俄國在亞洲的侵略計劃，是依賴西伯利亞鐵道為唯一命脈，為了西伯利亞的安全，所以必須侵占外蒙古。因為倘中國以蒙古置省，在庫倫駐大軍，則西伯利亞鐵路隨時會被中國占領(lǐng)。因此西伯利亞鐵道建筑后，俄帝占蒙古的野心昭然若揭，一方面優(yōu)待佛教徒以爭取蒙人好感，同時對于庫倫活佛哲布尊丹巴加意拉攏，不斷派遣使節(jié)訪問哲布尊丹巴，并贈奇珍異寶，哲布尊丹巴乃漸有疏清親俄之意。加以清末在外蒙推行新政失當(dāng)，使蒙人離心離德，清駐庫倫辦事大臣三多處置欠妥，遂予俄人有可乘之機。清宣統(tǒng)二年（1910年）日俄簽訂密約，俄帝對中國侵略乃更趨積極，同時加緊慫恿哲布尊丹巴為蒙古君主，以斷絕和中國的臣屬關(guān)系。哲布尊丹巴果墜術(shù)中，乘中國革命爆發(fā)，宣告獨立，驅(qū)逐清官兵于蒙古境外，俄政府亦同時向清廷外務(wù)部提出下列要求：（一）清國承認(rèn)俄國有自庫倫至俄境筑建鐵路之權(quán)；（二）清國須與蒙古訂約三點：甲、清國不得在外蒙駐兵。乙、清國不得在外蒙殖民。丙、蒙人自治受清辦事大臣管轄。（三）清國所有治蒙主權(quán)改隸辦事大臣。清俄交涉仍由兩國政府協(xié)商。（四）俄飭領(lǐng)事官協(xié)助，擔(dān)保蒙人對于清國應(yīng)盡之義務(wù)；（五）清國在蒙如有改革，須先與俄國商酌。
俄國向清廷提出這些要求后，正值清廷應(yīng)付革命軍力不從心，皇統(tǒng)亦將不保，自身尚顧不到，遂來不及和俄國交涉。宣統(tǒng)三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大軍宣布成立大蒙古帝國，驅(qū)逐清駐庫倫大臣三多和他的文武屬員。12月28日，哲布尊丹巴在庫倫登基，組織偽政府，年號“共戴”。
中華民國成立后，日在紛亂中，更無余力兼顧外蒙，俄國遂乘機攘奪，派前任駐華公使柯索維茨于元年10月3日在庫倫與“哲布尊丹巴政府”簽訂《俄庫條約》。約文如下：
?。ㄒ唬┒韲鲋晒疟３脂F(xiàn)已成立之自治秩序，及蒙古編練之國民軍，不準(zhǔn)中國兵隊入蒙古邊境、與華人移殖蒙地之各權(quán)利。
?。ǘ┟晒耪疁?zhǔn)俄國人民及俄國商務(wù)，照舊在蒙古領(lǐng)土內(nèi)享用此約所附專條內(nèi)開各權(quán)利及特種權(quán)利。其他外國人自不得在蒙古享同等于俄國人民所享之權(quán)利。
?。ㄈ┤缑晒耪詾轫毰c中國或別國訂約時，無論如何所訂之新約未經(jīng)俄政府允許，不能違背或變更此協(xié)約及專條內(nèi)各條件。
（四）此友誼協(xié)約自簽押之日施行。
《俄庫條約》的附約甚為詳細(xì)，規(guī)定俄人在外蒙享有自由居住、移動和商務(wù)制作權(quán)，貿(mào)易免稅權(quán)，租賃或購買場地建筑房屋權(quán)，墾殖權(quán)，享用礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)權(quán)，俄國銀行在外蒙開設(shè)分行權(quán)，俄國政府與外蒙地方官協(xié)商派遣領(lǐng)事權(quán)，設(shè)置郵政權(quán)，自由航行權(quán)等等。這個附約幾乎壟斷了整個外蒙古，其侵占外蒙權(quán)利，等于統(tǒng)治了外蒙。
庫倫宣布“獨立”，曾傳檄內(nèi)蒙古各盟，由檄文中可以看出庫倫傀儡政權(quán)的一切。
?。ǖ谝淮蜗模骸翱柨靷慅R集各王貝子公扎薩克堪布商卓特巴達喇嘛等，為咨行事：本盟長副將軍何貝等，暨互來齊集庫倫汗王貝子公扎薩克以及倫堪布諾門汗副堪布，額爾德尼商卓特巴達喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈遞曼達爾請示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈稱：現(xiàn)今時勢艱難，甚為可懼，本蒙古前以清皇仁德，推崇黃教，是以傾心歸服。近年以來，有名無實，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共見。現(xiàn)值南方大亂，各省獨立，清皇權(quán)勢日就凌夷，國體變更指日可待，我蒙古丁此時艱應(yīng)如何造育生成之處請明白訓(xùn)示等情。本日奉活佛諭：所呈各節(jié)均與時勢有關(guān)，甚合予意，滿漢之現(xiàn)象如此，亦滿洲之不德所致也。我蒙古亦宜聯(lián)合各盟，自立為國以便保我黃教而免受人權(quán)力壓制之苦，自應(yīng)協(xié)力同心，奮勉圖雄。本喇嘛待遇蒙眾，一視同仁毫無偏倚，應(yīng)將此意傳令各蒙眾一體知悉，等因。跪讀之下，伏查現(xiàn)在時勢既至如此，而活佛指示詳明，譬如大夢方醒，群疑盡釋，欣感無已。夫立國之道，首在兵強，應(yīng)將各盟兵丁調(diào)派訓(xùn)練，上可拱衛(wèi)活佛維持黃教，下可固守地面，保護人民，業(yè)已商酌公布在案。又自立為國一事，于本年夏間經(jīng)庫倫齊集之汗王公各扎薩克等再三籌商，彼此意見相同，一面特派專使額林沁前赴俄國通好，并請保護一切，當(dāng)?shù)枚碚试S，此后蒙俄國交當(dāng)益鞏固，一面推哲布尊丹巴喇嘛為蒙古君主，建立蒙古國家，北與俄國聯(lián)絡(luò)，彼此相助，以期黃教仍舊推行，不惟保護生命，且免將來禍機。此項情節(jié)自應(yīng)一體知悉，相應(yīng)飛咨內(nèi)外各蒙古盟長總管等，于文到時妥為宣布……”
?。ǖ诙蜗模骸案`查清國遣派大臣駐庫以來，欺壓蒙眾，騷擾地方，業(yè)將該大臣等逐出境外。建立蒙國，應(yīng)由各盟旗同心協(xié)力，防守外邊所有各該游牧要隘地方，當(dāng)即分途派兵駐扎以資巡防而靖邊地。本喀爾喀汗王各扎薩克等疊次相商，總以漢官執(zhí)掌國權(quán)，辦事多不平允，需索蒙眾，敗壞宗教，一切舊規(guī)并不體恤，因而各自失望。現(xiàn)在漢人互相仇視，所在軍興，一時斷難平靜，顯然共見。今借與活佛呈遞曼德爾之便，業(yè)將時勢危迫，本同族同宗諒必允從，現(xiàn)恐南路敵人行將舉兵來伐，即應(yīng)妥為防守，以固疆域，凡交界關(guān)卡之處，須不時細(xì)心巡查，免貽禍患。……當(dāng)奉法旨，非圖獨立，斷難生存，爰循舊制，喀爾喀蒙古創(chuàng)立國都，公舉活佛為君，驅(qū)逐漢官各情形已咨明分行各該處在案。伏查此案雖未與內(nèi)蒙逐一議辨，然向我蒙古游牧關(guān)津隘口等處迅速分途派兵駐扎防守，如有不肖劣民往來行走，即令驅(qū)逐，不準(zhǔn)前行，一面飛報本處，以靖地方……”
這兩個檄文是由蒙文譯成漢文，所以有許多蒙古文法，讀起來不太流暢。
內(nèi)蒙古分為六盟，東四盟是哲里木、卓索圖、昭烏達、錫林郭諾。西二盟是烏蘭察布、伊克昭。伊克昭盟轄鄂爾多斯一部，分為左右兩翼，左翼三旗，右翼四旗，合共六旗。伊盟當(dāng)時的正長是親王阿爾賓巴雅，副長是親王特古斯阿勒垣胡雅克圖。庫倫傳檄到內(nèi)蒙古后，伊克昭盟主表反對，且提出13點質(zhì)問庫倫：
“……竊謂現(xiàn)在時代核與古昔情勢不同，我蒙古擬欲自立國體一節(jié)，查哲布尊丹巴圣佛原系黃教正宗，原本一族公推為尊，并無違背，本王貝勒貝子公扎薩克堪布臺吉官員俱系蒙古一族，經(jīng)再四思維，頗多疑慮，用是送次會議，擬定十三條質(zhì)問于左：
此事雖經(jīng)圣佛喇嘛頒令獨立，究竟圣佛是否允認(rèn)為君，此本盟所尚未喻者一；
如果圣佛允居大位，究竟黃教之主又推何人？俾得奉為國師，此所未喻者二；
若圣佛意重黃教，不居君位，既稱獨立，究竟推戴何人為君，此所未喻者三；
國家將興必有禎祥，歷親伊古以來，歷代興亡無不先有兆驗，今興國吉兆，有何見聞，此所未喻者四；
獨立之國必須兵力、財力足以自保，蒙古地域遼闊，防守各處軍隊數(shù)萬恐不敷用，若練成十萬之兵，餉糈將由何出，亦不得不預(yù)先籌劃。且辦理國務(wù)須立大小衙門設(shè)官分治，用人必多，一切薪俸行政經(jīng)費及軍需各項銀兩將由何出，如何規(guī)定，此所未喻者五；本蒙古以黃教為本，重在后世因果福應(yīng)，我蒙人只知佛法，宏渡優(yōu)越漢人等數(shù)千名，而于世界學(xué)問書史概未寓目，且蒙人于治國之道，從來賢才甚少，即我元太祖定鼎之時，亦延請耶律楚材、郭玉實二人任以軍師、將軍之職，現(xiàn)聞我蒙雖有靈法廣大者八十一人，能否全蒙，此所未喻者六；
治國之道必得賢才，軍政學(xué)校行政司法各界須具有多數(shù)完全資格者方能敷用，我蒙人程度幼稚，若為獨立國，人才是否敷用，此未喻者七；
我蒙用人行政尚未定衡，能保存永久獨立不壞全局否？此未喻者八；
請求俄國保護，俄人涎我利權(quán)固屬樂于接受，惟其軍用物品，如餉糈槍械所費不貲，我蒙財政困難，俄能否源源接濟，此所未喻者九；果俄國能接濟，事后如何酬報？俄本貪心，豈無特別要求，此未喻者十；
我蒙二百年來即為中華領(lǐng)土，環(huán)球各國共見共聞，此次俄人承認(rèn)保護，是否通知各國得其同意，此未喻者十一；
我蒙究于何年何月成立，各國均未預(yù)聞，現(xiàn)在有無外交官直接請求各國宣布承認(rèn)，此未喻者十二；
立國之道首重建都，我蒙首都現(xiàn)設(shè)何處？借俄國之保護力，是否保護國都，抑保護邊境，此外我蒙有無擔(dān)任國防軍隊，萬一不幸而至于開戰(zhàn)，如何防護如何對待，此未喻者十三。
謹(jǐn)擬愚見十三條照復(fù)。古語有之：天定勝人，人難勝天。是以照復(fù)貴老爺喇嘛等，請將一切情形詳議見復(fù)可也?！?br/>
北京政府對于外蒙傀儡政權(quán)是采用政治方法多于軍事行動，除了對內(nèi)蒙設(shè)法爭取，阻止其和“庫倫政權(quán)”勾結(jié)外，對外蒙方面也下了不少力氣。袁世凱和“庫倫政權(quán)”君主哲布尊丹巴通信就是其中的一項策略。
袁世凱致哲布尊丹巴電如下：“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來儼如一家，現(xiàn)在時局阽危，邊事日棘，萬無可分之理。貴喇嘛慈愛群生，宅心公博，用特詳述利害，以免誤會。各洲獨立之國，必其人民、財賦、兵力、政治皆足自存，乃可成一國，而不為人吞噬。蒙古地面雖廣，人數(shù)過少，尚不如內(nèi)地一小省之?dāng)?shù)，以蒙民生計窘迫，財賦所入至微，外蒙壯丁日求一飽尚不可得，今乃欲責(zé)令出設(shè)官養(yǎng)兵購械諸費，不背叛則填溝壑，何所取給。若借之于人，則太阿倒持，必致喧賓奪主。又自奉黃教以來，好生忌殺已成天性，各部箭丁只知騎射，刀矛尚不能備，何論于炮？欲議攻戰(zhàn)，必?zé)o可恃。政治則沿黃族之制，行政、司法以較各洲強國，萬勿可企，更難自立。且各蒙并未盡能從服，貴喇嘛威令所及者僅圖車賽音三部，且聞尚未盡服。閱時稍久，人怨財匱，大眾離心，雖悔何及？試問百年以來，凡近于蒙古，而不隸中國之蒙回各部，有一自存者否？有不為人郡縣者否？各蒙與漢境唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，離則兩傷。今論全國力量，足可以化外蒙之貧弱為富強，置于安全之域。舊日荷政，當(dāng)此新基創(chuàng)始，自必力為掃除，此外如有要求，但能取消獨立，皆可商酌。貴喇嘛識見通達，必能審擇禍福，切勿惑于邪說，貽外蒙無窮之禍，竭誠致告，即希見復(fù)?！?br/>
哲復(fù)袁電如下：“渴仰仁聲非伊朝夕，頃承電示，諄諄告誡，感愧莫名。只以時勢危迫，宣告獨立，共推本哲布尊丹巴喇嘛為蒙古國君主，當(dāng)經(jīng)力辭未獲，不得已而俯順輿情，已允其請，即受其禮，布告中外，良用歉然。外蒙此次起義，本為保族保教，保全領(lǐng)土起見，并非別有希冀，亦非惑于邪說，實困于虐政耳。所謂外蒙人數(shù)過少，貧弱已極，并不如兵，難期立國，均屬實情。足征大總統(tǒng)策裕轉(zhuǎn)危為安，德足輔世安民，秦鏡高懸，無微不至，欽佩奚如。至禍福利害惟仰貴大總統(tǒng)曲體與否。倘荷玉成，俾資勤修內(nèi)政，敦睦外交，妥籌邊防，鞏固國基，則不惟外蒙得以保全，即中國亦無北顧之憂矣。本喇嘛生雖不敏，亦知處鄰之道端在樂天畏天，言念及此，殊深翹企。如云殺人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不為，文明大國亦不忍言。此實外蒙僻處絕域，逼近鄰邦，勢如累卵，四無強伯，倘有不虞，必為臺灣、朝鮮之續(xù)。中國遠(yuǎn)隔瀚海，鞭長莫及，軍民雖眾，恐將無所用之。此我外蒙間于列強，進退維谷，乃不自立，難脫漁囊之實在情形也。本喇嘛視舍獨立，猶棄敝履，惟于清帝辭政以前，業(yè)經(jīng)自主，布告中外，起滅何能自由，如果欲令乃爾，請即商諸鄰邦，杜絕異議是荷。方今時勢，外蒙之存亡在公之操縱，操之過嚴(yán)，不潰即溢，則何異于為叢驅(qū)爵，而希菩心佛力大施汲引，玉成此舉以免群生溝壑之憂，即造萬世無量之福，幸何如之？大局攸關(guān)，用敢冒昧直陳，仍祈不棄，時賜指南，俾免隕越，是所至禱。肅此電復(fù)。”
袁復(fù)哲電：“電悉。貴喇嘛慈愛群生，維持大局之苦衷，并辱獎譽，殊深感愧。近年邊吏不職，虐我蒙氓，以致群怨沸騰，激成獨立，此等情狀內(nèi)地胥同，貴喇嘛之歉忱，固國人所共諒?？滔聡w確定，漢蒙一家，必須合力以圖，新基方能鞏固。來電操縱一節(jié)，深知歸重中央，不欲戀無謂之虛名，賈漢蒙以實禍，致人坐收其利，天地圣佛實鑒此心。今聯(lián)合五族組織新邦，本大總統(tǒng)與貴喇嘛，在一身則如手足，在一室則如昆弟，利害休戚，皆所與共，但使竭誠相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)。前此各省怨苦虐政，多告獨立，自共和宣布，全已取消，蓋皆不忍人民涂炭之心，而無爭地爭城之私見。來電詞旨尤愜鄙懷，務(wù)望大擴慈心，熟觀時局，克日取消獨立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國，則危機可泯，邦本可固。國民對于貴喇嘛同深感戴，必當(dāng)優(yōu)為待遇，即各王公及他項人員等，亦必一體優(yōu)待。此后一切政治更須博訪輿情，詳為規(guī)定，以饜蒙族保安之希望，為進大同之化，共和幸福其各無涯量。否則鬩墻不已，禍及全國，將有同為奴隸之悔，以貴喇嘛之明智仁愛，當(dāng)必不出此也。至蒙古與內(nèi)地，合則兩利，分則兩傷，前電已痛言之，所有應(yīng)行商榷各節(jié)，電內(nèi)未能盡達者已派專員前往庫倫，趨謁駐錫，面罄衷曲，商議一切，到時切希賜晤，至為企禱，仍望見復(fù)?！?br/>
袁向哲直接致電，是從政治上希望有所挽救，局勢到了那種程度，僅憑文電是無法解決的，這時北京成立了一個“漢蒙聯(lián)合會”，發(fā)表了一個宣言：
“我漢蒙自元代以來，異徵聯(lián)合，然文言不同，政教懸隔，凡國家之法律，人民之習(xí)尚，往往多守‘蒙自為蒙，漢自為漢’之舊，而莫得溝通……方今五大族聯(lián)為一家，放歷史未有之異彩，我漢蒙鼓舞歡欣，情何能已。同人等鑒宇內(nèi)之近勢，慕歐化之大同，爰立斯會，冀以群策群力，同享和平之幸?！瓭h蒙若能聯(lián)為一氣，則凡行政諸大端皆可共謀幸福，同進文明……以實業(yè)上言之，金礦之富，甲于全球，煤鐵鉛錫之饒，更所在多有，鹽堿之產(chǎn)，森林之多，種種實業(yè)斷非一人一家之力所能成……必合眾擎以舉，乃可漸次觀成……本會用是集合漢蒙閎通達識之士，公同研究，以上諸大端，以扶助共和成立之新基，而系東亞和平之大局，是為啟?！?br/>
外蒙附俄獨立已成騎虎之勢，北京政府乃不能不爭取內(nèi)蒙，袁世凱把這個任務(wù)文給了上任不久的綏遠(yuǎn)將軍張紹曾。
前面已提到，內(nèi)蒙古分為六盟，即東四盟（哲里木、卓索圖、昭烏達、錫林郭諾），和西二盟（烏蘭察布、伊克昭）。西二盟共轄13旗，但屬地頗廣，南界山西，西南連陜西，北抵上謝圖三音諾顏，東南鄰察哈爾，南北相距500余里，東西相距1300余里。西盟自共和宣布后并未和綏遠(yuǎn)連絡(luò)，張紹曾于民國元年10月29日照會烏、伊兩盟各旗，令派要員至綏，其照會曰：
“共和成立，五族一家，從前藩屬名稱悉已化除，本將軍奉命前來守土，以造福盟旗為當(dāng)務(wù)之急。惟前此種種困苦，應(yīng)如何一律解脫，后此種種障礙，應(yīng)如何一切排除，各盟旗身家所系，觀察較詳，文到之日，務(wù)各遴選通達政體蒙員作為各盟旗代表，限于本年舊歷十月二十五日齊集綏遠(yuǎn)，公同籌議一切辦法，茍有可以利各盟旗者，本將軍自無不樂為設(shè)施也?！?br/>
張紹曾召集西盟代表來議的理由：（一）是謀求各盟旗的福利，（二）是斷絕庫倫的羽翼，（三）是曉喻蒙人了解共和真旨。不料張的照會送去后，烏蘭察布盟各旗聯(lián)銜反對，張乃密派朱泮藻少將為招撫使，督領(lǐng)馬隊一營、步隊一營、機關(guān)槍炮隊各一連、巡防馬隊二隊，徑趨烏盟四子部，包圍四子王府，以武力迎烏盟長勒旺諾爾布親王返綏。勒王抵綏后晤見張紹曾，傾談之下，頓釋前嫌，張復(fù)派團長孟效曾率隊往迎伊克昭盟正盟長阿爾賓巴雅爾，同時烏盟盟長勒王亦發(fā)通電給烏、伊兩盟各旗，勸導(dǎo)來綏協(xié)商贊助共和，勒王的文告略云：
“竊念我蒙族僻處塞北，地方遼闊，文化阻遏，人民固守成見，一聞改革，罔不驚疑，受專制之慘酷而不知，被外人所欺騙而不悟，深堪浩嘆。本王此次到綏，張將軍待遇優(yōu)厚，恩禮有加，日夕暢談共和成立之起源，人民應(yīng)享之權(quán)利，外人居心之奸險，自由平等之幸福，本王聞之憂然大悟?！潓⒗Φ湼槲颐碎L及各族諸公一述之。夫共和之成立，原以前清政體崇尚專制，國家事無巨細(xì)均由一二人主持，因是內(nèi)政外交諸多失敗……補救之道，非合五大民族結(jié)成一大團體，群策群力，不足以彌外患而振邦威，是以不憚犧牲，不惜生命，造成今日之共和……況待遇蒙古，尤為情至義盡，平等而外，更有特別之條，我蒙族何樂用不為民國之民乎？我蒙地接俄疆，俄人窺伺已久，輒欲假保護蒙古之名，以遂其并吞蒙古之愿。即以此次俄庫協(xié)約條件而言，蒙民自由剝奪幾盡，并吞之心，顯露言表，將來果入俄人范圍，其苦處更何堪設(shè)想。此皆庫倫哲布尊丹巴活佛等蠢爾無知，甘受其愚所致也。凡我蒙人當(dāng)知俄人之詭謀，活佛之無狀，非為我蒙謀福利，實為我蒙遺隱憂，本王有鑒于此，幡然醒悟，洞悉共和政體之善，深望我蒙族諸公，與我同心協(xié)力，贊助進行……”
張紹曾同時發(fā)出召集西盟會議的第二次文電：
“本將軍照會各旗，派令通達政體人員代表各扎薩克來綏會議……此次會議大都為各旗謀福利，為國家策治安，所關(guān)良非淺細(xì)，用特再申前令，表白微衷，前者四子郡王抵綏后即蒙總統(tǒng)進封為親王，民國之優(yōu)待蒙人于茲可見。貴扎薩克猜疑之念當(dāng)亦釋然，文到之日務(wù)望貴扎薩克攜印來綏，共同會議?！?br/>
西盟會議在民國2年1月23日正式舉行，通過了以下的各點：
?。ㄒ唬嵭匈澲埠停杭?、懸掛國旗。乙、選出議員。丙、大總統(tǒng)命令及公布國會議決之法律均應(yīng)遵從。丁、西盟地方一切興革，得由張將軍商令各王公辦理。戊、參議院議決之蒙古待遇各條件，均應(yīng)遵照辦理。
?。ǘ┎怀姓J(rèn)庫倫協(xié)約：甲、由與會王公全體以不承認(rèn)理由報請政府通知列國。乙、通知各省都督及政團。丙、勸告庫倫取消獨立。
?。ㄈ┱埍Ｗo西盟各地。
?。ㄋ模┗I劃蒙民生計。
?。ㄎ澹┱衽d蒙人教育。
同時烏蘭察布盟和伊克昭盟各扎薩克發(fā)表一封勸告庫倫取消獨立的通電，電文是：
“蒙古疆域與中國腹地唇齒相依，數(shù)百年來漢蒙久成一家。去歲革命起義，內(nèi)部諸省紛然獨立，中原鼎沸，騷動四方，蒙古僻在邊陲，深慮禍亂，貴喇嘛乘時獨立，保障蒙疆，本盟迭接來文，亦以計策自全，并非過舉，曾表同情?，F(xiàn)在共和新立，五族一家，南北無爭，中央有主，從前各省獨立均已取消，我蒙同系中華民族，自宜一體出力，維持民國，與時推移。貴喇嘛遠(yuǎn)在庫倫，或于民國近時情形有所隔膜，用特按照現(xiàn)狀縷述鄙懷。曩在前清無道，國民備受專制虐政，一切行動居處皆不自由，我蒙受害尤為特甚。民國改建以來，待遇我蒙，捐除前此一切苛例，并設(shè)種種優(yōu)待條件，且于我蒙向來游牧宗教習(xí)慣一體保存，循是以往，脫離羈厄，共享自由。……細(xì)按我蒙目前形勢論之，各地戶口人丁至為短少，財政奇絀，向無武學(xué)，戰(zhàn)爭之事，力所不能，長此反抗，希圖自尊，一旦民國赫然大興問罪之師，試問我蒙有何把握可以抵御？……比者道路傳言，貴喇嘛已與俄人訂立條約，此必左右二三僉千貪得俄人厚賄，不恤斷送我蒙古人民之生命財產(chǎn)，犧牲我蒙古人民之自由幸福，自取滅亡，岌岌可懼。本盟王公等誼屬同體，再四思維，不得不苦心危言，諄諄切告，與其暫時依附外力，自貽不能保種之憂，何如竭誠扶助京邦，當(dāng)收同舟共濟之益，用是縷陳一切，務(wù)望幡然悔悟，協(xié)助中華，并希婉謝俄人，取消協(xié)約。不特我蒙古人民永享共和幸福，即貴喇嘛粲譽亦將照耀千秋?！?br/>
中俄談判《俄蒙條約》問題，中國方面最棘手的是沒有國際支持，僅賴法國公使以私人資格從中調(diào)停，而日本、英國和法國政府都好像默認(rèn)，這與列強過去對中國問題的活動大相違背。舊的國際關(guān)系，無論英日、俄日、法日、美日的條約協(xié)商，都以維持中國現(xiàn)狀，保全殘余中國領(lǐng)土，以及列強對中國機會均等為政策。俄“蒙”締約，是俄國奪蒙古為保護國，大有背于維持中國現(xiàn)狀，照理說，應(yīng)為日、英、美各國所反對，可是為什么各國都不發(fā)一言呢？這是由于俄國幕后和日本與英國有交易的結(jié)果，這個交易分為俄日和俄英兩部分。
日俄曾于1910年簽訂第一個密約，這個密約是俄國追認(rèn)日本在朝鮮的一切。待辛亥革命后，俄與庫倫互相勾結(jié)，日本乃乘機向俄國敲詐，以遂其私欲，于是在民國元年7月，派桂太郎至圣彼得堡，與俄國簽訂第二次密約，劃長春以南的滿洲和內(nèi)蒙古一部分（即自開原以北依長柵至寬城子間的東蒙古地域）為日本所有，長春以北的北滿洲及其余蒙古地區(qū)為俄國所有，互相支援，不相牽制。日本認(rèn)為俄國侵略蒙古是勢在必行，除了使用戰(zhàn)爭無法阻止俄國的行動，因此乘機與俄勾結(jié)，平分秋色，借可遂它自己侵占滿蒙的夢想，所以提出上述條件，而俄國因為曾與日本有協(xié)約，保全中國領(lǐng)土，如今急欲使外蒙脫離中國，所以自不能不接受日本要求，免去阻力，于是日俄第二次密約遂在這種情形下簽訂。
俄國外相薩佐諾夫于該密約締結(jié)后，就在民國元年9月赴英國倫敦，與英外相古烈討論西藏之權(quán)利問題，以與英國交換蒙古。原來英國亦正支持西藏獨立，早在清宣統(tǒng)元年，清廷命趙爾豐率軍進藏，宣統(tǒng)二年（1910年）詔廢達賴十三，達賴出亡印度，英、印均極力籠絡(luò)達賴。辛亥革命后，藏人乘機背叛，迎達賴回藏，宣告獨立，袁世凱命四川都督尹昌衡征藏，云南都督蔡鍔亦派兵進川助剿。元年7月，川滇軍迭獲勝利，英駐華公使朱爾典突提抗議，要求中國不得干涉西藏內(nèi)政，不得派兵入藏，如中國不接受，英國便不承認(rèn)民國政府。袁迫于形勢，乃改剿為撫，恢復(fù)達賴十三封號，撤消征藏軍，同意與英國在印藏邊境的大吉嶺開“西藏會議”。
俄英締結(jié)密約，其內(nèi)容是俄國支持英國在西藏的活動，以交換英國支持俄國在蒙古的行動。
由于日本、英國、俄國三強的立場一致，利益相同，法國、德國、意大利都沒有表示，美國正好是威爾遜總統(tǒng)上臺，在外交上反對擴張，自動放棄了東亞的發(fā)言權(quán)。因此，中國在沒有國際支援的情形下應(yīng)付庫倫問題，當(dāng)然是非常吃力的。
陸徵祥再任外長，負(fù)責(zé)與俄駐華公使談判，歷時凡八個月，由元年11月起至2年7月，共與俄使會議20余次，最后協(xié)定草約，由袁世凱于2年7月提出國會，要求同意，其條文是：
“中俄兩國為免除蒙古現(xiàn)狀所能發(fā)生之誤會起見，協(xié)定條件如下：（一）俄國承認(rèn)蒙古為中國領(lǐng)土完全之一部分。茲特承諾于此領(lǐng)土關(guān)系之繼續(xù)，不謀間斷。又此領(lǐng)土關(guān)系上出生之中國歷來所有之種種權(quán)利，俄國并承諾尊崇。（二）中國承諾不更動外蒙古歷來所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境內(nèi)有防御及維持治安之責(zé)，故許其有組織軍備及警察之專權(quán)，并許其有拒絕非蒙古籍在其境內(nèi)殖民之權(quán)。（三）俄國一方面承諾除領(lǐng)署衛(wèi)隊外，不派兵至外蒙古，并承諾不將外蒙古之土地舉辦殖民，又除條約所許之領(lǐng)署外，不設(shè)置他項官員，代表俄國。（四）中國愿用平和辦法施用其權(quán)于外蒙古，茲申明聽由俄國調(diào)處。照上列各條之本旨，定立中國對待外蒙古辦法之大綱。（五）中國政府因重視俄國政府之調(diào)處，故允在蒙古地方將下開之商務(wù)利益給與俄人（即俄蒙附約商務(wù)專條）。（六）以后俄國如與外蒙古官吏協(xié)定關(guān)于改動該處制度之國際條件，必須經(jīng)中俄兩國直接商議，并經(jīng)中國政府之許可方得有效?！?br/>
根據(jù)這個《中俄協(xié)定》，等于中國已承認(rèn)了《俄蒙條約》和蒙古獨立。因此，這個協(xié)定提交國會時，即遭國會否決。而趙秉鈞內(nèi)閣因宋教仁被刺案而垮臺，新外交總長是孫寶琦，重新和俄使磋商，又凡四個月，至民國2年11月成立協(xié)定，其精神與前次協(xié)定完全一樣。這時候，袁世凱因“第二次革命”取消了國民黨議員360人，使國會不足法定人數(shù)，于11月4日命孫寶琦簽署了《中俄協(xié)定》，該協(xié)定內(nèi)容如下：
“（一）俄國承認(rèn)中國在外蒙古之宗主權(quán)。（二）中國承認(rèn)外蒙古之自治權(quán)。（三）中國承認(rèn)外蒙古人享有自行辦理自治外蒙古之內(nèi)政，并整理本境內(nèi)一切工商事宜之專權(quán)，中國允許不干涉以上各節(jié)，是以不將兵隊派駐外蒙古，及安置文武官員，且不辦殖民之舉，惟中國可任命大員偕同應(yīng)用屬員暨護衛(wèi)隊駐扎庫倫，此外中國亦可酌派專員，駐扎外蒙古地方，保護中國人民利益。俄國一方面擔(dān)任各領(lǐng)事署護衛(wèi)隊外，不于外蒙古駐扎兵隊，不干涉此境內(nèi)之各項內(nèi)政，不在該境有殖民之舉動。（四）中國聲明承認(rèn)俄國調(diào)處。（五）凡關(guān)于俄國及中國在外蒙古之利益，暨各該處因現(xiàn)勢發(fā)生之各問題，均另行商訂之?！?br/>
照上述協(xié)定，俄國雖承認(rèn)蒙古為中國之領(lǐng)土，然僅承認(rèn)其宗主權(quán)，中國對于蒙古既不能干預(yù)其內(nèi)政，又沒有監(jiān)督蒙古外交之專權(quán)，則宗主權(quán)只是一個空名，同時中國既承認(rèn)俄蒙商務(wù)專條，即等于承認(rèn)外蒙古獨立。民國成立后第一樁對外交涉結(jié)果如此，招致了日后更多的喪權(quán)辱國事件！
俄帝在侵奪外蒙古時，西藏也發(fā)生了問題。西藏在中國歷史上一直地位特殊，有它獨特的宗教和政治制度，同時又是政教合一的民族。英國人一直視西藏為禁臠，俄國人也參加逐鹿。清帝遜位后，西藏也鬧起獨立來了。陸軍統(tǒng)領(lǐng)鐘穎遂率軍由西康開入西藏。四川都督尹昌衡令鐘穎為西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日與鐘部發(fā)生沖突，演出激烈戰(zhàn)事，5月19日后藏江孜、亞東失守，拉薩危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵進攻巴塘，川邊大震。
當(dāng)藏兵攻勢順利時，英國駐華公使為西藏問題向中國外交部提出照會，內(nèi)容為：
?。ㄒ唬┲袊坏酶缮嫖鞑刂姓⒉坏糜谖髅筛脑O(shè)行省。（二）中國政府不得派無限制之軍隊，駐扎西藏各處。（三）英國現(xiàn)已認(rèn)定中國對于西藏有宗主權(quán)，應(yīng)要求中國改訂新約。（四）英政府前曾遵據(jù)條約，特設(shè)通信機關(guān)，后經(jīng)中國軍隊擅行截斷，以杜絕印藏之交通。（五）如中國政府不承認(rèn)以上各條件，英國政府亦絕不承認(rèn)中華民國之新共和政府。
中國政府根據(jù)英方照會加以討論，袁世凱因和英駐華公使朱爾典私交頗好，所以中英關(guān)于西藏問題，不似中俄關(guān)于外蒙問題那么棘手。中國答復(fù)英國之照會，大致內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┲袊凑?906年之《中英西藏條約》，除中國外，其他國皆無干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，今謂中國無干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，理由甚無根據(jù)。至于改設(shè)行省一事，為民國必要之政務(wù)，各國既承認(rèn)中華民國即不能不承認(rèn)中國改西藏為行省。況中國對于西藏，并無即時改設(shè)行省之意，此中頗有誤會。惟現(xiàn)在中國認(rèn)定不許其他一切外國干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及及其內(nèi)政。（二）查中國并無派遣無限制軍隊駐扎西藏之事。惟按照1908年之通商條約，英國以市場之警察權(quán)及保護印藏交通，委任于中國，故中國于西藏緊要各處，當(dāng)然派遣軍隊。（三）中英關(guān)于西藏之交涉，已經(jīng)兩次訂立條約，一切皆已規(guī)定明確，今日并無改訂新約之必要。（四）中國政府從前并無有意斷阻英藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護，斷不阻礙英藏交通。（五）承認(rèn)中華民國是另一問題，不能與西藏問題并為一談，深望英國先各國而承認(rèn)中華民國。
中國政府復(fù)書發(fā)出，英政府一時未有復(fù)文。9月1日西藏達賴派堪布求和，川軍克復(fù)里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川邊鎮(zhèn)撫使。10月28日復(fù)封達賴名號。12月25日尹昌衡報告川邊已告肅清，西藏問題總算拖了下去。
俄國向清廷提出這些要求后，正值清廷應(yīng)付革命軍力不從心，皇統(tǒng)亦將不保，自身尚顧不到，遂來不及和俄國交涉。宣統(tǒng)三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大軍宣布成立大蒙古帝國，驅(qū)逐清駐庫倫大臣三多和他的文武屬員。12月28日，哲布尊丹巴在庫倫登基，組織偽政府，年號“共戴”。
中華民國成立后，日在紛亂中，更無余力兼顧外蒙，俄國遂乘機攘奪，派前任駐華公使柯索維茨于元年10月3日在庫倫與“哲布尊丹巴政府”簽訂《俄庫條約》。約文如下：
?。ㄒ唬┒韲鲋晒疟３脂F(xiàn)已成立之自治秩序，及蒙古編練之國民軍，不準(zhǔn)中國兵隊入蒙古邊境、與華人移殖蒙地之各權(quán)利。
?。ǘ┟晒耪疁?zhǔn)俄國人民及俄國商務(wù)，照舊在蒙古領(lǐng)土內(nèi)享用此約所附專條內(nèi)開各權(quán)利及特種權(quán)利。其他外國人自不得在蒙古享同等于俄國人民所享之權(quán)利。
?。ㄈ┤缑晒耪詾轫毰c中國或別國訂約時，無論如何所訂之新約未經(jīng)俄政府允許，不能違背或變更此協(xié)約及專條內(nèi)各條件。
（四）此友誼協(xié)約自簽押之日施行。
《俄庫條約》的附約甚為詳細(xì)，規(guī)定俄人在外蒙享有自由居住、移動和商務(wù)制作權(quán)，貿(mào)易免稅權(quán)，租賃或購買場地建筑房屋權(quán)，墾殖權(quán)，享用礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)權(quán)，俄國銀行在外蒙開設(shè)分行權(quán)，俄國政府與外蒙地方官協(xié)商派遣領(lǐng)事權(quán)，設(shè)置郵政權(quán)，自由航行權(quán)等等。這個附約幾乎壟斷了整個外蒙古，其侵占外蒙權(quán)利，等于統(tǒng)治了外蒙。
庫倫宣布“獨立”，曾傳檄內(nèi)蒙古各盟，由檄文中可以看出庫倫傀儡政權(quán)的一切。
?。ǖ谝淮蜗模骸翱柨靷慅R集各王貝子公扎薩克堪布商卓特巴達喇嘛等，為咨行事：本盟長副將軍何貝等，暨互來齊集庫倫汗王貝子公扎薩克以及倫堪布諾門汗副堪布，額爾德尼商卓特巴達喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈遞曼達爾請示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈稱：現(xiàn)今時勢艱難，甚為可懼，本蒙古前以清皇仁德，推崇黃教，是以傾心歸服。近年以來，有名無實，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共見。現(xiàn)值南方大亂，各省獨立，清皇權(quán)勢日就凌夷，國體變更指日可待，我蒙古丁此時艱應(yīng)如何造育生成之處請明白訓(xùn)示等情。本日奉活佛諭：所呈各節(jié)均與時勢有關(guān)，甚合予意，滿漢之現(xiàn)象如此，亦滿洲之不德所致也。我蒙古亦宜聯(lián)合各盟，自立為國以便保我黃教而免受人權(quán)力壓制之苦，自應(yīng)協(xié)力同心，奮勉圖雄。本喇嘛待遇蒙眾，一視同仁毫無偏倚，應(yīng)將此意傳令各蒙眾一體知悉，等因。跪讀之下，伏查現(xiàn)在時勢既至如此，而活佛指示詳明，譬如大夢方醒，群疑盡釋，欣感無已。夫立國之道，首在兵強，應(yīng)將各盟兵丁調(diào)派訓(xùn)練，上可拱衛(wèi)活佛維持黃教，下可固守地面，保護人民，業(yè)已商酌公布在案。又自立為國一事，于本年夏間經(jīng)庫倫齊集之汗王公各扎薩克等再三籌商，彼此意見相同，一面特派專使額林沁前赴俄國通好，并請保護一切，當(dāng)?shù)枚碚试S，此后蒙俄國交當(dāng)益鞏固，一面推哲布尊丹巴喇嘛為蒙古君主，建立蒙古國家，北與俄國聯(lián)絡(luò)，彼此相助，以期黃教仍舊推行，不惟保護生命，且免將來禍機。此項情節(jié)自應(yīng)一體知悉，相應(yīng)飛咨內(nèi)外各蒙古盟長總管等，于文到時妥為宣布……”
?。ǖ诙蜗模骸案`查清國遣派大臣駐庫以來，欺壓蒙眾，騷擾地方，業(yè)將該大臣等逐出境外。建立蒙國，應(yīng)由各盟旗同心協(xié)力，防守外邊所有各該游牧要隘地方，當(dāng)即分途派兵駐扎以資巡防而靖邊地。本喀爾喀汗王各扎薩克等疊次相商，總以漢官執(zhí)掌國權(quán)，辦事多不平允，需索蒙眾，敗壞宗教，一切舊規(guī)并不體恤，因而各自失望。現(xiàn)在漢人互相仇視，所在軍興，一時斷難平靜，顯然共見。今借與活佛呈遞曼德爾之便，業(yè)將時勢危迫，本同族同宗諒必允從，現(xiàn)恐南路敵人行將舉兵來伐，即應(yīng)妥為防守，以固疆域，凡交界關(guān)卡之處，須不時細(xì)心巡查，免貽禍患。……當(dāng)奉法旨，非圖獨立，斷難生存，爰循舊制，喀爾喀蒙古創(chuàng)立國都，公舉活佛為君，驅(qū)逐漢官各情形已咨明分行各該處在案。伏查此案雖未與內(nèi)蒙逐一議辨，然向我蒙古游牧關(guān)津隘口等處迅速分途派兵駐扎防守，如有不肖劣民往來行走，即令驅(qū)逐，不準(zhǔn)前行，一面飛報本處，以靖地方……”
這兩個檄文是由蒙文譯成漢文，所以有許多蒙古文法，讀起來不太流暢。
內(nèi)蒙古分為六盟，東四盟是哲里木、卓索圖、昭烏達、錫林郭諾。西二盟是烏蘭察布、伊克昭。伊克昭盟轄鄂爾多斯一部，分為左右兩翼，左翼三旗，右翼四旗，合共六旗。伊盟當(dāng)時的正長是親王阿爾賓巴雅，副長是親王特古斯阿勒垣胡雅克圖。庫倫傳檄到內(nèi)蒙古后，伊克昭盟主表反對，且提出13點質(zhì)問庫倫：
“……竊謂現(xiàn)在時代核與古昔情勢不同，我蒙古擬欲自立國體一節(jié)，查哲布尊丹巴圣佛原系黃教正宗，原本一族公推為尊，并無違背，本王貝勒貝子公扎薩克堪布臺吉官員俱系蒙古一族，經(jīng)再四思維，頗多疑慮，用是送次會議，擬定十三條質(zhì)問于左：
此事雖經(jīng)圣佛喇嘛頒令獨立，究竟圣佛是否允認(rèn)為君，此本盟所尚未喻者一；
如果圣佛允居大位，究竟黃教之主又推何人？俾得奉為國師，此所未喻者二；
若圣佛意重黃教，不居君位，既稱獨立，究竟推戴何人為君，此所未喻者三；
國家將興必有禎祥，歷親伊古以來，歷代興亡無不先有兆驗，今興國吉兆，有何見聞，此所未喻者四；
獨立之國必須兵力、財力足以自保，蒙古地域遼闊，防守各處軍隊數(shù)萬恐不敷用，若練成十萬之兵，餉糈將由何出，亦不得不預(yù)先籌劃。且辦理國務(wù)須立大小衙門設(shè)官分治，用人必多，一切薪俸行政經(jīng)費及軍需各項銀兩將由何出，如何規(guī)定，此所未喻者五；本蒙古以黃教為本，重在后世因果福應(yīng)，我蒙人只知佛法，宏渡優(yōu)越漢人等數(shù)千名，而于世界學(xué)問書史概未寓目，且蒙人于治國之道，從來賢才甚少，即我元太祖定鼎之時，亦延請耶律楚材、郭玉實二人任以軍師、將軍之職，現(xiàn)聞我蒙雖有靈法廣大者八十一人，能否全蒙，此所未喻者六；
治國之道必得賢才，軍政學(xué)校行政司法各界須具有多數(shù)完全資格者方能敷用，我蒙人程度幼稚，若為獨立國，人才是否敷用，此未喻者七；
我蒙用人行政尚未定衡，能保存永久獨立不壞全局否？此未喻者八；
請求俄國保護，俄人涎我利權(quán)固屬樂于接受，惟其軍用物品，如餉糈槍械所費不貲，我蒙財政困難，俄能否源源接濟，此所未喻者九；果俄國能接濟，事后如何酬報？俄本貪心，豈無特別要求，此未喻者十；
我蒙二百年來即為中華領(lǐng)土，環(huán)球各國共見共聞，此次俄人承認(rèn)保護，是否通知各國得其同意，此未喻者十一；
我蒙究于何年何月成立，各國均未預(yù)聞，現(xiàn)在有無外交官直接請求各國宣布承認(rèn)，此未喻者十二；
立國之道首重建都，我蒙首都現(xiàn)設(shè)何處？借俄國之保護力，是否保護國都，抑保護邊境，此外我蒙有無擔(dān)任國防軍隊，萬一不幸而至于開戰(zhàn)，如何防護如何對待，此未喻者十三。
謹(jǐn)擬愚見十三條照復(fù)。古語有之：天定勝人，人難勝天。是以照復(fù)貴老爺喇嘛等，請將一切情形詳議見復(fù)可也?！?br/>
北京政府對于外蒙傀儡政權(quán)是采用政治方法多于軍事行動，除了對內(nèi)蒙設(shè)法爭取，阻止其和“庫倫政權(quán)”勾結(jié)外，對外蒙方面也下了不少力氣。袁世凱和“庫倫政權(quán)”君主哲布尊丹巴通信就是其中的一項策略。
袁世凱致哲布尊丹巴電如下：“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來儼如一家，現(xiàn)在時局阽危，邊事日棘，萬無可分之理。貴喇嘛慈愛群生，宅心公博，用特詳述利害，以免誤會。各洲獨立之國，必其人民、財賦、兵力、政治皆足自存，乃可成一國，而不為人吞噬。蒙古地面雖廣，人數(shù)過少，尚不如內(nèi)地一小省之?dāng)?shù)，以蒙民生計窘迫，財賦所入至微，外蒙壯丁日求一飽尚不可得，今乃欲責(zé)令出設(shè)官養(yǎng)兵購械諸費，不背叛則填溝壑，何所取給。若借之于人，則太阿倒持，必致喧賓奪主。又自奉黃教以來，好生忌殺已成天性，各部箭丁只知騎射，刀矛尚不能備，何論于炮？欲議攻戰(zhàn)，必?zé)o可恃。政治則沿黃族之制，行政、司法以較各洲強國，萬勿可企，更難自立。且各蒙并未盡能從服，貴喇嘛威令所及者僅圖車賽音三部，且聞尚未盡服。閱時稍久，人怨財匱，大眾離心，雖悔何及？試問百年以來，凡近于蒙古，而不隸中國之蒙回各部，有一自存者否？有不為人郡縣者否？各蒙與漢境唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，離則兩傷。今論全國力量，足可以化外蒙之貧弱為富強，置于安全之域。舊日荷政，當(dāng)此新基創(chuàng)始，自必力為掃除，此外如有要求，但能取消獨立，皆可商酌。貴喇嘛識見通達，必能審擇禍福，切勿惑于邪說，貽外蒙無窮之禍，竭誠致告，即希見復(fù)?！?br/>
哲復(fù)袁電如下：“渴仰仁聲非伊朝夕，頃承電示，諄諄告誡，感愧莫名。只以時勢危迫，宣告獨立，共推本哲布尊丹巴喇嘛為蒙古國君主，當(dāng)經(jīng)力辭未獲，不得已而俯順輿情，已允其請，即受其禮，布告中外，良用歉然。外蒙此次起義，本為保族保教，保全領(lǐng)土起見，并非別有希冀，亦非惑于邪說，實困于虐政耳。所謂外蒙人數(shù)過少，貧弱已極，并不如兵，難期立國，均屬實情。足征大總統(tǒng)策裕轉(zhuǎn)危為安，德足輔世安民，秦鏡高懸，無微不至，欽佩奚如。至禍福利害惟仰貴大總統(tǒng)曲體與否。倘荷玉成，俾資勤修內(nèi)政，敦睦外交，妥籌邊防，鞏固國基，則不惟外蒙得以保全，即中國亦無北顧之憂矣。本喇嘛生雖不敏，亦知處鄰之道端在樂天畏天，言念及此，殊深翹企。如云殺人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不為，文明大國亦不忍言。此實外蒙僻處絕域，逼近鄰邦，勢如累卵，四無強伯，倘有不虞，必為臺灣、朝鮮之續(xù)。中國遠(yuǎn)隔瀚海，鞭長莫及，軍民雖眾，恐將無所用之。此我外蒙間于列強，進退維谷，乃不自立，難脫漁囊之實在情形也。本喇嘛視舍獨立，猶棄敝履，惟于清帝辭政以前，業(yè)經(jīng)自主，布告中外，起滅何能自由，如果欲令乃爾，請即商諸鄰邦，杜絕異議是荷。方今時勢，外蒙之存亡在公之操縱，操之過嚴(yán)，不潰即溢，則何異于為叢驅(qū)爵，而希菩心佛力大施汲引，玉成此舉以免群生溝壑之憂，即造萬世無量之福，幸何如之？大局攸關(guān)，用敢冒昧直陳，仍祈不棄，時賜指南，俾免隕越，是所至禱。肅此電復(fù)。”
袁復(fù)哲電：“電悉。貴喇嘛慈愛群生，維持大局之苦衷，并辱獎譽，殊深感愧。近年邊吏不職，虐我蒙氓，以致群怨沸騰，激成獨立，此等情狀內(nèi)地胥同，貴喇嘛之歉忱，固國人所共諒?？滔聡w確定，漢蒙一家，必須合力以圖，新基方能鞏固。來電操縱一節(jié)，深知歸重中央，不欲戀無謂之虛名，賈漢蒙以實禍，致人坐收其利，天地圣佛實鑒此心。今聯(lián)合五族組織新邦，本大總統(tǒng)與貴喇嘛，在一身則如手足，在一室則如昆弟，利害休戚，皆所與共，但使竭誠相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)。前此各省怨苦虐政，多告獨立，自共和宣布，全已取消，蓋皆不忍人民涂炭之心，而無爭地爭城之私見。來電詞旨尤愜鄙懷，務(wù)望大擴慈心，熟觀時局，克日取消獨立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國，則危機可泯，邦本可固。國民對于貴喇嘛同深感戴，必當(dāng)優(yōu)為待遇，即各王公及他項人員等，亦必一體優(yōu)待。此后一切政治更須博訪輿情，詳為規(guī)定，以饜蒙族保安之希望，為進大同之化，共和幸福其各無涯量。否則鬩墻不已，禍及全國，將有同為奴隸之悔，以貴喇嘛之明智仁愛，當(dāng)必不出此也。至蒙古與內(nèi)地，合則兩利，分則兩傷，前電已痛言之，所有應(yīng)行商榷各節(jié)，電內(nèi)未能盡達者已派專員前往庫倫，趨謁駐錫，面罄衷曲，商議一切，到時切希賜晤，至為企禱，仍望見復(fù)?！?br/>
袁向哲直接致電，是從政治上希望有所挽救，局勢到了那種程度，僅憑文電是無法解決的，這時北京成立了一個“漢蒙聯(lián)合會”，發(fā)表了一個宣言：
“我漢蒙自元代以來，異徵聯(lián)合，然文言不同，政教懸隔，凡國家之法律，人民之習(xí)尚，往往多守‘蒙自為蒙，漢自為漢’之舊，而莫得溝通……方今五大族聯(lián)為一家，放歷史未有之異彩，我漢蒙鼓舞歡欣，情何能已。同人等鑒宇內(nèi)之近勢，慕歐化之大同，爰立斯會，冀以群策群力，同享和平之幸?！瓭h蒙若能聯(lián)為一氣，則凡行政諸大端皆可共謀幸福，同進文明……以實業(yè)上言之，金礦之富，甲于全球，煤鐵鉛錫之饒，更所在多有，鹽堿之產(chǎn)，森林之多，種種實業(yè)斷非一人一家之力所能成……必合眾擎以舉，乃可漸次觀成……本會用是集合漢蒙閎通達識之士，公同研究，以上諸大端，以扶助共和成立之新基，而系東亞和平之大局，是為啟?！?br/>
外蒙附俄獨立已成騎虎之勢，北京政府乃不能不爭取內(nèi)蒙，袁世凱把這個任務(wù)文給了上任不久的綏遠(yuǎn)將軍張紹曾。
前面已提到，內(nèi)蒙古分為六盟，即東四盟（哲里木、卓索圖、昭烏達、錫林郭諾），和西二盟（烏蘭察布、伊克昭）。西二盟共轄13旗，但屬地頗廣，南界山西，西南連陜西，北抵上謝圖三音諾顏，東南鄰察哈爾，南北相距500余里，東西相距1300余里。西盟自共和宣布后并未和綏遠(yuǎn)連絡(luò)，張紹曾于民國元年10月29日照會烏、伊兩盟各旗，令派要員至綏，其照會曰：
“共和成立，五族一家，從前藩屬名稱悉已化除，本將軍奉命前來守土，以造福盟旗為當(dāng)務(wù)之急。惟前此種種困苦，應(yīng)如何一律解脫，后此種種障礙，應(yīng)如何一切排除，各盟旗身家所系，觀察較詳，文到之日，務(wù)各遴選通達政體蒙員作為各盟旗代表，限于本年舊歷十月二十五日齊集綏遠(yuǎn)，公同籌議一切辦法，茍有可以利各盟旗者，本將軍自無不樂為設(shè)施也?！?br/>
張紹曾召集西盟代表來議的理由：（一）是謀求各盟旗的福利，（二）是斷絕庫倫的羽翼，（三）是曉喻蒙人了解共和真旨。不料張的照會送去后，烏蘭察布盟各旗聯(lián)銜反對，張乃密派朱泮藻少將為招撫使，督領(lǐng)馬隊一營、步隊一營、機關(guān)槍炮隊各一連、巡防馬隊二隊，徑趨烏盟四子部，包圍四子王府，以武力迎烏盟長勒旺諾爾布親王返綏。勒王抵綏后晤見張紹曾，傾談之下，頓釋前嫌，張復(fù)派團長孟效曾率隊往迎伊克昭盟正盟長阿爾賓巴雅爾，同時烏盟盟長勒王亦發(fā)通電給烏、伊兩盟各旗，勸導(dǎo)來綏協(xié)商贊助共和，勒王的文告略云：
“竊念我蒙族僻處塞北，地方遼闊，文化阻遏，人民固守成見，一聞改革，罔不驚疑，受專制之慘酷而不知，被外人所欺騙而不悟，深堪浩嘆。本王此次到綏，張將軍待遇優(yōu)厚，恩禮有加，日夕暢談共和成立之起源，人民應(yīng)享之權(quán)利，外人居心之奸險，自由平等之幸福，本王聞之憂然大悟?！潓⒗Φ湼槲颐碎L及各族諸公一述之。夫共和之成立，原以前清政體崇尚專制，國家事無巨細(xì)均由一二人主持，因是內(nèi)政外交諸多失敗……補救之道，非合五大民族結(jié)成一大團體，群策群力，不足以彌外患而振邦威，是以不憚犧牲，不惜生命，造成今日之共和……況待遇蒙古，尤為情至義盡，平等而外，更有特別之條，我蒙族何樂用不為民國之民乎？我蒙地接俄疆，俄人窺伺已久，輒欲假保護蒙古之名，以遂其并吞蒙古之愿。即以此次俄庫協(xié)約條件而言，蒙民自由剝奪幾盡，并吞之心，顯露言表，將來果入俄人范圍，其苦處更何堪設(shè)想。此皆庫倫哲布尊丹巴活佛等蠢爾無知，甘受其愚所致也。凡我蒙人當(dāng)知俄人之詭謀，活佛之無狀，非為我蒙謀福利，實為我蒙遺隱憂，本王有鑒于此，幡然醒悟，洞悉共和政體之善，深望我蒙族諸公，與我同心協(xié)力，贊助進行……”
張紹曾同時發(fā)出召集西盟會議的第二次文電：
“本將軍照會各旗，派令通達政體人員代表各扎薩克來綏會議……此次會議大都為各旗謀福利，為國家策治安，所關(guān)良非淺細(xì)，用特再申前令，表白微衷，前者四子郡王抵綏后即蒙總統(tǒng)進封為親王，民國之優(yōu)待蒙人于茲可見。貴扎薩克猜疑之念當(dāng)亦釋然，文到之日務(wù)望貴扎薩克攜印來綏，共同會議?！?br/>
西盟會議在民國2年1月23日正式舉行，通過了以下的各點：
?。ㄒ唬嵭匈澲埠停杭?、懸掛國旗。乙、選出議員。丙、大總統(tǒng)命令及公布國會議決之法律均應(yīng)遵從。丁、西盟地方一切興革，得由張將軍商令各王公辦理。戊、參議院議決之蒙古待遇各條件，均應(yīng)遵照辦理。
?。ǘ┎怀姓J(rèn)庫倫協(xié)約：甲、由與會王公全體以不承認(rèn)理由報請政府通知列國。乙、通知各省都督及政團。丙、勸告庫倫取消獨立。
?。ㄈ┱埍Ｗo西盟各地。
?。ㄋ模┗I劃蒙民生計。
?。ㄎ澹┱衽d蒙人教育。
同時烏蘭察布盟和伊克昭盟各扎薩克發(fā)表一封勸告庫倫取消獨立的通電，電文是：
“蒙古疆域與中國腹地唇齒相依，數(shù)百年來漢蒙久成一家。去歲革命起義，內(nèi)部諸省紛然獨立，中原鼎沸，騷動四方，蒙古僻在邊陲，深慮禍亂，貴喇嘛乘時獨立，保障蒙疆，本盟迭接來文，亦以計策自全，并非過舉，曾表同情?，F(xiàn)在共和新立，五族一家，南北無爭，中央有主，從前各省獨立均已取消，我蒙同系中華民族，自宜一體出力，維持民國，與時推移。貴喇嘛遠(yuǎn)在庫倫，或于民國近時情形有所隔膜，用特按照現(xiàn)狀縷述鄙懷。曩在前清無道，國民備受專制虐政，一切行動居處皆不自由，我蒙受害尤為特甚。民國改建以來，待遇我蒙，捐除前此一切苛例，并設(shè)種種優(yōu)待條件，且于我蒙向來游牧宗教習(xí)慣一體保存，循是以往，脫離羈厄，共享自由。……細(xì)按我蒙目前形勢論之，各地戶口人丁至為短少，財政奇絀，向無武學(xué)，戰(zhàn)爭之事，力所不能，長此反抗，希圖自尊，一旦民國赫然大興問罪之師，試問我蒙有何把握可以抵御？……比者道路傳言，貴喇嘛已與俄人訂立條約，此必左右二三僉千貪得俄人厚賄，不恤斷送我蒙古人民之生命財產(chǎn)，犧牲我蒙古人民之自由幸福，自取滅亡，岌岌可懼。本盟王公等誼屬同體，再四思維，不得不苦心危言，諄諄切告，與其暫時依附外力，自貽不能保種之憂，何如竭誠扶助京邦，當(dāng)收同舟共濟之益，用是縷陳一切，務(wù)望幡然悔悟，協(xié)助中華，并希婉謝俄人，取消協(xié)約。不特我蒙古人民永享共和幸福，即貴喇嘛粲譽亦將照耀千秋?！?br/>
中俄談判《俄蒙條約》問題，中國方面最棘手的是沒有國際支持，僅賴法國公使以私人資格從中調(diào)停，而日本、英國和法國政府都好像默認(rèn)，這與列強過去對中國問題的活動大相違背。舊的國際關(guān)系，無論英日、俄日、法日、美日的條約協(xié)商，都以維持中國現(xiàn)狀，保全殘余中國領(lǐng)土，以及列強對中國機會均等為政策。俄“蒙”締約，是俄國奪蒙古為保護國，大有背于維持中國現(xiàn)狀，照理說，應(yīng)為日、英、美各國所反對，可是為什么各國都不發(fā)一言呢？這是由于俄國幕后和日本與英國有交易的結(jié)果，這個交易分為俄日和俄英兩部分。
日俄曾于1910年簽訂第一個密約，這個密約是俄國追認(rèn)日本在朝鮮的一切。待辛亥革命后，俄與庫倫互相勾結(jié)，日本乃乘機向俄國敲詐，以遂其私欲，于是在民國元年7月，派桂太郎至圣彼得堡，與俄國簽訂第二次密約，劃長春以南的滿洲和內(nèi)蒙古一部分（即自開原以北依長柵至寬城子間的東蒙古地域）為日本所有，長春以北的北滿洲及其余蒙古地區(qū)為俄國所有，互相支援，不相牽制。日本認(rèn)為俄國侵略蒙古是勢在必行，除了使用戰(zhàn)爭無法阻止俄國的行動，因此乘機與俄勾結(jié)，平分秋色，借可遂它自己侵占滿蒙的夢想，所以提出上述條件，而俄國因為曾與日本有協(xié)約，保全中國領(lǐng)土，如今急欲使外蒙脫離中國，所以自不能不接受日本要求，免去阻力，于是日俄第二次密約遂在這種情形下簽訂。
俄國外相薩佐諾夫于該密約締結(jié)后，就在民國元年9月赴英國倫敦，與英外相古烈討論西藏之權(quán)利問題，以與英國交換蒙古。原來英國亦正支持西藏獨立，早在清宣統(tǒng)元年，清廷命趙爾豐率軍進藏，宣統(tǒng)二年（1910年）詔廢達賴十三，達賴出亡印度，英、印均極力籠絡(luò)達賴。辛亥革命后，藏人乘機背叛，迎達賴回藏，宣告獨立，袁世凱命四川都督尹昌衡征藏，云南都督蔡鍔亦派兵進川助剿。元年7月，川滇軍迭獲勝利，英駐華公使朱爾典突提抗議，要求中國不得干涉西藏內(nèi)政，不得派兵入藏，如中國不接受，英國便不承認(rèn)民國政府。袁迫于形勢，乃改剿為撫，恢復(fù)達賴十三封號，撤消征藏軍，同意與英國在印藏邊境的大吉嶺開“西藏會議”。
俄英締結(jié)密約，其內(nèi)容是俄國支持英國在西藏的活動，以交換英國支持俄國在蒙古的行動。
由于日本、英國、俄國三強的立場一致，利益相同，法國、德國、意大利都沒有表示，美國正好是威爾遜總統(tǒng)上臺，在外交上反對擴張，自動放棄了東亞的發(fā)言權(quán)。因此，中國在沒有國際支援的情形下應(yīng)付庫倫問題，當(dāng)然是非常吃力的。
陸徵祥再任外長，負(fù)責(zé)與俄駐華公使談判，歷時凡八個月，由元年11月起至2年7月，共與俄使會議20余次，最后協(xié)定草約，由袁世凱于2年7月提出國會，要求同意，其條文是：
“中俄兩國為免除蒙古現(xiàn)狀所能發(fā)生之誤會起見，協(xié)定條件如下：（一）俄國承認(rèn)蒙古為中國領(lǐng)土完全之一部分。茲特承諾于此領(lǐng)土關(guān)系之繼續(xù)，不謀間斷。又此領(lǐng)土關(guān)系上出生之中國歷來所有之種種權(quán)利，俄國并承諾尊崇。（二）中國承諾不更動外蒙古歷來所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境內(nèi)有防御及維持治安之責(zé)，故許其有組織軍備及警察之專權(quán)，并許其有拒絕非蒙古籍在其境內(nèi)殖民之權(quán)。（三）俄國一方面承諾除領(lǐng)署衛(wèi)隊外，不派兵至外蒙古，并承諾不將外蒙古之土地舉辦殖民，又除條約所許之領(lǐng)署外，不設(shè)置他項官員，代表俄國。（四）中國愿用平和辦法施用其權(quán)于外蒙古，茲申明聽由俄國調(diào)處。照上列各條之本旨，定立中國對待外蒙古辦法之大綱。（五）中國政府因重視俄國政府之調(diào)處，故允在蒙古地方將下開之商務(wù)利益給與俄人（即俄蒙附約商務(wù)專條）。（六）以后俄國如與外蒙古官吏協(xié)定關(guān)于改動該處制度之國際條件，必須經(jīng)中俄兩國直接商議，并經(jīng)中國政府之許可方得有效?！?br/>
根據(jù)這個《中俄協(xié)定》，等于中國已承認(rèn)了《俄蒙條約》和蒙古獨立。因此，這個協(xié)定提交國會時，即遭國會否決。而趙秉鈞內(nèi)閣因宋教仁被刺案而垮臺，新外交總長是孫寶琦，重新和俄使磋商，又凡四個月，至民國2年11月成立協(xié)定，其精神與前次協(xié)定完全一樣。這時候，袁世凱因“第二次革命”取消了國民黨議員360人，使國會不足法定人數(shù)，于11月4日命孫寶琦簽署了《中俄協(xié)定》，該協(xié)定內(nèi)容如下：
“（一）俄國承認(rèn)中國在外蒙古之宗主權(quán)。（二）中國承認(rèn)外蒙古之自治權(quán)。（三）中國承認(rèn)外蒙古人享有自行辦理自治外蒙古之內(nèi)政，并整理本境內(nèi)一切工商事宜之專權(quán)，中國允許不干涉以上各節(jié)，是以不將兵隊派駐外蒙古，及安置文武官員，且不辦殖民之舉，惟中國可任命大員偕同應(yīng)用屬員暨護衛(wèi)隊駐扎庫倫，此外中國亦可酌派專員，駐扎外蒙古地方，保護中國人民利益。俄國一方面擔(dān)任各領(lǐng)事署護衛(wèi)隊外，不于外蒙古駐扎兵隊，不干涉此境內(nèi)之各項內(nèi)政，不在該境有殖民之舉動。（四）中國聲明承認(rèn)俄國調(diào)處。（五）凡關(guān)于俄國及中國在外蒙古之利益，暨各該處因現(xiàn)勢發(fā)生之各問題，均另行商訂之?！?br/>
照上述協(xié)定，俄國雖承認(rèn)蒙古為中國之領(lǐng)土，然僅承認(rèn)其宗主權(quán)，中國對于蒙古既不能干預(yù)其內(nèi)政，又沒有監(jiān)督蒙古外交之專權(quán)，則宗主權(quán)只是一個空名，同時中國既承認(rèn)俄蒙商務(wù)專條，即等于承認(rèn)外蒙古獨立。民國成立后第一樁對外交涉結(jié)果如此，招致了日后更多的喪權(quán)辱國事件！
俄帝在侵奪外蒙古時，西藏也發(fā)生了問題。西藏在中國歷史上一直地位特殊，有它獨特的宗教和政治制度，同時又是政教合一的民族。英國人一直視西藏為禁臠，俄國人也參加逐鹿。清帝遜位后，西藏也鬧起獨立來了。陸軍統(tǒng)領(lǐng)鐘穎遂率軍由西康開入西藏。四川都督尹昌衡令鐘穎為西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日與鐘部發(fā)生沖突，演出激烈戰(zhàn)事，5月19日后藏江孜、亞東失守，拉薩危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵進攻巴塘，川邊大震。
當(dāng)藏兵攻勢順利時，英國駐華公使為西藏問題向中國外交部提出照會，內(nèi)容為：
?。ㄒ唬┲袊坏酶缮嫖鞑刂姓⒉坏糜谖髅筛脑O(shè)行省。（二）中國政府不得派無限制之軍隊，駐扎西藏各處。（三）英國現(xiàn)已認(rèn)定中國對于西藏有宗主權(quán)，應(yīng)要求中國改訂新約。（四）英政府前曾遵據(jù)條約，特設(shè)通信機關(guān)，后經(jīng)中國軍隊擅行截斷，以杜絕印藏之交通。（五）如中國政府不承認(rèn)以上各條件，英國政府亦絕不承認(rèn)中華民國之新共和政府。
中國政府根據(jù)英方照會加以討論，袁世凱因和英駐華公使朱爾典私交頗好，所以中英關(guān)于西藏問題，不似中俄關(guān)于外蒙問題那么棘手。中國答復(fù)英國之照會，大致內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┲袊凑?906年之《中英西藏條約》，除中國外，其他國皆無干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，今謂中國無干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，理由甚無根據(jù)。至于改設(shè)行省一事，為民國必要之政務(wù)，各國既承認(rèn)中華民國即不能不承認(rèn)中國改西藏為行省。況中國對于西藏，并無即時改設(shè)行省之意，此中頗有誤會。惟現(xiàn)在中國認(rèn)定不許其他一切外國干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及及其內(nèi)政。（二）查中國并無派遣無限制軍隊駐扎西藏之事。惟按照1908年之通商條約，英國以市場之警察權(quán)及保護印藏交通，委任于中國，故中國于西藏緊要各處，當(dāng)然派遣軍隊。（三）中英關(guān)于西藏之交涉，已經(jīng)兩次訂立條約，一切皆已規(guī)定明確，今日并無改訂新約之必要。（四）中國政府從前并無有意斷阻英藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護，斷不阻礙英藏交通。（五）承認(rèn)中華民國是另一問題，不能與西藏問題并為一談，深望英國先各國而承認(rèn)中華民國。
中國政府復(fù)書發(fā)出，英政府一時未有復(fù)文。9月1日西藏達賴派堪布求和，川軍克復(fù)里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川邊鎮(zhèn)撫使。10月28日復(fù)封達賴名號。12月25日尹昌衡報告川邊已告肅清，西藏問題總算拖了下去。
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