21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)制裁的魅影籠罩全球。它是國(guó)際沖突的重要表現(xiàn)形式，也可被視為戰(zhàn)爭(zhēng)的替代品。這一脅迫性工具有著悠久的歷史：伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，雅典對(duì)麥加拉實(shí)施貿(mào)易禁運(yùn)，禁止麥加拉的船只進(jìn)入雅典港口和市場(chǎng)，同時(shí)禁止雅典公民與麥加拉人的貿(mào)易往來(lái)；拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，法國(guó)與英國(guó)的封鎖與反封鎖措施，限制了歐陸與其他地區(qū)經(jīng)貿(mào)交往；1807年杰斐遜的《禁運(yùn)法案》，禁止美國(guó)船只與所有外國(guó)港口的貿(mào)易，以此來(lái)保護(hù)美國(guó)的中立權(quán)。
在尼古拉斯·穆德的《經(jīng)濟(jì)制裁：封鎖、遏制與對(duì)抗的歷史》一書(shū)中，經(jīng)濟(jì)制裁又被稱作一種威懾，“和冷戰(zhàn)時(shí)期的核威懾如出一轍”。（第5頁(yè)）當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)制裁并不像核武器那樣具有即時(shí)的破壞性，但對(duì)于20世紀(jì)上半葉的民眾而言，制裁意味著物資短缺、長(zhǎng)期的饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良以及醫(yī)療用品匱乏。因此威爾遜總統(tǒng)在1919年斷言，一國(guó)“被禁運(yùn)之時(shí)，即為其投降之日。”縱觀《經(jīng)濟(jì)制裁》全書(shū)，作者力圖回答以下幾個(gè)問(wèn)題：為什么制裁沒(méi)有阻止沖突升級(jí)，也沒(méi)能阻止第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)？（第32頁(yè)）制裁是避免戰(zhàn)爭(zhēng)的工具還是戰(zhàn)爭(zhēng)的工具？經(jīng)濟(jì)制裁是如何在第一次世界大戰(zhàn)后的30年登上歷史舞臺(tái)，并逐步發(fā)展為我們當(dāng)今所認(rèn)識(shí)的這一階段的？上述問(wèn)題指向了一個(gè)根本性問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)制裁能否讓世界變得更安全？答案必然是否定的。經(jīng)濟(jì)制裁很少能取得理想效果，其目標(biāo)較容易規(guī)避，而影響往往落在無(wú)辜的平民身上。制裁改變了戰(zhàn)爭(zhēng)與和平之間的界限，（第4頁(yè)）使經(jīng)濟(jì)上的脫鉤與政治上的對(duì)抗成為常態(tài)。穆德的《經(jīng)濟(jì)制裁》出版于俄烏沖突爆發(fā)前的一個(gè)月，西方對(duì)俄羅斯的貿(mào)易、金融與人員制裁，使經(jīng)濟(jì)制裁及相關(guān)研究再次成為公眾輿論的熱點(diǎn)。
《經(jīng)濟(jì)制裁：封鎖、遏制與對(duì)抗的歷史》
作為戰(zhàn)爭(zhēng)制動(dòng)閥的經(jīng)濟(jì)制裁
穆德主張，現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)制裁起源于第一次世界大戰(zhàn)期間協(xié)約國(guó)對(duì)中歐實(shí)施的封鎖。這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)四年的封鎖最終導(dǎo)致約30~40萬(wàn)中歐平民以及約50萬(wàn)土耳其人死于物資匱乏和疾病。無(wú)論是協(xié)約國(guó)還是同盟國(guó)都相信，是封鎖贏得了戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，戰(zhàn)勝方將制裁運(yùn)用到了戰(zhàn)后國(guó)際新秩序的塑造中，使其成為和平時(shí)期的“懲罰”工具?！秶?guó)際聯(lián)盟盟約》第16條規(guī)定，針對(duì)成員國(guó)違反盟約而訴諸戰(zhàn)爭(zhēng)的行為，“將立即被視為對(duì)所有其他聯(lián)盟成員國(guó)犯下了戰(zhàn)爭(zhēng)行為，成員國(guó)特此承諾立即切斷與其所有貿(mào)易或金融關(guān)系，禁止其國(guó)民與違反盟約國(guó)家國(guó)民之間的一切交往，并阻止違反盟約國(guó)家國(guó)民與任何其他國(guó)家國(guó)民之間的一切金融、商業(yè)或個(gè)人交往，無(wú)論該國(guó)是否為聯(lián)盟成員”。國(guó)聯(lián)試圖將制裁制度化為一種積極的政策工具，而法律的強(qiáng)制性賦予了集體制裁以威懾力。在和平時(shí)期針對(duì)違規(guī)國(guó)家使用經(jīng)濟(jì)制裁，除了可以防止新戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生，還能懲罰、威懾和試圖改造對(duì)方政府。
那么，作為戰(zhàn)爭(zhēng)制動(dòng)閥而登上國(guó)際舞臺(tái)的經(jīng)濟(jì)制裁，實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)嗎？在某些地區(qū)，它確實(shí)取得了成效。1921年11月，南斯拉夫軍隊(duì)入侵阿爾巴尼亞北部，試圖通過(guò)武力實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)土要求。在阿爾巴尼亞的呼吁下，國(guó)聯(lián)派遣調(diào)查委員會(huì)到?jīng)_突地區(qū)評(píng)估局勢(shì)。英國(guó)首相勞合·喬治威脅稱，如果南斯拉夫政府拒絕接受國(guó)聯(lián)調(diào)查，有必要對(duì)其實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。在國(guó)際壓力下，南斯拉夫同意撤軍，戰(zhàn)爭(zhēng)很快結(jié)束。四年后，希臘與保加利亞發(fā)生邊界沖突。希臘軍隊(duì)入侵保加利亞，導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系緊張。國(guó)聯(lián)迅速做出反應(yīng)并向希臘施加制裁壓力，最終希臘撤軍，沖突得到解決。
國(guó)聯(lián)以威懾制裁的方式強(qiáng)勢(shì)介入軍事沖突，“證明國(guó)際主義者的期望——即經(jīng)濟(jì)武器具有真正的、強(qiáng)大的威力”。而它之所以在上述案例中奏效，主要基于三點(diǎn)，一是世界經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的織就使得各國(guó)相互依存關(guān)系加深。比如德國(guó)能夠在全球貿(mào)易中獲取其自身不具備的錳資源，并通過(guò)以倫敦為中心的全球金融系統(tǒng)支付費(fèi)用。二是制裁的正當(dāng)——懲罰侵略罪行，可以在一定程度上動(dòng)員社會(huì)各部門的參與。三是被制裁者體量較小，無(wú)法與國(guó)聯(lián)背后的英法力量相抗衡。
20世紀(jì)20年代國(guó)聯(lián)處理巴爾干半島危機(jī)的經(jīng)歷，使得經(jīng)濟(jì)武器的威懾力“聲名遠(yuǎn)揚(yáng)”。但是在美、蘇未加入國(guó)聯(lián)的情況下，制裁到底能發(fā)揮多大的作用？一旦強(qiáng)大到足以挑戰(zhàn)國(guó)聯(lián)秩序的國(guó)家出現(xiàn)，制裁威懾乃至制裁行動(dòng)本身能夠起效嗎？
作為戰(zhàn)爭(zhēng)催化劑的經(jīng)濟(jì)制裁
經(jīng)濟(jì)制裁是否能起效，取決于多重因素，比如集體制裁時(shí)成員國(guó)的團(tuán)結(jié)程度、單邊制裁時(shí)國(guó)內(nèi)社會(huì)的民意、制裁措施的嚴(yán)厲程度，被制裁國(guó)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)狀況等。尤其是第一點(diǎn)，參與國(guó)的政治意愿和執(zhí)行力相當(dāng)重要。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)上相互依存的世界體系里，除非大部分國(guó)家參與制裁，否則制裁就沒(méi)辦法維護(hù)國(guó)際安全。（第199頁(yè)）1923年意大利轟炸希臘科孚島時(shí)，英法擔(dān)心意大利采取報(bào)復(fù)措施而不愿升級(jí)制裁手段，當(dāng)時(shí)世界第一大經(jīng)濟(jì)體美國(guó)則保持中立。英法一系列瞻前顧后的舉動(dòng)不僅鼓勵(lì)了墨索里尼的擴(kuò)張行動(dòng)，也使“經(jīng)濟(jì)武器”的使用效能大打折扣。
《經(jīng)濟(jì)制裁》一書(shū)的后半部分深入剖析了德國(guó)、意大利和日本對(duì)制裁的反抗，以及這些經(jīng)濟(jì)制裁如何演變?yōu)榈诙问澜绱髴?zhàn)的催化劑。理論上，經(jīng)濟(jì)制裁可以阻遏國(guó)家的侵略行為。然而，若制裁不堅(jiān)決或力度不足，侵略者可能寧愿承擔(dān)短期經(jīng)濟(jì)損害，也愿意冒險(xiǎn)追求長(zhǎng)期戰(zhàn)略利益。此外，經(jīng)濟(jì)制裁本質(zhì)上是一種長(zhǎng)期性的工具，需要一定時(shí)間才能顯現(xiàn)效果。1935年意大利入侵埃塞俄比亞時(shí)，國(guó)聯(lián)啟動(dòng)了第16條機(jī)制，58個(gè)成員中的52個(gè)對(duì)意大利實(shí)施了制裁。他們不僅禁止向意大利出口關(guān)鍵物資，還試圖切斷意大利的外匯獲取途徑。這是一戰(zhàn)后第一次規(guī)模如此龐大的經(jīng)濟(jì)制裁。對(duì)此，意大利對(duì)內(nèi)采取嚴(yán)格的配給和通貨緊縮政策，對(duì)外依賴德國(guó)經(jīng)濟(jì)的支持和援助。對(duì)制裁的恐懼和對(duì)“抵抗封鎖”的追求，進(jìn)一步激發(fā)了意大利的擴(kuò)張主義。頗具諷刺意味的是，希特勒和墨索里尼都將經(jīng)濟(jì)制裁視為戰(zhàn)爭(zhēng)前奏，而英法仍抱持制裁可以防止戰(zhàn)爭(zhēng)的觀點(diǎn)，“這種形式的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)非但沒(méi)有維持和平，反而加劇了20世紀(jì)30年代的緊張局勢(shì)，鼓勵(lì)了緊縮和自給自足，限制了較小的國(guó)家，但對(duì)意大利等較大的專制國(guó)家產(chǎn)生了反作用”。
無(wú)獨(dú)有偶，日本于1941年12月偷襲珍珠港的重要原因在于美國(guó)對(duì)日本的禁運(yùn)政策。1940年7月，羅斯福簽署《出口管制法》，授權(quán)總統(tǒng)許可或禁止出口必要的國(guó)防材料。據(jù)此，美國(guó)禁止向日本出口飛機(jī)、飛機(jī)零部件和其他相關(guān)技術(shù)設(shè)備。1940年9月，美國(guó)加大了禁運(yùn)范圍，禁止向日本出口鋼鐵和廢金屬。1941年7月26日，美國(guó)宣布凍結(jié)所有在美的日本資產(chǎn)，一個(gè)月后，全面禁止向日本出口石油及相關(guān)產(chǎn)品。石油禁運(yùn)對(duì)于日本來(lái)說(shuō)是最具毀滅性的制裁之一，“與經(jīng)濟(jì)壓力做斗爭(zhēng)的日本”，最終以不宣而戰(zhàn)的方式試圖打破美國(guó)的封鎖和制裁。
羅斯?？偨y(tǒng)宣布全面禁止向日本出口石油及相關(guān)產(chǎn)品。圖片來(lái)源:https://www.newspapers.com/article/the-los-angeles-times-president-cuts-off/37356803/
總之，二戰(zhàn)的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)一國(guó)正在經(jīng)歷由制裁帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)崩潰或大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)，極端團(tuán)體很可能孤注一擲，引起更大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)。這就是為什么穆勒在《經(jīng)濟(jì)制裁》書(shū)里強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)制裁是帝國(guó)主義和帝國(guó)主義競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)重要方面。（第31頁(yè)）在某種程度上，經(jīng)濟(jì)制裁的盡頭不是爭(zhēng)端的偃旗息鼓，而是雙方滑入戰(zhàn)爭(zhēng)的深淵。
經(jīng)濟(jì)制裁——對(duì)美國(guó)霸權(quán)行徑的再思考
當(dāng)軍事手段過(guò)于激烈，而外交抗議又顯得力度不足時(shí)，經(jīng)濟(jì)制裁往往會(huì)成為執(zhí)政者的選擇偏好。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，經(jīng)濟(jì)制裁日漸發(fā)展為國(guó)際沖突中的常規(guī)“武器”。美國(guó)繼英法之后，頻繁揮舞制裁之劍，成為全球最活躍的制裁實(shí)施者。據(jù)美國(guó)財(cái)政部估計(jì)，過(guò)去20年來(lái)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁使用頻率增加了約900%。美國(guó)借助其在經(jīng)濟(jì)、政治和文化方面的強(qiáng)大影響力，通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁手段“懲處”那些不服從或可能對(duì)其構(gòu)成威脅的國(guó)家，旨在迫使這些國(guó)家的政權(quán)或政府改變行為。而美國(guó)之所以善用經(jīng)濟(jì)制裁這一“武器”，在穆勒看來(lái)主要基于三大支柱：擁有獨(dú)一無(wú)二的軍事優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮關(guān)鍵作用的貨幣與金融市場(chǎng)，以及高舉意識(shí)形態(tài)大旗。（第471頁(yè)）即使在后冷戰(zhàn)時(shí)代，這些支柱仍然矗立，并且經(jīng)濟(jì)制裁的形式相較于20世紀(jì)上半葉還有了新的發(fā)展和變化。
第一，鑒于全面經(jīng)濟(jì)制裁的代價(jià)高昂，因此大多數(shù)經(jīng)濟(jì)制裁是選擇性的，僅涉及一種或幾種領(lǐng)域。另外，美國(guó)善于將金融制裁與貿(mào)易制裁相結(jié)合使用，以發(fā)揮制裁的最大綜合效應(yīng)，如封鎖目標(biāo)國(guó)資產(chǎn)、制約其金融業(yè)務(wù)，增加跨境支付難度以削弱其貿(mào)易活動(dòng)等。尤其是特朗普?qǐng)?zhí)政期間，在“美國(guó)優(yōu)先”思想指導(dǎo)下，頻繁動(dòng)用金融制裁作為實(shí)現(xiàn)其政治外交目標(biāo)的關(guān)鍵手段。
第二，集體制裁和單邊制裁交替使用。近年來(lái)美國(guó)的單邊經(jīng)濟(jì)制裁使用頻率更高，如針對(duì)古巴、阿富汗、伊拉克、敘利亞的單邊經(jīng)濟(jì)制裁，在一定程度上削弱了古巴的經(jīng)濟(jì)，減緩了利比亞和伊朗的投資等。然而，制裁卻導(dǎo)致了一系列人道主義危機(jī)的出現(xiàn)，如百萬(wàn)委內(nèi)瑞拉人逃離家園，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的兒童面臨饑餓風(fēng)險(xiǎn)等。
第三，雖然經(jīng)濟(jì)制裁的數(shù)量激增，但成功率卻急劇下降。彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（Peterson Institute for International Economics）刊文表示，“自1970年以來(lái)，在美國(guó)實(shí)施的單邊制裁案例中，只有13%達(dá)到了外交政策目標(biāo)……經(jīng)濟(jì)制裁每年正以1500億至1900億美元的潛在出口成本，對(duì)美國(guó)造成損失。這反過(guò)來(lái)又意味著在相對(duì)高薪的出口部門失去了20萬(wàn)個(gè)或更多的工作崗位”。隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)制裁一般會(huì)失去效力，因?yàn)槟繕?biāo)國(guó)可以找到其他替代供應(yīng)商和融資來(lái)源。例如伊朗政府抬高油價(jià)，所獲收益甚至超過(guò)了美國(guó)政府施加的任何制裁。還有不少經(jīng)濟(jì)制裁的反對(duì)者指出，制裁會(huì)加劇其他國(guó)家的反美情緒，阻礙世界貿(mào)易組織的正常運(yùn)行。
如今，經(jīng)濟(jì)制裁的影響已不僅局限于經(jīng)濟(jì)層面，更演變?yōu)橐环N涉及政治、文化和社會(huì)的廣泛表達(dá)。然而，在經(jīng)濟(jì)全球化緊密相連的時(shí)代，依賴封閉的、孤立的手段實(shí)現(xiàn)政治目的，其實(shí)際效果終究有限。
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