，進(jìn)而總結(jié)近代鐵路制度變遷中的中央與地方關(guān)系的發(fā)展階段性和類型多樣性。將中外關(guān)系、國(guó)營(yíng)企業(yè)體制的影響作為研究深化的方向，評(píng)述鐵路管理體制之外的因素對(duì)中央與地方關(guān)系的復(fù)雜影響，以此揭示中國(guó)近代鐵路發(fā)展道路的特殊性。制度史視角無(wú)疑是根本性方向，是其他延展性研究的基石?；谝陨峡疾炀S度，從以下幾個(gè)焦點(diǎn)出發(fā)來(lái)構(gòu)建基本研究思路和寫作框架，以時(shí)間為主軸，以管理權(quán)為核心，結(jié)合外國(guó)力量與社會(huì)力量對(duì)鐵路的影響，以更大的視角，還原與審視近代鐵路發(fā)展中各種權(quán)力資源配置與調(diào)整的復(fù)雜歷程。

首先，梳理中央集權(quán)鐵路管理體制的形成與演變歷程。1885年成立的海軍衙門是最早管理鐵路的中央職能機(jī)構(gòu)，但是，近代早期對(duì)鐵路進(jìn)行監(jiān)督管理主要是地方督撫，存在著各地督撫和辦路大臣共同管理的權(quán)力格局。戊戌變法后，中央鐵路主管部門不斷變動(dòng)，從路礦總局、外務(wù)部考工司到商部通藝司，并頒布《鐵路簡(jiǎn)明章程》，但無(wú)法真正削弱地方督撫對(duì)鐵路的控制力。郵傳部成立后，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)行政集權(quán)的鐵路管理才基本確立。北洋時(shí)期，地方政府既曾積極支持鐵路國(guó)有化，又紛紛對(duì)國(guó)有鐵路進(jìn)行劫掠式的控制。南京國(guó)民政府時(shí)期，在發(fā)達(dá)國(guó)家資本的政策體系下，設(shè)立鐵道部，實(shí)行旨在“管理統(tǒng)一”的專管部制，并通過(guò)《鐵道法》對(duì)中央與地方的鐵路管理權(quán)限進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)。中國(guó)近代鐵路行業(yè)經(jīng)歷了由管理體制上中央與地方權(quán)責(zé)不清，向?qū)I(yè)化中央集權(quán)行業(yè)統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變的歷程。

1876年，上海，吳淞鐵路通車。

其次，分析鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的中央、地方的權(quán)力博弈。近代鐵路管理體制的集權(quán)程度直接受制于中央對(duì)地方的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事控制能力。中央對(duì)地方控制力強(qiáng)，且能消弭內(nèi)部派系之爭(zhēng)，鐵路管理的集權(quán)化程度就高，反之則弱。受權(quán)力格局的影響，地方對(duì)鐵路的影響力趨于下降，中央集中管理體制不斷強(qiáng)化。中央鐵路管理權(quán)先后受到諸如北洋系、交通系、改組派等政治派系的控制，這無(wú)疑會(huì)削弱中央在統(tǒng)一鐵路上的權(quán)威和執(zhí)行力。地方權(quán)力趨于下降則是與產(chǎn)業(yè)集權(quán)管理傾向、以強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)為目標(biāo)的分稅制財(cái)政體制有關(guān)。雖然地方屢有吁請(qǐng)修路，擬定的鐵路規(guī)劃頗多，但因難以獲得地方社會(huì)力量的支持，且受財(cái)力限制，付諸實(shí)踐的少之又少，只有個(gè)別地方實(shí)力派扮演了“強(qiáng)人筑路”的角色。民國(guó)時(shí)期，浙江、山西通過(guò)獨(dú)特的籌資模式建成省營(yíng)的杭江鐵路和同蒲鐵路。東三省則獨(dú)立地修成較為完整的區(qū)域性鐵路網(wǎng)。二是地方勢(shì)力控制已建國(guó)有鐵路。地方政府往往將所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路視為經(jīng)濟(jì)來(lái)源和軍事保障設(shè)施，通過(guò)駐軍提款、軍運(yùn)記賬、征收捐稅、強(qiáng)占車輛等手段，分割鐵路收益。津浦線、京漢線屢次脫離中央控制與其重要的經(jīng)濟(jì)地位與軍事價(jià)值有關(guān)。

再次，探討外國(guó)勢(shì)力和政治區(qū)域化對(duì)中央與地方關(guān)系的多重作用，評(píng)述鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上的地方主義特色。外國(guó)勢(shì)力的介入以及鐵路的國(guó)防、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，直接影響了鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的中央與地方關(guān)系。近代鐵路建設(shè)資金主要依賴外債，其信用保證源于中央政府，鐵路因產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然成為國(guó)營(yíng)企業(yè)。因列強(qiáng)的介入，使地方與中央呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的關(guān)系。一是地方實(shí)力派與地方政府在鐵路管理體制中并非二位一體的，二者是分離的。受近代外交體制的影響，地方實(shí)力派成為外債交涉和鐵路控制的主角，卻無(wú)法使地方政府獲得鐵路管理的制度化權(quán)力。二是地方對(duì)鐵路控制程度受列強(qiáng)對(duì)華侵略方式影響。在列強(qiáng)勢(shì)力范圍政策影響下，地方往往將鐵路作為與中央博弈的籌碼。三是地方自辦鐵路常常與外國(guó)因素、政治區(qū)域化有關(guān)。清末各省鐵路公司的興起是對(duì)列強(qiáng)攫取中國(guó)路權(quán)的回應(yīng)。東北交通委員會(huì)所筑之路既受制于滿鐵，也削弱了滿鐵對(duì)東北鐵路網(wǎng)的控制。西南鐵路的鐵路建設(shè)也明顯存在著排除列強(qiáng)控制的因素，但是其與東北鐵路發(fā)展上有著明顯的差異。地方政府基于對(duì)政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的追求，力圖獲得區(qū)域性鐵路的主導(dǎo)權(quán)。地方利益的訴求使得鐵路管理的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施效果之間存在著差異。因政治獨(dú)立程度、與地方社會(huì)力量的結(jié)合程度、地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，地方與中央的關(guān)系會(huì)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

最后，評(píng)析中央與地方在鐵路修筑運(yùn)營(yíng)上的權(quán)力分配趨于制度化的歷程。地方政府的鐵路建設(shè)訴求促使中央給予地方一定的制度化權(quán)力。南京國(guó)民政府1935年頒布規(guī)范地方修筑和管理鐵路的《公營(yíng)鐵道條例》?？箲?zhàn)前，還出現(xiàn)了中央與地方合作筑路的新模式，先后設(shè)立浙贛、川黔、湘桂等鐵道部、相關(guān)省政府、華資銀行合資的特許鐵路股份公司，并建成浙贛鐵路、湘桂鐵路等。在這種部省合作模式中，鐵道部顯然居于主導(dǎo)地位。

在篇章結(jié)構(gòu)上，以八章內(nèi)容為主體，輔以若干專題研究。對(duì)于晚清時(shí)期，主要分為三個(gè)部分來(lái)進(jìn)行闡述。首先，以早期地方洋務(wù)體制為起點(diǎn)，研究鐵路督辦大臣和鐵路總公司的體制特色。其次，以商部、郵傳部為重點(diǎn)，闡述清季鐵路產(chǎn)業(yè)集權(quán)化管理體制形成過(guò)程中地方的反應(yīng)及其影響。再次，以不同層次的地方官員處理鐵路交涉事務(wù)，具體呈現(xiàn)中央與地方關(guān)系的具體面相。對(duì)于民國(guó)時(shí)期，則以交通部和鐵道部在制度、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)為主線，梳理專部管理體制形成的歷程，關(guān)注地方交通行政機(jī)構(gòu)缺失及其原因。同時(shí)，對(duì)省營(yíng)鐵路的發(fā)展及抗戰(zhàn)前初步形成的省部合作共筑鐵路的模式的形成及其意義，結(jié)合具體鐵路進(jìn)行深入的探討。對(duì)于東北和西南地區(qū)的鐵路發(fā)展，則從政治區(qū)域化的角度切入，圍繞中央與地方關(guān)系不同表現(xiàn)形態(tài)，進(jìn)行分階段的細(xì)致剖析。最后，對(duì)戰(zhàn)時(shí)中央與地方的合作，分地區(qū)進(jìn)行具體闡述，并對(duì)戰(zhàn)后的鐵路分區(qū)管理和臺(tái)灣的省營(yíng)鐵路進(jìn)行較為簡(jiǎn)略的介紹。在第八章，分別從國(guó)家和地方兩個(gè)角度，總結(jié)近代鐵路與政治關(guān)系較為本質(zhì)的內(nèi)涵和指向性意義。

鐵路與政治，鐵路與救國(guó)，這類具有聯(lián)想性的價(jià)值判斷，提醒我們進(jìn)行近代中國(guó)鐵路史研究時(shí)，要有高度的學(xué)術(shù)敏感和更開(kāi)闊的學(xué)術(shù)視野。鐵路史中的中央與地方關(guān)系，只是鐵路與政治研究話題中的一部分，其所呈現(xiàn)的復(fù)雜、多元的面相，并非本書所能完全涉獵到的?；貧w到近代中國(guó)社會(huì)變遷的大視野下，對(duì)鐵路所涉及的歷史真相與歷史價(jià)值，尚有漫長(zhǎng)的探索之路，它就像近代以來(lái)中國(guó)轉(zhuǎn)型之路一樣悠長(zhǎng)?；谶@種復(fù)雜性，就不能過(guò)于放大鐵路對(duì)中央與地方關(guān)系的影響力，而應(yīng)將其置于中央與地方關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)中去觀察，回到更為真實(shí)、宏大的歷史現(xiàn)場(chǎng)，準(zhǔn)確定位鐵路在政治發(fā)展史的工具性和價(jià)值性作用。

馬陵合著，《近代中國(guó)鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023年3月

本文內(nèi)容取自《近代中國(guó)鐵路制度與功能的演進(jìn)：基于中央與地方的關(guān)系》（馬陵合著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023年3月）緒論部分，由作者改寫。