為什么現(xiàn)代財政國家制度沒有在近代中國出現(xiàn)？

2024年5月30日下午，北京大學(xué)人文社會科學(xué)研究院和生活·讀書·新知 三聯(lián)書店于北京大學(xué)靜園二院208會議室共同舉行題為“深度比較歷史分析的貢獻(xiàn)與局限——《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》”的讀書會。會議由《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》一書的作者、香港科技大學(xué)社會科學(xué)部副教授和文凱作引言，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授張長東、北京大學(xué)社會學(xué)系副教授田耕、中國人民大學(xué)歷史學(xué)院副教授杜宣瑩、北京大學(xué)歷史學(xué)系副教授韓策、首都師范大學(xué)歷史學(xué)院講師崔金柱進(jìn)行評議。限于篇幅，本次讀書會文字稿分三篇呈現(xiàn)，本文為和文凱教授所作引言。

《通向現(xiàn)代財政國家的路徑：英國、日本和中國》，和文凱著，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2023年12月出版

這本書的研究是要回應(yīng)社會科學(xué)的若干議題，特別是關(guān)于制度的形成、建設(shè)及鞏固。這在歷史社會學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)（包括制度主義）中都是很重要的研究方向。關(guān)鍵的問題是，我們做研究不能拿制度的功能去反推制度的產(chǎn)生過程。當(dāng)然，這種功能主義的做法已經(jīng)被現(xiàn)在學(xué)界逐漸所摒棄。制度的產(chǎn)生及演變，實際上涉及歷史過程的問題。如果簡化處理歷史進(jìn)程，我覺得是對歷史研究的不尊重。但是如何將歷史學(xué)的研究盡可能地帶到制度形成與制度發(fā)展的社會科學(xué)的研究脈絡(luò)中，其實是非常困難的。這類研究最大的一個挑戰(zhàn)便是——既能讓歷史學(xué)家滿足，也能使社會科學(xué)家接受。

從源頭來說，我最早關(guān)心的是晚清財政金融的問題。學(xué)習(xí)晚清財政金融的時候總會想，它的問題到底出在什么地方？對清代財政制度的很多研究，帶著很強的事后視角，特別是從甲午戰(zhàn)敗往回看，這實際上脫離了特定的歷史情境。其實，許多批評放在當(dāng)時的歷史情境下是不成立的。如果要真正地理解晚清的財政制度運作及其特點，比較的角度將會提供一些新的發(fā)現(xiàn)。

最早的一批理論文獻(xiàn)會強調(diào)英國有地方鄉(xiāng)紳的自治傳統(tǒng)，地方自治體有向王室政府談判的能力，通過交稅的方式來獲得更多的自治權(quán)利，進(jìn)而有強化國家能力的結(jié)果。這是社會科學(xué)里比較經(jīng)典的解釋。如果從這個角度來看中國的財政制度，明顯存在一個過于中央集權(quán)的問題。地方勢力或地方的代議權(quán)難以進(jìn)入中央財政的運作過程，因此，中央財政的運作具有很強的專制性，這進(jìn)而又會影響到國家能力的提升。就像邁克爾·曼（Michael Mann）所言，國家看似強大，實則基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructure power）非常薄弱。我之前一直是在這一框架下去理解清朝及其財政制度。另外，將清代跟日本去做比較，既有的很多文獻(xiàn)會強調(diào)日本明治政府的主動性及能動性，即日本能夠?qū)⒎浅湫碌默F(xiàn)代化的措施強力地施加至社會，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。相較而言，清代國家好似就缺乏這樣的能力。

然而，后來在讀英國財政史的過程中，讀到了約翰·布魯爾（John Brewer）的《權(quán)力的支柱》，當(dāng)時對我的震撼非常大。布魯爾認(rèn)為英國政府財稅的主體并不是地方鄉(xiāng)紳控制，甚至也不是來自一些大的金融家和貿(mào)易商，18世紀(jì)英國政府最重要的財政來源，是從普通消費者征收的消費稅，比例超過40%-50%。其中最重要的是啤酒稅，大概占政府年收入的20%-30%，具有相當(dāng)高的比例。在整個征收啤酒稅的過程中，國家靠的不是地方士紳的合作，而是中央政府自身建立的高度官僚化的征稅機構(gòu)。這部著作帶給我最大的啟發(fā)是，我們可能低估了英國官僚制度所發(fā)揮的作用。

《權(quán)力的支柱：戰(zhàn)爭、金錢與英國的崛起，1688—1783年》，約翰·布魯爾著，單靈芝譯，商務(wù)印書館2024年4月出版

上述思路還有一些新啟發(fā)，即土地稅并非最重要的稅種，消費稅或厘金的重要性被嚴(yán)重低估了。之前研究清代財政制度，包括研究晚清和民國財政的變革，重點都放在土地稅，基本都是用國家政權(quán)缺乏社會滲透能力來解釋晚清國家能力的薄弱。如果我們轉(zhuǎn)換一下思路，重點不放在土地稅，而是放在增收更具彈性的消費稅，再用比較的視野來審視厘金，那么就會得出不同于傳統(tǒng)史學(xué)的解釋。厘金本質(zhì)上是一種消費稅，英國和日本主要是在酒類生產(chǎn)的場地征收，雖然中國缺乏類似生產(chǎn)規(guī)模的大眾消費品，但在大宗物品的運輸途中，有很多難以躲避的關(guān)卡要道。在這類交通要道處去征收厘金稅，其性質(zhì)與英國和日本是一致的。

即便如此，單單從財政收入來理解國家能力，亦不足夠解釋晚清的財政困境，因為還有一個關(guān)鍵問題是國家怎樣使用這種財政收入。如果把中央集中管理的財政收入作為一種資本，參與金融市場，調(diào)動長期性的金融資源，那么對當(dāng)下的國家支付能力將有極大的提升作用。從這個角度來看，日本又提供了一個非常好的比較視角。日本通過國內(nèi)發(fā)行長期公債的方式，把未來20年到30年的稅收用到了1894年之前海軍、陸軍的軍備擴張。而且，日本鐵路的修建主要也是依靠民間債券和中央政府發(fā)行的鐵路公債。相較而言，晚清中國缺失這一層面，無論是新式海軍的建設(shè)，還是鐵路的修建，仍然依靠的是每年非常有限的財政盈余。這就顯示出日本和晚清國家能力的巨大差距。

我這本書主要研究的問題是，為什么現(xiàn)代財政國家制度在英國和日本出現(xiàn)，而沒有在中國出現(xiàn)？我沒想用“失敗”一詞來描述清代的財政金融制度，而只說它沒有建成現(xiàn)代財政國家的制度，但后來許多解讀將其理解為“失敗”，實則將我的觀點極端化了。像英國和日本這樣長期的公債制度，是靠間接稅來做信用擔(dān)保，這樣的制度有沒有可能在清代出現(xiàn)？其實這一問題可從兩個層次來講。第一是在政治制度層面，即清代的執(zhí)政者和官員是否會接受這樣的制度？第二是清代當(dāng)時的商品經(jīng)濟的發(fā)達(dá)程度，能否支撐一種完全靠間接稅為擔(dān)保而發(fā)行的國家的長期公債。

本書借鑒了眾多中國社會經(jīng)濟史的研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時商品經(jīng)濟的規(guī)模，足以支持以間接的消費稅為主導(dǎo)的制度。從中央和地方的關(guān)系來看，即便地方有很多隱瞞的陋規(guī)收入，但是中央層面控制的稅收額每年有八千萬兩，如果只用關(guān)稅和間接消費稅，也就是厘金，也能有三千到四千萬兩。如果是用這一規(guī)模的財政收入來調(diào)動長期國債，那么清代的整個財政運作及國家能力，包括鐵路與軍備的現(xiàn)代化局面，都會為之一變。因此，如果有這一制度，清代的官員應(yīng)該會很歡迎，那么這么好的制度為何不去建設(shè)呢？回答這一問題，就不能拿事后對制度的理解去回推制度的建設(shè)，而是要回到具體的歷史情景，從歷史人物的立場去討論制度的走向。

我在對英國和日本進(jìn)行深入的比較分析之后發(fā)現(xiàn)，這一制度產(chǎn)生的初期，甚至到中期階段，幾乎沒有一個人認(rèn)為這種長期國債是可行的，反而出現(xiàn)了諸多反對意見，像日本的政治保守派對很多西化財政政策持有非常嚴(yán)厲的批判態(tài)度。有趣的是，在如此情形下，英國和日本為何依舊會朝這一方向努力呢？結(jié)合當(dāng)時歷史情境和具體歷史人物的分析，我們才能夠厘清現(xiàn)代財政國家形成的機制和動力。這個動力不是我們從外部強加給歷史人物的，也不是事后為歷史人物做理性假設(shè)所提供的，而是這些歷史人物在具體的歷史場景下時刻面對的壓力。我將當(dāng)時這些國家面臨到的財政困境和財政壓力稱之為“信用危機”?！柏斦C”主要是指入不敷出；與之不同，“信用危機”主要是指國家在超額發(fā)行的信貸工具之后，如何去維護(hù)其商業(yè)信用的問題。

從英格蘭來看，主要面臨的問題是，巨額的短期債務(wù)，使得國家難以承受如此重負(fù)。問題的解決有兩個方向：一個是將債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檩^低利息的長期性國債，國家承擔(dān)的負(fù)擔(dān)將會減輕很多；另一個是讓英格蘭銀行把這些國債轉(zhuǎn)化為資本，相應(yīng)而言，作為交換條件，國家則需要賦予英格蘭銀行發(fā)行銀行券的壟斷權(quán)。日本的情況恰恰相反。在推翻幕府的軍事行動中，既缺乏軍費又沒有財政基礎(chǔ)的明治政府，在新政權(quán)建立的前三年，大量發(fā)行不兌換的紙鈔來應(yīng)對財政支出。這些不兌換的紙鈔最后又被國家強加到整個社會上，變成在全國流通的紙幣。紙幣的可兌換性是極其嚴(yán)重的問題，它不單是政治信用的問題，也是經(jīng)濟信用的問題。英國和日本在解決信用危機的過程中，都出現(xiàn)了財政制度的中央集權(quán)化進(jìn)程。

這部分我使用社會科學(xué)的理論，以契約理論的包稅制、分稅制、官僚制等概念來解釋英國消費稅制度與明治時期日本財政制度的誕生。我認(rèn)為，如果缺乏這一壓力，制度難以走上這一特定的發(fā)展方向。按此來說，晚清沒有走上現(xiàn)代財政國家路徑，有其合理性。因為在甲午戰(zhàn)爭之前，晚清的財政運作其實有成功之處，它解決了很多內(nèi)憂外患的問題。這些成功使得晚清缺乏建立新型財政金融制度的迫切性需求，特別是通過發(fā)行長期公債來解決問題的需求。因此，本書的解釋框架指出，正是缺乏“信用危機”，制度建設(shè)才失去了向特定方向持續(xù)發(fā)展的動力。但是，我們不應(yīng)該將這一惰性簡單地視為清朝的失敗。

來遠(yuǎn)艦

研究清朝的財政制度，要特別談到地方（督撫）和中央的關(guān)系，比如到底有多少收入是被督撫瞞報的?；氐綑n案會發(fā)現(xiàn)，其實中央政府的政治權(quán)威是相當(dāng)強大的，像之前劉廣京教授和何漢威教授的研究也都指出，中央政府具有非常強的政治和財政控制能力。通過歷史檔案來考察晚清的財政運作，我發(fā)現(xiàn)有趣的一點是，在分散管理的財政制度下，督撫的財政運作主要靠戶部的指撥，但是在戶部指撥本身缺乏清晰數(shù)字支持的情況下，督撫很大程度上是利用各個款項之間的挪移，來處理中央指撥的緊急任務(wù)，比如償還外債、軍費支出、購買軍艦等。這些屬于緊急款項，無論如何都要去完成。在許多重大的民生工程上，比方說黃河決口之后的維修經(jīng)費，督撫也盡可能用同樣的方式來滿足戶部指撥的需求。但是在非緊急款項的指撥方面，地方上則是能拖就拖，或者象征性撥解部分的經(jīng)費，或者干脆視為具文，比如督撫應(yīng)付戶部和海軍衙門指撥給北洋海軍的日常經(jīng)費便是如此情形。

可見，這一財政制度確實有相當(dāng)大的惰性，一方面能處理許多面臨的急迫問題，另一方面在非急迫的問題上，財政拖欠也不造成嚴(yán)重的政治后果。所以，我們需要從這個角度來談清代的財政制度運作惰性。最后一個問題，就是清代當(dāng)時的金融制度發(fā)展規(guī)模，到底能不能支撐現(xiàn)代財政國家制度建設(shè)。我用甲午賠款的賠款方式，來推斷這一反事實的假說。清朝通過向英國、俄國、德國和法國的銀行借債的方式，來償還日本索取的賠款，需要在確定的時間將每年的債息送到江海關(guān)，如果清政府當(dāng)時缺乏強大的行政能力令督撫將這筆錢按時送到江海關(guān)，那么它連借債的利息都承受不了。但在檔案里看到的情況是，每年近95%的費用都能按時送抵。這說明了清政府其實有這個能力來發(fā)行長期公債，只不過并沒有這樣做，因為沒有緊急事件迫使其往長期國債的路徑去走。

最后還有一個問題是，當(dāng)時中國的民間投資人、商人到底有沒有購買國債的欲望和能力？或者說，他們對國債到底有沒有信任感？我在書中對這一問題的處理稍微粗放了一些，如果只是從假設(shè)的角度來說，如果清政府每年按時支付債息，投資國債的人是受益的，清政府本身從國債的收入里也會獲益很多。從這個角度講，清政府沒有任何違背信用關(guān)系的動力。同樣的情況，如果看英國和日本，在國債發(fā)行的初期信用也是不穩(wěn)定的，一直要到它們能夠做到以穩(wěn)定的稅收來支撐不斷增長的國債之后。因此，在我看來，民間商人對清政府的信任不是一個根本性的問題。

總的來說，這個比較研究的框架涉及許多國別史的問題，我個人已經(jīng)是盡己所能，收集和運用了很多一手的檔案資料，特別是在日本史和中國史部分，英國部分主要借鑒英國歷史學(xué)家的研究成果?，F(xiàn)在回過頭去看，英國部分還可以做得更細(xì)致一些，當(dāng)時應(yīng)該花個半年時間到英國去做一些檔案研究，這樣一來，可能這本書的論證會更嚴(yán)密些。今天有國別史的三位專家在，我非常希望聽到從他們的角度來評析這種歷史個案分析的解釋框架、本研究的不足與可以繼續(xù)精進(jìn)的地方。