清末“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局與武昌起義

庚子至辛亥期間，隨著新政尤其是預(yù)備立憲的開(kāi)展，清政府不斷加強(qiáng)中央集權(quán)措施，地方督撫干政的影響力呈現(xiàn)減弱的趨勢(shì)。然而，清政府中央集權(quán)的實(shí)際效力也并不顯著，隨著統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾的激化反而有削弱之勢(shì)，中央集權(quán)可謂有名無(wú)實(shí)。這樣，便形成“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。

“內(nèi)輕”方面

從“內(nèi)輕”方面而言，清政府雖然努力加強(qiáng)中央集權(quán)，但并沒(méi)有建立強(qiáng)有力的中央政府，也未能真正控制全國(guó)的軍權(quán)與財(cái)權(quán)，中央集權(quán)有名無(wú)實(shí)。

載灃攝政以后，便自代宣統(tǒng)皇帝為全國(guó)海陸軍大元帥，任其胞弟載洵為海軍大臣、載濤為軍諮大臣，試圖抓住軍權(quán)，同時(shí)調(diào)整各部院大臣，多以皇族親貴充任。此舉激起了社會(huì)輿論的普遍反對(duì)。據(jù)英國(guó)《泰晤士報(bào)》駐華記者莫理循的觀察：“攝政王最近的政策極不明智，他試圖加強(qiáng)滿人的權(quán)力，結(jié)果卻適得其反。他分別任命兩個(gè)弟弟擔(dān)任陸軍大臣和海軍大臣，但這兩個(gè)年輕的親王均毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)和能力，沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，因而引起了廣泛的不滿，受到報(bào)界異乎尋常的大肆抨擊。”御史們更是群起攻擊。胡思敬奏請(qǐng)裁抑親貴，有謂：“夫一國(guó)之大至要者為樞務(wù)，其次為兵權(quán)、為財(cái)權(quán)，一切悉委諸宗潢貴近之手?！瓕欀m以害之，恐亦非諸王貝勒之福也?！焙季此f(shuō)尚為隱晦，江春霖則直參載洵、載濤兩貝勒。山東巡撫孫寶琦也奏陳宗支不宜預(yù)政，清廷上諭雖稱(chēng)其“不為無(wú)見(jiàn)”，但隨即話鋒一轉(zhuǎn)道：“然不知朝廷因時(shí)制宜之苦衷，且折中頗有措詞失當(dāng)之處，著傳旨申飭。原折留中。”盡管非議四起，但這些都并沒(méi)有改變親貴專(zhuān)權(quán)的現(xiàn)實(shí)。

值得注意的是，親貴專(zhuān)權(quán)實(shí)際上破壞了中央集權(quán)的效力。御史胡思敬從度支部尚書(shū)載澤把持鹽政的事例認(rèn)為，當(dāng)時(shí)所謂中央集權(quán)，其實(shí)只集于少數(shù)部臣之手，而并沒(méi)有真正加強(qiáng)皇權(quán)。有謂：“一二喜事之徒，方且鼓煽中央集權(quán)之說(shuō)，以欺朝廷。臣見(jiàn)祖制未墮以前，以軍機(jī)處出納王命，以六曹總持紀(jì)綱，權(quán)本集于中央。祖制既墮以后，不但中央無(wú)可集之權(quán)，即我皇上用人大柄已漸移而之下，所謂集者，蓋只集于三五要人之手耳?！边@“三五要人”主要是指皇族親貴。事實(shí)上，在清廷內(nèi)部，皇族親貴之間也是矛盾重重。朝中派系林立，內(nèi)耗不已，政治則無(wú)所為。

惲毓鼎認(rèn)為：“劻耄而貪，澤愚而愎，洵、濤童騃喜事，倫、朗庸鄙無(wú)能，載搏乳臭小兒，不足齒數(shù)。廣張羽翼，遍列要津，借中央集權(quán)之名，為網(wǎng)利營(yíng)私之計(jì)，紀(jì)綱昏濁，賄賂公行。有識(shí)痛心，咸知大禍之在眉睫矣?！比巛d澤，“緣內(nèi)援而參國(guó)政，削督撫兵權(quán)、財(cái)權(quán)歸中央，倚任東洋留學(xué)生，建鐵路收歸國(guó)有政策，力庇其姊婿瑞澂，皆其主謀也。”載澤雖極力主張中央集權(quán)，但在關(guān)鍵時(shí)候并沒(méi)有承擔(dān)。時(shí)人批評(píng)：“聞澤公[載澤]遍電督撫，言路歸國(guó)有，由監(jiān)國(guó)[載灃]一人所持主義，伊與盛宣懷皆不知。此等舉動(dòng)，殊屬可笑。善則歸君之義，豈未聞乎？事已至此，且須圖謀救敗之法，若君臣相諉，何益于事。且即主義實(shí)出于監(jiān)國(guó)，伊為度支大臣，所職何事，乃謝以不知耶？近傳其有告病之說(shuō)矣?！笨梢?jiàn)，親貴們確實(shí)是“借中央集權(quán)之名，為網(wǎng)利營(yíng)私之計(jì)”。

辛亥前夕，清廷面臨內(nèi)憂外患危機(jī)，但皇族親貴們卻醉生夢(mèng)死?！艾F(xiàn)在政府諸公仍在夢(mèng)中，政出多門(mén)，賄賂如故，宮中三體，各懷意見(jiàn)，滿與漢既分門(mén)戶，滿與滿又分界限，京外又有畛域，中外又有猜嫌。國(guó)病如此，雖有醫(yī)國(guó)手?jǐn)?shù)輩，亦無(wú)能為力，何況竟無(wú)一人也。可嘆可怕！”無(wú)論是攝政王載灃與隆裕太后，還是慶親王奕劻與載澤等親貴，都不是“醫(yī)國(guó)手”的強(qiáng)力人物，無(wú)法挽狂瀾于將傾，拯救垂死的清王朝。

其實(shí)，監(jiān)國(guó)攝政王載灃在預(yù)備立憲時(shí)期實(shí)行的中央集權(quán)措施，既沒(méi)有建立強(qiáng)有力的中央政府，也未能真正控制全國(guó)的軍權(quán)與財(cái)權(quán)，反而使國(guó)家軍力脆弱，財(cái)政匱乏。這可以武昌起義后清廷尷尬局促的應(yīng)對(duì)為證。

清廷通過(guò)中央集權(quán)，把新軍的指揮權(quán)、調(diào)遣權(quán)收歸軍諮府、陸軍部，但事實(shí)上，軍諮府、陸軍部并不能有效地指揮和調(diào)遣新軍。武昌起義之后不幾天，清廷便從近畿與北方各鎮(zhèn)新軍中抽調(diào)部隊(duì)，有梯次地編配三軍：第一軍進(jìn)攻前線，第二軍預(yù)備待命，第三軍防守近畿。上諭稱(chēng)：“現(xiàn)在派兵赴鄂，亟應(yīng)編配成軍。著將陸軍第四鎮(zhèn)暨混成第三協(xié)、混成第十一協(xié)，編為第一軍，已派蔭昌督率赴鄂。其陸軍第五鎮(zhèn)暨混成第五協(xié)、混成第三十九協(xié)，著編為第二軍，派馮國(guó)璋督率，迅速籌備，聽(tīng)候調(diào)遣。至京師地方重要，亟應(yīng)認(rèn)真彈壓，著將禁衛(wèi)軍暨陸軍第一鎮(zhèn)，編為第三軍，派貝勒載濤督率，駐守近畿，專(zhuān)司巡護(hù)。該貝勒務(wù)當(dāng)妥慎籌備，加意防維，毋稍疏虞。”應(yīng)該說(shuō)，清廷最初的這個(gè)反應(yīng)不可謂不相當(dāng)迅速，但實(shí)際執(zhí)行情況則完全不盡如人意。清廷抽調(diào)編配三軍的部隊(duì)主要是北洋新軍的精銳，而北洋新軍由袁世凱編練而成。關(guān)鍵的問(wèn)題就在于此。袁世凱曾在北洋軍中遍布黨羽，“近畿陸軍將領(lǐng)以及幾省的督撫，都是袁所提拔，或與袁有秘密勾結(jié)”。他們只知袁宮保，而不知清朝廷。即使袁世凱被攝政王載灃罷黜回籍，但他“仍在暗中操縱一切”。

在清廷編配的三軍中，第三軍奉命防守近畿且不說(shuō)，還有預(yù)備待命的第二軍因?yàn)粗荼兪聦?shí)上并未組成，單說(shuō)那調(diào)撥前線的第一軍，該軍雖由陸軍大臣蔭昌直接督率，但并不能如意指揮?！笆a昌督師，在當(dāng)時(shí)已有點(diǎn)勉強(qiáng)，蔭雖是德國(guó)陸軍學(xué)生，未曾經(jīng)過(guò)戰(zhàn)役，受命后編調(diào)軍隊(duì)，頗覺(jué)運(yùn)掉為難。其實(shí)此項(xiàng)軍隊(duì)，均是北洋舊部，人人心目中只知有‘我們?cè)瑢m?！?。蔭昌雖出身德國(guó)留學(xué)生，并貴為陸軍大臣，卻不能自如指揮新編第一軍，因?yàn)檫@是袁世凱的“北洋舊部”。于是，在各方面“非袁不可”的背景下，清廷被迫起用蟄伏多時(shí)的袁世凱。袁世凱隨即奏請(qǐng)改派心腹舊將馮國(guó)璋為第一軍總統(tǒng)，段祺瑞為第二軍總統(tǒng)，得到清廷批準(zhǔn)。隨后，清廷召回陸軍大臣蔭昌，授袁世凱為欽差大臣，并諭令：“所有赴援之海陸各軍，并長(zhǎng)江水師，暨此次派出各項(xiàng)軍隊(duì)，均歸該大臣節(jié)制調(diào)遣?！舜魏避妱?wù)，軍諮府、陸軍部不為遙制，以一事權(quán)。”可見(jiàn)，至少在武漢前線，軍諮府、陸軍部已經(jīng)被迫自動(dòng)放棄了軍權(quán)，其所謂中央集權(quán)竟是如此脆弱，這大概非清廷始料所及。

至于財(cái)權(quán)，皇族親貴載澤執(zhí)掌度支部時(shí)，曾極力主張中央集權(quán)，以收束地方財(cái)政權(quán)力。但是，由于親貴們爭(zhēng)權(quán)奪利，往往借集權(quán)之名，而行搜刮財(cái)富之實(shí)，中央財(cái)政并無(wú)起色，反而前途甚堪憂慮。時(shí)人批評(píng)：“現(xiàn)時(shí)部中之經(jīng)濟(jì)，只知奪商辦已成之利，攫各省已有之財(cái)，未見(jiàn)之利源則不知開(kāi)辟，未成之商業(yè)則不予維持，僅新美其名曰中央集權(quán)、統(tǒng)一財(cái)政，因應(yīng)如是也。不知中國(guó)膏脂將已吸盡，若不趕緊于路礦實(shí)業(yè)等事舉辦，恐不到九年預(yù)備，已有束手之勢(shì)?！薄耙院笾袊?guó)籌款辦事日難一日，官吏既不敢獨(dú)任，輿論又言不顧行，官紳商民喧攘紛爭(zhēng)，不知伊于胡底。國(guó)內(nèi)亂起，外侮又乘之而入，在土崩瓦解之時(shí)代矣?！闭婵芍^不幸言中。

武昌起義后，清政府國(guó)庫(kù)空虛，籌集軍餉非常困難。據(jù)署理度支大臣紹英日記載，當(dāng)時(shí)度支部庫(kù)實(shí)存現(xiàn)銀9871萬(wàn)余兩，輔幣74萬(wàn)枚。紹英“竭蹶從事，艱窘異常。倘借款無(wú)成，實(shí)無(wú)善策。聞內(nèi)帑尚有存儲(chǔ)，第討領(lǐng)不易，不知將來(lái)能辦到否？”隆裕太后召見(jiàn)內(nèi)閣總理大臣袁世凱商議和戰(zhàn)大計(jì)與政體抉擇時(shí)，老練的袁世凱以四兩撥千斤的方式提出關(guān)鍵的軍餉問(wèn)題，直擊清廷軟肋，有謂：“政體本應(yīng)君主立憲，今既不能辦到，革黨不肯承認(rèn)，即應(yīng)決戰(zhàn)，但戰(zhàn)須有餉。現(xiàn)在庫(kù)中只有廿余萬(wàn)兩，不敷應(yīng)用，外國(guó)又不肯借款，是以決戰(zhàn)亦無(wú)把握?！笔聦?shí)上，至少在財(cái)政上，清政府確實(shí)已沒(méi)有決戰(zhàn)的資本。袁世凱正是利用此點(diǎn)而挾持清廷，與革命黨講和。

其時(shí)，前方各路清軍將領(lǐng)及各省督撫紛紛電奏，懇請(qǐng)王公親貴毀家紓難，捐獻(xiàn)私產(chǎn)。清廷“諭令宗人府，傳知各王公等，將私有財(cái)產(chǎn)，盡力購(gòu)置國(guó)債票”，但所得無(wú)幾，杯水車(chē)薪，無(wú)濟(jì)于事。據(jù)鄭孝胥記載：“宮中存款已盡出，約九百萬(wàn)兩，可支至十二月初旬耳。親貴私蓄二千九百萬(wàn)，皆不肯借作國(guó)債，惟慶邸出十萬(wàn)而已。雖謂親貴滅清可也?！庇謸?jù)許寶蘅記載，隆裕太后召見(jiàn)袁世凱時(shí)，又諭：“‘現(xiàn)在宮中搜羅得黃金八萬(wàn)兩，你可領(lǐng)去用，時(shí)勢(shì)危急若此，你不能只擠對(duì)我，奕劻等平時(shí)所得的錢(qián)也不少，應(yīng)該拿出來(lái)用?！偫韺?duì)：‘奕劻出銀十五萬(wàn)?！笾I：‘十五萬(wàn)何濟(jì)事，你不必顧忌，僅可向他們要?！痹绖P甚至以“庫(kù)空如洗，軍餉無(wú)著”為由，上奏“請(qǐng)將盛京大內(nèi)、熱河行宮舊存瓷器，發(fā)出變價(jià)充餉，以救目前之急”。清廷被迫允準(zhǔn)?？梢?jiàn)清廷財(cái)政已處捉襟見(jiàn)肘的無(wú)比艱難窘境。署理度支大臣紹英巧婦難為無(wú)米之炊，感觸頗深，有謂：“計(jì)自暫署度支大臣兩月，籌款維艱，智窮力竭。現(xiàn)在雖庫(kù)款尚敷一月之用，而軍用浩繁，終有餉項(xiàng)難繼之一日，愧悚奚如?！彼罡袑?shí)在是無(wú)力回天，不得不托病請(qǐng)假，并奏請(qǐng)開(kāi)缺。如同軍權(quán)一樣，清廷在財(cái)權(quán)方面實(shí)行中央集權(quán)的實(shí)際效力也是微乎其微。

“外輕”方面

從“外輕”方面來(lái)說(shuō)，就是地方督撫權(quán)力被收束而明顯削弱，在地方已沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)督撫，也不能有效地控制地方軍權(quán)與財(cái)權(quán)，沒(méi)有形成強(qiáng)大的地方勢(shì)力。

在清末新政與立憲的過(guò)程中，清廷加強(qiáng)中央集權(quán)，有意削弱地方督撫權(quán)力，也曾遭到地方督撫的抗拒。如兩廣總督岑春煊，曾力陳中央與地方相互維持之道，認(rèn)為地方督撫權(quán)重亦不可削弱。他說(shuō)：“中國(guó)各省輒藉口于因地制宜之習(xí)慣，于是彼一是非，此亦一是非，論者不揣其本，更托為中央集權(quán)之說(shuō)，欲收一切財(cái)政、兵權(quán)，以為暗師日本削藩之議。不知中國(guó)幅員固非日本所可比例，且軍興以來(lái)，督撫之權(quán)似已稍重，然進(jìn)止機(jī)宜，悉秉廟謨，大難敉平，幸賴有此。中國(guó)政體早含有中央集權(quán)之習(xí)慣，天下更安有無(wú)四方而成中央者哉。恭繹列朝圣訓(xùn)，于治臣御侮皆注重疆臣，以矯宋明重內(nèi)輕外之弊，近如英之屬地，美之各省，亦不能不委重權(quán)于駐守之臣及一省之長(zhǎng)，更可證四方之與中央有相為維持之道也。”又如東三省總督錫良，則對(duì)于中央集權(quán)的禍害深表憂慮，有謂：“至于今日所最憂者，尤為中央集權(quán)一事。主是說(shuō)者，鑒于外人譏我二十二行省為二十二小邦之說(shuō)，思欲整齊畫(huà)一之，意非不善。不知中央集權(quán)之制，揆諸中國(guó)歷史及地理上各種關(guān)系，斷難盡適于用，即西人亦能言之?！北M管岑春煊、錫良等督撫如此極力抗?fàn)帲麄冞€是沒(méi)能改變清廷中央集權(quán)的既定路線。

清廷通過(guò)新政與立憲實(shí)行中央集權(quán)的結(jié)果，確實(shí)在一定程度上削弱了地方督撫的權(quán)力。資政院議員于邦華尖銳地指出，地方督撫無(wú)權(quán)辦事的癥結(jié)，就是清廷實(shí)行中央集權(quán)措施所致。御史胡思敬則從中央集權(quán)使各省“都成散局”的嚴(yán)重后果，論證新政足以招亂，有謂：“自中央集權(quán)之說(shuō)興，提學(xué)使為學(xué)部所保之員，巡警道為民政部所保之員，勸業(yè)道為商部所保之員，皆盤(pán)踞深穩(wěn)，不敢輕言節(jié)制。而又司法獨(dú)立，鹽政獨(dú)立，監(jiān)理財(cái)政官氣凌院司，亦骎骎有獨(dú)立之勢(shì)。一省之大，如滿盤(pán)棋子，都成散局。將來(lái)天下有變，欲以疆事責(zé)之督撫，而督撫呼應(yīng)不靈；責(zé)之學(xué)使以下各官，而各官亦不任咎?！边@并非危言聳聽(tīng)，武昌起義之后地方督撫無(wú)力效忠朝廷的慘痛事實(shí)即為明證。

清末地方督撫權(quán)力削弱的表征有二。

一是沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)督撫，也沒(méi)有形成強(qiáng)大的地方勢(shì)力。在清末新政時(shí)期，除直督袁世凱與鄂督張之洞任期較長(zhǎng)以外，其他地方督撫任期多短暫，且調(diào)動(dòng)頻繁，較少久任督撫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其時(shí)總計(jì)有119個(gè)督撫，任職在2年以下者占80%以上，其中總督任職在半年以下或未到任者占551%，巡撫占494%，各省督撫調(diào)動(dòng)頻率大都在一年一次以上。督撫更調(diào)頻繁，使政策的穩(wěn)定性大打折扣，對(duì)地方政治頗為不利。光緒二十九年（1903）四月初五日，慈禧太后在召見(jiàn)四川按察使馮煦時(shí)稱(chēng)：“督撫確有一種毛病，好變更前任的事?！瘪T煦答：“不獨(dú)盡棄前任的事不可，即不明變，而視為前任之事，不甚著力，屬員亦窺伺意旨，相率因循，使前任苦心經(jīng)營(yíng)之事不廢而廢，最為可惜?！钡c此同時(shí)，督撫更調(diào)頻繁，也不容易形成地方勢(shì)力，而有利于中央對(duì)地方的控制。著名督撫如袁世凱、張之洞、岑春煊、端方，是李鴻章、劉坤一去世之后最有影響的地方督撫大臣。在清末新政十余年間，岑春煊任督撫9次，端方11次。盡管岑與端也可謂當(dāng)時(shí)難得的干才，但因過(guò)于頻繁調(diào)動(dòng)還是難有作為，也不可能在某處扎下固定的根基，其他平庸之輩更可想而知。任期長(zhǎng)者如袁世凱、張之洞，其實(shí)也沒(méi)有形成地方勢(shì)力。清廷始終緊握對(duì)地方督撫的任免權(quán)。袁世凱雖久任北洋，并與慶親王奕劻勾結(jié)，曾一度權(quán)傾朝野，但很快引起清廷警覺(jué)，其權(quán)力不斷被削弱，終歸被罷黜回籍。張之洞雖在湖北經(jīng)營(yíng)近18年，但一朝離開(kāi)湖北后，湖北立刻大變，其繼任者趙爾巽全改其制度。張之洞曾對(duì)袁世凱抱怨：“君言我所辦湖北新政，后任決不敢改作。試觀今日鄂督所陳奏各節(jié)，其意何居？且其奏調(diào)各員，均非其選，不恤將我廿余年苦心經(jīng)營(yíng)締造諸政策，一力推翻?！笨梢?jiàn)湖北并不是張之洞永久的勢(shì)力范圍。宣統(tǒng)元年（1909）十月，直隸總督端方被黜，許寶蘅日記稱(chēng)：“匋帥在近日滿漢大臣中最為明白事理，器局亦頗開(kāi)張，雖所為不足滿意，然亦不易得，今又被黜，益增無(wú)人之嘆?！逼鋾r(shí)，張之洞已去世，袁世凱、岑春煊都被迫在野，端方又遭罷黜，環(huán)顧宇內(nèi)，確實(shí)已沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)督撫。到武昌起義前夕，如直督陳夔龍、江督張人駿、鄂督瑞澂等，都是與袁世凱、張之洞等人不可同日而語(yǔ)的平庸之輩，地方督撫并沒(méi)有形成尾大不掉的地方勢(shì)力。在某種程度上可以說(shuō)，這大概就是中央集權(quán)的效力。

二是各省督撫不能有效地控制地方軍權(quán)與財(cái)權(quán)，使地方軍心渙散，財(cái)力竭蹶。這也可以武昌起義后各省軟弱無(wú)力應(yīng)對(duì)為證。清廷為實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，把各省新軍的指揮權(quán)、調(diào)遣權(quán)統(tǒng)歸軍諮府、陸軍部，削去地方督撫的兵權(quán)，是最為致命的。武昌起義之后不久，御史陳善同一針見(jiàn)血地指出：“各省督撫，膺千余里土地之重寄，為數(shù)千萬(wàn)人民之所托命，萬(wàn)不可無(wú)調(diào)遣兵隊(duì)之權(quán)，以資震攝。茍既命以如此重大之任，而復(fù)靳兵權(quán)而不予，是不啻縛其手足而使臨民上，欲求無(wú)事不可得也。疑其人而罷其督撫之任可也，任之而復(fù)疑之，縛其手足不可也。今各省會(huì)城之變，大抵皆坐此弊，則兵權(quán)集于中央之說(shuō)誤之也?！駝t各省陸軍皆一律歸部直接管轄矣，各該督撫均不能直接調(diào)遣矣，若不速為變計(jì)，亂未已也?！?/p>

各省新軍名義上歸地方督撫節(jié)制，但實(shí)際上督撫很難調(diào)動(dòng)新軍。如湖廣總督瑞澂，在武昌起義之后極力剖白，事變由“新軍應(yīng)匪”而起，并特別申明“陸軍為統(tǒng)制專(zhuān)責(zé)”，統(tǒng)制張彪無(wú)法控馭，而巡防隊(duì)又迭次裁撤，所剩無(wú)多，且分防各府州縣，以致武漢兵力奇缺，“瑞澂以孤身處于其上，無(wú)從措手”。又如湖南巡撫余誠(chéng)格，得知新軍謀變，遂與司道及巡防隊(duì)統(tǒng)領(lǐng)密謀，“將新軍分調(diào)各府州縣駐扎，以散其勢(shì)”，但新軍并不想動(dòng)?！坝嗾\(chéng)格迭催新軍開(kāi)赴各屬，各新軍乃藉口子彈不充，請(qǐng)加發(fā)三倍，方能應(yīng)調(diào)。余誠(chéng)格不允，遂相持不下”。隨后新軍便在長(zhǎng)沙起義。武昌起義由新軍發(fā)動(dòng)，各省響應(yīng)者亦多為新軍，地方督撫遂對(duì)新軍避而遠(yuǎn)之。如兩江總督張人駿所謂：“陸軍名譽(yù)被鄂事?tīng)坷?，不能用而反?yīng)防。各省情形，如出一轍，此間尤甚。”“糜無(wú)數(shù)金錢(qián)，久經(jīng)訓(xùn)練之陸軍，幾等養(yǎng)虎自衛(wèi)，可勝浩嘆！”因新軍不可靠，而巡防隊(duì)又不敷調(diào)用，“寧省巡防止三十余營(yíng)，分防至千余里之遙，零星散扎，均難倉(cāng)卒抽動(dòng)。浦口防軍雖系長(zhǎng)江游擊之師，惟因事先后調(diào)往皖、蘇各省及徐州等處已居多數(shù)，亦難一時(shí)調(diào)集。至贛、皖、蘇各省兵力，更形單薄。下游地段綿長(zhǎng)，非現(xiàn)有防營(yíng)足敷防守”。張人駿奏請(qǐng)參照從前湘軍營(yíng)制，添募十營(yíng)，名為“巡防新軍”。軍諮府、陸軍部指示宜照章參用陸軍教育，并“希勿用巡防新軍名目”。張人駿只得遵照改稱(chēng)“江南巡防選鋒隊(duì)”。軍諮府、陸軍部竟然忌諱“新軍”之名，頗可玩味。清政府在推行新政的過(guò)程中，在編練新軍的同時(shí)，正逐步裁減綠營(yíng)、巡防隊(duì)等舊式軍隊(duì)。此時(shí)，為應(yīng)對(duì)危局，陸軍部奏請(qǐng)各省綠營(yíng)、巡防隊(duì)一律暫緩裁減，以輔陸軍、巡警所不及。清廷允準(zhǔn)：“所有宣統(tǒng)三年預(yù)算案內(nèi)，各省奏明礙難裁減之綠營(yíng)、巡防隊(duì)，均著免其裁減；并四年預(yù)算，除直隸、江、贛等省仍照奏準(zhǔn)各案辦理外，余著一律暫免裁減?！比欢z憾的是，在新軍一片倒戈的形勢(shì)下，依靠舊式軍隊(duì)綠營(yíng)與巡防隊(duì)，并不能阻擋住各省紛紛獨(dú)立的勢(shì)頭。

至于地方財(cái)政，其捉襟見(jiàn)肘程度與中央財(cái)政相比，可謂有過(guò)之無(wú)不及。兩江總督張人駿所在江南地區(qū)，本是財(cái)賦裕足之地，但亦“庫(kù)帑如洗”。張人駿不停地訴苦，有謂：“鄂亂事起倉(cāng)卒，江南地處下游，向多伏莽，竊發(fā)堪虞。皖、贛逼近鄂疆，兵備均甚空虛，非緩急有備，實(shí)難肆應(yīng)。即軍隊(duì)搶[槍]械，亦當(dāng)預(yù)籌添購(gòu)，米粟并須儲(chǔ)峙，在在需款?！麧?jì)眉急，舍息借別無(wú)辦法。”于是擬借洋款五百萬(wàn)兩，后又?jǐn)M加借二百萬(wàn)兩。又謂：“江南財(cái)政困難，至今已極，實(shí)無(wú)可移之款，息借之外債經(jīng)分別抵還，已所余無(wú)幾。即人駿所招之十營(yíng)，亦尚在籌措前項(xiàng)勇餉?！庇谑怯謶┱?qǐng)度支部籌撥的款一百三十萬(wàn)兩。事實(shí)上，不但部撥的款難有指望，息借洋債更無(wú)著落。張人駿幾近絕望，“欲支危局，先求足用，帑項(xiàng)告竭，瓦解即在目前”。

江南如此，其他各省更是竭蹶不堪。各省督撫紛紛向清政府請(qǐng)撥的款，或奏請(qǐng)息借外債，使清政府應(yīng)接不暇。陜甘總督長(zhǎng)庚等致電內(nèi)閣、度支部稱(chēng)：“寧夏失陷，土匪四起，藩庫(kù)存餉僅支一月，有支無(wú)收，危急萬(wàn)狀。惟有泣求鈞閣部，速濟(jì)的餉百萬(wàn)，由歸綏、迪化分起匯解，以救倒懸。”又電內(nèi)閣稱(chēng)：“比款既難劃出，所有原議借三百五十萬(wàn)，即全歸甘省擔(dān)任?！蛩僬諘?huì)比使訂借匯解，以濟(jì)急需。”山西巡撫張錫鑾電稱(chēng)：“晉省亂后，庫(kù)空如洗。除不急之務(wù)暫停辦外，目前緊要軍警兵餉及善后急需，至少非有百萬(wàn)不辦。日前請(qǐng)領(lǐng)二十萬(wàn)，望飭速發(fā)，以濟(jì)眉急?！敝彪`總督陳夔龍電奏：“津市危迫，餉需萬(wàn)急，飭交涉使與各洋行商借銀二百萬(wàn)兩，一年歸還，以本省各實(shí)業(yè)官股及煙酒稅作為虛抵?！鼻逋⒃蕼?zhǔn)其向各洋行商借，以濟(jì)要需。

當(dāng)清廷以部庫(kù)空虛，要求各省籌餉接濟(jì)時(shí)，東三省總督趙爾巽稱(chēng)：“奉庫(kù)久罄，兩月以來(lái)，全賴維持紙幣，賴以支住，斷無(wú)現(xiàn)款撥供匯解?！奔盅矒彡愓殉７Q(chēng)：“吉省庫(kù)儲(chǔ)支絀，現(xiàn)幣無(wú)多，全賴官帖周轉(zhuǎn)。兩月以來(lái)，添兵購(gòu)械，所需至巨，均系勉力支持。如餉項(xiàng)稍虧，亦虞嘩變，危險(xiǎn)即在眉睫?，F(xiàn)在全省紳民，對(duì)于財(cái)政監(jiān)察甚力，即有現(xiàn)款外運(yùn)，勢(shì)必全力抵抗。加之人心浮動(dòng)，訛言孔多，倘因而生事，禍患之迫，何可勝言。再四思維，實(shí)無(wú)他法?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，宣統(tǒng)三年（1911），各省預(yù)算案內(nèi)本來(lái)就有很大的財(cái)政赤字：不敷在一百萬(wàn)兩以內(nèi)者，有吉林、黑龍江、山東、山西、河南、甘肅、熱河等省區(qū)；在一百萬(wàn)兩以上者，有貴州105萬(wàn)，江蘇108萬(wàn)，安徽、福建各115萬(wàn)，廣西137萬(wàn)，湖南157萬(wàn)，云南193萬(wàn)，江西254萬(wàn)，湖北539萬(wàn)，四川774萬(wàn)。戰(zhàn)亂突發(fā)，舊式軍隊(duì)綠營(yíng)、巡防隊(duì)暫緩裁減，還得招募新兵，軍費(fèi)急劇增加，使各省督撫焦頭爛額。地方財(cái)政已到崩潰的邊緣，面對(duì)革命風(fēng)暴，地方督撫無(wú)力應(yīng)對(duì)也就不足為怪了。

可見(jiàn)，正是地方督撫權(quán)力明顯削弱，而清廷中央集權(quán)尚未強(qiáng)固之時(shí)，即在此權(quán)力轉(zhuǎn)換臨界的關(guān)鍵時(shí)刻，武昌起義爆發(fā)，這無(wú)疑是對(duì)清王朝的致命一擊。清末“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局的表征在武昌起義之后非常明顯：一方面，清廷沒(méi)有建立強(qiáng)有力的中央政府，也未能真正控制軍權(quán)和財(cái)權(quán)。陸軍部大臣蔭昌不能指揮武昌前線的北洋新軍，而不得不重新起用舊臣袁世凱。同時(shí)國(guó)庫(kù)空虛，而度支部又無(wú)法籌集軍餉。另一方面，在地方已沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)督撫，其軍權(quán)與財(cái)權(quán)均大為削弱。獨(dú)立各省督撫既無(wú)法控制新軍，也不能籌集軍餉，大都成為無(wú)兵無(wú)錢(qián)的光桿司令，只能消極應(yīng)對(duì)革命形勢(shì)。因此，清王朝便無(wú)可挽救地迅速走向土崩瓦解。

值得進(jìn)一步說(shuō)明的一點(diǎn)是，當(dāng)清廷中央與地方督撫的權(quán)威一并衰落之時(shí)，軍人勢(shì)力崛起，從而出現(xiàn)軍人干政局面。后來(lái)，袁世凱正是依靠新軍的力量，進(jìn)入清廷權(quán)力核心，從中央而不是從地方控制清政府，從而攫取清朝政權(quán)和辛亥革命的勝利果實(shí)。這是軍人干政發(fā)揮到極致的典型事例，而不是地方勢(shì)力膨脹的結(jié)果。民初北洋軍閥并非清末地方督撫，而多為清末新軍將領(lǐng)。例如，馮國(guó)璋、段祺瑞起初并沒(méi)有地方根基，只是因掌握大量軍隊(duì)而控制相應(yīng)的地盤(pán)而已。即便是閻錫山、張作霖，也是以軍人身份乘亂而起，以武力稱(chēng)雄，割據(jù)一方。北洋軍閥的起源并非地方勢(shì)力的興起，而是軍人以武力控制地方的結(jié)果。那種認(rèn)為由清末地方勢(shì)力直接蛻變?yōu)槊癯醣毖筌婇y的觀點(diǎn)，純粹是與歷史本真不相符合的邏輯推演。事實(shí)上，在清末武昌起義之前，并沒(méi)有強(qiáng)大的地方勢(shì)力，也沒(méi)有地方主義抬頭，所謂地方勢(shì)力或地方主義，毋寧說(shuō)是民初軍閥政治的表征。職是之故，從軍人勢(shì)力的崛起與軍人干政的角度，探究民初北洋軍閥的起源與軍閥政治，或許是一條更理想的路徑。

（本文摘自李細(xì)珠著《地方督撫與清末新政：晚清權(quán)力格局再研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年5月。現(xiàn)標(biāo)題為編者所擬。）