宋偉：直布羅陀為何寧愿脫離歐盟也不愿并入西班牙？

作者 | 宋偉，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授

“很多時(shí)候，領(lǐng)土爭(zhēng)端者各有自己的理由和主張，更多的是國(guó)家利益之爭(zhēng)，而解決這些爭(zhēng)端要的是領(lǐng)導(dǎo)人的利益考量和政治決斷。領(lǐng)土并不是簡(jiǎn)單地越多越好，關(guān)鍵是要治理好。”

直布羅陀（Gibraltar）位于歐洲伊比利亞半島的東南端，面積約為6.5平方公里，是英國(guó)14個(gè)海外領(lǐng)地之一，也是目前英國(guó)在歐洲唯一的屬地。從地理位置上看，它無(wú)疑是西班牙的一部分，事實(shí)上也是在1501年被納入到西班牙的版圖之中，而兩百年后，在1701年開始的西班牙王位繼承戰(zhàn)爭(zhēng)中，被英國(guó)、荷蘭和奧地利組成的聯(lián)軍攻占。在1713年的《烏得勒支和約》中，直布羅陀被割讓給英國(guó)，成為英國(guó)的海外殖民地之一。從1713年至今，英國(guó)和西班牙圍繞著直布羅陀主權(quán)歸屬的爭(zhēng)端，已經(jīng)超過了近三百年的時(shí)間。

咽喉之地

在18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國(guó)是近代國(guó)際體系中的霸權(quán)國(guó)，而其軍事霸權(quán)主要體現(xiàn)在海上的霸權(quán)地位。除了裝備精良的海軍艦隊(duì)以外，英國(guó)皇家海軍也控制著海上交通大多數(shù)關(guān)鍵據(jù)點(diǎn)。在當(dāng)時(shí)，全球性的貿(mào)易活動(dòng)已經(jīng)相當(dāng)繁榮，殖民地向宗主國(guó)之間的利益輸送也需要通過海上運(yùn)輸才能得以完成。因此，控制直布羅陀，無(wú)疑是出于地緣政治的考慮。直布羅陀海峽連接著地中海和大西洋，地理位置非常重要。海峽最窄處才13公里，最寬處也只有43公里，非常容易被封鎖。俄羅斯的黑海艦隊(duì)想要從地中海進(jìn)入廣闊的大西洋和全球水域，就必須經(jīng)過這一海峽。1839年，直布羅陀成為英國(guó)的主要海軍基地之一。

在1869年蘇伊士運(yùn)河開通以后，直布羅陀海峽的重要性進(jìn)一步上升，它溝通了大西洋、地中海和印度洋。20世紀(jì)初期，英國(guó)又在直布羅陀與西班牙本土之間的中立地帶筑起一道防線，并修建機(jī)場(chǎng)和軍事基地，進(jìn)而加強(qiáng)在該地區(qū)的殖民統(tǒng)治。在二戰(zhàn)中，直布羅陀一直是英國(guó)海軍和空軍重要的港口和基地，在反法西斯盟軍開赴摩洛哥、阿爾及利亞，開辟北非新戰(zhàn)場(chǎng)的過程中發(fā)揮了重要作用。時(shí)至今日，從波斯灣出發(fā)的油輪經(jīng)過直布羅陀海峽才能到達(dá)西歐和美國(guó)，仍然是發(fā)達(dá)國(guó)家海上能源生命線的咽喉之地。

西班牙的“決定”

在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)中，經(jīng)過綜合權(quán)衡，西班牙都選擇了中立，從某種意義上來說，該舉措成全了直布羅陀海峽對(duì)于維持英國(guó)海上霸權(quán)的作用。畢竟，盡管英國(guó)控制了直布羅陀，但是海峽的大部分仍然掌控在西班牙手里。如果西班牙在靠近海峽的地區(qū)架設(shè)巨炮，很輕松就能封鎖海峽。但是，西班牙的中立決定是理性的，因?yàn)樗c法國(guó)相鄰，如果加入德國(guó)一方，有可能導(dǎo)致全境被占領(lǐng)，而英國(guó)也有可能奪取西班牙在摩洛哥的兩塊飛地——休達(dá)和梅利利亞。在一戰(zhàn)中，西班牙選擇中立，出口戰(zhàn)爭(zhēng)物資，和美國(guó)一樣也發(fā)了一筆戰(zhàn)爭(zhēng)財(cái)。

二戰(zhàn)爆發(fā)后，作為一個(gè)已經(jīng)衰落的老牌帝國(guó)主義國(guó)家，對(duì)于西班牙來說，保持中立、同交戰(zhàn)雙方做生意、獲取援助，比冒險(xiǎn)加入德國(guó)一方利益更大，尤其是對(duì)于當(dāng)時(shí)的佛朗哥獨(dú)裁政權(quán)來說。從1939年到1975年，佛朗哥統(tǒng)治西班牙長(zhǎng)達(dá)30多年的時(shí)間，這與他左右逢源、明辨世界大勢(shì)的能力是分不開的。雖然他曾經(jīng)想趁著希特勒德國(guó)獲勝的時(shí)機(jī)收復(fù)直布羅陀，但是最終沒有采取行動(dòng)。雖然沒有能夠冒險(xiǎn)收回直布羅陀，但是從交戰(zhàn)雙方得到的援助使得西班牙從內(nèi)戰(zhàn)的蕭條中很快擺脫出來，也避免了自身成為二戰(zhàn)后的戰(zhàn)敗國(guó)。相反，由于堅(jiān)決的反共姿態(tài)，佛朗哥政權(quán)繼續(xù)得到西方世界的大力援助，自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也非?？?，在20世紀(jì)五六十年代曾經(jīng)是世界上增長(zhǎng)速度第二的國(guó)家，僅次于日本。

直布羅陀的二戰(zhàn)轉(zhuǎn)移紀(jì)念碑（圖片來源于澎湃）

雙方的博弈

1956年，西班牙加入聯(lián)合國(guó)。從20世紀(jì)60年代開始，隨著世界范圍內(nèi)反殖民主義運(yùn)動(dòng)的深入，佛朗哥政權(quán)也想借著這一浪潮，收回直布羅陀，因此在聯(lián)合國(guó)開展了一系列外交活動(dòng)。1959年，西班牙就要求聯(lián)合國(guó)敦促英國(guó)歸還直布羅陀的主權(quán)。1963年，聯(lián)合國(guó)非殖民化特別委員會(huì)宣布討論“問題”。1966年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又通過決議，敦促“加快直布羅陀非殖民化”。這一態(tài)勢(shì)引起了直布羅陀當(dāng)局的緊張，絕大多數(shù)人不愿意歸屬到西班牙。1967年9月的地方全民公決，超過99%的人支持留在英國(guó)。1969年直布羅陀地方議會(huì)通過的自治憲法規(guī)定，直布羅陀是英國(guó)的一部分。這引發(fā)了西班牙的強(qiáng)烈抗議和制裁行動(dòng)，一直到1985年，西班牙為了加入歐共體才完全撤除封鎖措施。

盡管西班牙和英國(guó)方面一直在斷斷續(xù)續(xù)圍繞著直布羅陀的主權(quán)歸屬問題進(jìn)行談判，但是雙方并沒有取得太大的進(jìn)展。 盡管直布羅陀人和西班牙人可以自由跨境流動(dòng)，但是西班牙也可以對(duì)直布羅陀人時(shí)不時(shí)以反走私為名采取一些檢查措施。直布羅陀總?cè)丝?萬(wàn)人左右，島上的蔬菜、糧食和淡水都依賴于外部供應(yīng)。從西班牙的角度來說，表面上切斷自來水供應(yīng)就可以迫使直布羅陀屈服，但是這可能也會(huì)引發(fā)不利的后果，例如直布羅陀為西班牙人提供的數(shù)千個(gè)就業(yè)崗位。因此，總的來說，西班牙提出的方案大體上是“先共治，再移交”的思路，直布羅陀人仍然可以保留英國(guó)國(guó)籍和高度的自治權(quán)。但是，這一方案始終得不到直布羅陀人的認(rèn)可。2002年的全民公決又以超過99%的多數(shù)決定繼續(xù)留在歐盟。而在英國(guó)決定脫歐后，雖然95%的直布羅陀人希望留在歐盟，但是面對(duì)西班牙的壓力，直布羅陀人表示，寧愿脫離歐盟也不愿意并入西班牙。

為了紀(jì)念1967年9月10日的公投，9月10日被定為直布羅陀的“國(guó)慶日”。圖為慶?！皣?guó)慶日”的直布羅陀民眾。

如意算盤

因此，在可見的將來，直布羅陀問題還將維持現(xiàn)狀，繼續(xù)作為英國(guó)的一個(gè)屬地而存在。那么，從英國(guó)政府、西班牙和直布羅陀三方來說，它們各自的考量又如何呢？

首先，對(duì)于英國(guó)來說，直布羅陀已經(jīng)不再具有所謂的重要地緣戰(zhàn)略意義。事實(shí)上，現(xiàn)在英國(guó)?？哲娫谶@一地區(qū)已經(jīng)只是很小規(guī)模地存在，地區(qū)的防務(wù)主要由直布羅陀當(dāng)局自己負(fù)責(zé)。英國(guó)海軍的存在曾經(jīng)為這一地區(qū)提供了很高比重的經(jīng)濟(jì)收入來源，但現(xiàn)在已經(jīng)下降到10%以下。直布羅陀現(xiàn)在更多的是靠國(guó)際金融業(yè)和旅游業(yè)來支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。前面也已經(jīng)提到，盡管直布羅陀海峽有著重要的地理位置，但是并不是單靠直布羅陀就可以足夠控制海峽的，相比之下西班牙要控制海峽更為容易，只是在兩次大戰(zhàn)期間保持中立而已。

二戰(zhàn)以后，美國(guó)在西班牙的羅塔海軍基地部署了地中海艦隊(duì)，成為統(tǒng)治這一海域的新霸主。英國(guó)的海上霸權(quán)已經(jīng)消失不再，直布羅陀的戰(zhàn)略地位自然也就不復(fù)從前。而且，英國(guó)和西班牙在過去三十年間都是歐盟的成員國(guó)，基本不可能想象西班牙會(huì)使用武力來收回直布羅陀——如果那樣的話，西班牙一定會(huì)被逐出歐盟。而從經(jīng)濟(jì)的角度來說，直布羅陀總體上也無(wú)足輕重——地區(qū)生產(chǎn)總值不到4億美元，人口3萬(wàn)左右。雖然聚集了數(shù)萬(wàn)家公司，但都是奔著“避稅天堂”這一條件去的，也因此衍生了大量的欺詐交易和金融黑幕，時(shí)常被歐盟所指責(zé)，甚至有可能成為恐怖分子籌集資金的場(chǎng)所。

因此，對(duì)于英國(guó)來說，失去直布羅陀這一海外屬地本質(zhì)上并不是特別嚴(yán)重的問題。將直布羅陀歸還給西班牙，自然會(huì)極大增進(jìn)與西班牙的友好關(guān)系，也會(huì)給自己樹立一個(gè)良好的、去殖民化的道德國(guó)家形象。但是，這么做，也會(huì)引發(fā)不利的后果。一方面，丟掉仍然具有一定地緣戰(zhàn)略價(jià)值的屬地，可能意味著英國(guó)一直努力維系的大國(guó)地位進(jìn)一步受到損害，尤其是在英國(guó)有理由不歸還的情況下——不管《烏得勒支和約》是否公平，它作為國(guó)際條約的合法性是毋庸置疑的，而且英國(guó)已經(jīng)統(tǒng)治了直布羅陀300年，西班牙僅僅以所謂的地理接壤就要求歸還顯然是理由不充分的。一個(gè)擁有直布羅陀等戰(zhàn)略資產(chǎn)的英國(guó)在美國(guó)的天平上也會(huì)有更重的分量。

英國(guó)脫歐

另一方面，則是來自直布羅陀人的強(qiáng)烈反對(duì)。經(jīng)過300年的統(tǒng)治，直布羅陀人已經(jīng)強(qiáng)烈認(rèn)同英國(guó)的政治和文化，反對(duì)并入西班牙（當(dāng)然很明顯的潛在理由是跟著英國(guó)混比跟著西班牙混前途要光明得多）。在直布羅陀人堅(jiān)決要求留在英國(guó)的情況下，放棄這一地區(qū)將意味著英國(guó)不能為其公民提供相應(yīng)的保護(hù)、盡到英國(guó)政府的義務(wù)。這是英國(guó)政府所不能承受之重。英國(guó)的國(guó)際地位將受到更加嚴(yán)重的損害。

因此，在繼續(xù)領(lǐng)有直布羅陀利總體上利大于弊的情況下，即便英國(guó)政府出于更多長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮（改善與西班牙的關(guān)系、避免卷入直布羅陀可能的金融和恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)）想要放棄這一地區(qū)，這也將注定是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。事實(shí)上，在英國(guó)脫歐之后，面對(duì)西班牙的壓力，英國(guó)政府明確表示，直布羅陀的主權(quán)問題是不容談判的。

其次，西班牙當(dāng)然希望收回直布羅陀，這不僅有利于提升西班牙的國(guó)際聲望，也有利于增強(qiáng)國(guó)內(nèi)的凝聚力和政權(quán)的合法性。但是，西班牙不可能通過武力的方式來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。既然不能通過武力收回，那么就必須和英國(guó)政府達(dá)成妥協(xié)，以及讓直布羅陀當(dāng)?shù)氐拿癖娫敢饣氐轿靼嘌腊鎴D之內(nèi)。

盡管英國(guó)已經(jīng)相對(duì)衰落，但是西班牙仍然與之相差懸殊。從經(jīng)濟(jì)角度來說，英國(guó)是世界上第五大經(jīng)濟(jì)體，原歐盟內(nèi)的第二大經(jīng)濟(jì)體。西班牙是歐盟內(nèi)第五大經(jīng)濟(jì)體，GDP大概相當(dāng)于英國(guó)的一半左右。在軍事力量上，英國(guó)擁有獨(dú)立的核力量，軍隊(duì)人數(shù)是西班牙的兩倍以上。尤其在海軍方面，皇家海軍仍然是世界上最先進(jìn)的海軍之一，也是為數(shù)不多的藍(lán)水海軍。如果真的使用武力，那么不僅可能收不回直布羅陀，還可能有更大的損失。

國(guó)際環(huán)境不可能支持西班牙通過武力收回直布羅陀。畢竟，西班牙和英國(guó)原來都是歐盟的成員，現(xiàn)在還都是北約的成員，擁有作為民主國(guó)家這一共同身份。如果在直布羅陀人不愿意歸屬西班牙的情況下使用武力，那么西班牙的民主身份必然遭到廣泛的質(zhì)疑，而且可能會(huì)引發(fā)北約的集體安全條款。盡管現(xiàn)在美國(guó)在直布羅陀問題上保持中立，但是相比英國(guó)而言，西班牙的重要性顯然要遜色不少。

還有一點(diǎn)值得引起注意的是，西班牙在摩洛哥擁有休達(dá)、梅利利亞這樣類似于直布羅陀的飛地。西班牙堅(jiān)稱它們的主權(quán)不可談判，而摩洛哥則以直布羅陀為例證明自己領(lǐng)土要求的合法性。因此，西班牙國(guó)王卡洛斯一世曾表明，西班牙并不急于收回直布羅陀，因?yàn)閷⒖赡芙o摩洛哥以口實(shí)，收回的努力只是給國(guó)內(nèi)做一個(gè)樣子、給老百姓看的。因此，近年來，西班牙政府提出的方案都比較溫和，例如同意先與英國(guó)長(zhǎng)期共享主權(quán)，再逐步移交，以及直布羅陀地區(qū)仍然高度自治、可以保留英國(guó)國(guó)籍等。2004年，西班牙和英國(guó)同意直布羅陀人參與到談判中來，這其實(shí)是默認(rèn)了直布羅陀將會(huì)繼續(xù)維持現(xiàn)狀。因?yàn)橹辈剂_陀人是堅(jiān)決要留在英國(guó)的。

資料圖：佛朗哥與希特勒

最后，從直布羅陀人的角度出發(fā)，他們表現(xiàn)出留在英國(guó)的堅(jiān)決態(tài)度，這可能是由于多方面的原因。毫無(wú)疑問，經(jīng)過300多年的治理，直布羅陀人已經(jīng)習(xí)慣于英國(guó)的政治和文化，包括高度自由化的經(jīng)濟(jì)體系。直布羅陀人只是一個(gè)簡(jiǎn)單而籠統(tǒng)的稱呼，其實(shí)他們來源于英國(guó)人、西班牙人、葡萄牙人、摩洛哥人等各個(gè)族群。經(jīng)過長(zhǎng)期的族群融合，直布羅陀人雖然還保留著很多的西班牙文化傳統(tǒng)，例如天主教、講西班牙語(yǔ)，但他們的民族意識(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“英國(guó)人”這一身份的認(rèn)同。

實(shí)事求是地說，直布羅陀所享受的高度的自治，以及在英國(guó)庇護(hù)之下的種種好處，肯定也是西班牙所難以給予的。對(duì)于許多直布羅陀人來說，他們對(duì)于西班牙佛朗哥時(shí)期的獨(dú)裁統(tǒng)治仍然心有余悸，包括1969年開始的十幾年的隔離制裁措施讓直布羅陀人有強(qiáng)烈的不滿。相比之下，盡管是英國(guó)的殖民地或者說自治領(lǐng)，但是英國(guó)人在二戰(zhàn)期間將直布羅陀人遷往英國(guó)本土，以免德國(guó)發(fā)動(dòng)攻擊而導(dǎo)致民眾傷亡的做法，還是得到了直布羅陀人的內(nèi)心認(rèn)同。從經(jīng)濟(jì)的角度來說，當(dāng)前英國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)是歐洲大陸最亮麗的國(guó)家之一，而西班牙則由于歐債危機(jī)的爆發(fā)長(zhǎng)期陷入衰退，失業(yè)率非常高。相比之下，直布羅陀人不可能不更認(rèn)同英國(guó)。

因此，即便2002年的時(shí)候英國(guó)和西班牙初步達(dá)成了共享主權(quán)的協(xié)議，仍然被直布羅陀人以將近99%的多數(shù)否決。對(duì)于直布羅陀人來說，即便是英國(guó)脫歐，他們也不可能選擇并入西班牙來享受歐盟框架下的好處。這一選擇包含了認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)利益、國(guó)際地位等多方面的考慮。對(duì)于大多數(shù)直布羅陀人來說，要么留在英國(guó)，要么獨(dú)立，但加入西班牙絕對(duì)不是一個(gè)選項(xiàng)。無(wú)疑，這會(huì)讓西班牙人感到很受傷。

直布羅陀街景，靠右行駛的車輛與紅色電話亭

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

直布羅陀爭(zhēng)端的案例提供了什么樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呢？最重要的大概有以下三點(diǎn)：

（1）對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的領(lǐng)土爭(zhēng)端來說，如果不是無(wú)人區(qū)，那么就必須考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦膽B(tài)度，尤其是在民主國(guó)家共同體內(nèi)。西班牙之所以不能擁有足夠的合法性提出自己的領(lǐng)土主張，很大程度上是因?yàn)橹辈剂_陀人并不愿意加入。如果西班牙比英國(guó)更發(fā)達(dá)、更加強(qiáng)大，跟著西班牙混更有國(guó)際地位和前途，那么直布羅陀人并不會(huì)這么堅(jiān)決。對(duì)于直布羅陀人來說，他們的族群歸屬已經(jīng)不再重要，重要的是他們的國(guó)家認(rèn)同。而要想得到他們對(duì)本國(guó)的認(rèn)同，必須是依靠足夠的吸引力而不是強(qiáng)制力。

（2）領(lǐng)土爭(zhēng)端很多時(shí)候爭(zhēng)端方都是各有自己的理由和主張，因此更多的是國(guó)家利益之爭(zhēng)，而解決這些爭(zhēng)端要的是領(lǐng)導(dǎo)人的利益考量和政治決斷。對(duì)于直布羅陀來說，雖然在被割讓給英國(guó)之前西班牙統(tǒng)治了兩百年，但是英國(guó)的有效統(tǒng)治時(shí)期已經(jīng)足夠長(zhǎng)，也通過自己的有效治理建立了統(tǒng)治的合法性。而西班牙作為老牌的殖民強(qiáng)國(guó)，雖然能夠有效地利用聯(lián)合國(guó)的機(jī)制來反對(duì)英國(guó)的殖民主義，但是它自己仍然在摩洛哥有著類似的殖民地，兩者一對(duì)比不是讓人感到非?；鼏?？

（3）領(lǐng)土并不是簡(jiǎn)單地越多越好，關(guān)鍵是要治理好。以直布羅陀為例，盡管它發(fā)展成為一個(gè)高度繁榮的國(guó)際金融中心、自由港，但是也帶來了相當(dāng)多的負(fù)面后果，例如洗錢、毒品走私等等。如果不能對(duì)直布羅陀進(jìn)行有效的治理，那么負(fù)面的一面可能會(huì)越來越凸顯；如果想要對(duì)直布羅陀進(jìn)行有效的治理，那么有可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。對(duì)于西班牙來說，也存在同樣的問題。即便它能夠收回直布羅陀，以現(xiàn)在的治理能力，也不能一定能繼續(xù)確保直布羅陀作為一個(gè)國(guó)際自由港的繁榮。（完）

（本文為宋偉教授“領(lǐng)土爭(zhēng)端”專欄文章，文章版權(quán)歸屬本賬號(hào)，編輯：豆姑娘。合作、轉(zhuǎn)載請(qǐng)留言。）

嘉賓介紹

宋偉，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。1997年進(jìn)入北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學(xué)完成，博士期間赴日本早稻田大學(xué)留學(xué)，2007年獲得北京大學(xué)和早稻田大學(xué)雙博士學(xué)位。2007年起留校任教，先后擔(dān)任北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師、副教授。2015年8月經(jīng)人才引進(jìn)到中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院工作，擔(dān)任教授、博士生導(dǎo)師。從本科時(shí)期起就在國(guó)內(nèi)頂級(jí)期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文，到目前為止，已經(jīng)發(fā)表專著兩部，學(xué)術(shù)論文五十余篇。