直皖戰(zhàn)后，北方的局勢有了改變，在此以前，北京政府無論誰任總統(tǒng)或是總理，北京政府只有一個“太上政府”，就是以段祺瑞個人為中心。皖系戰(zhàn)敗后，北京政府出現(xiàn)了兩個“婆婆”，一個是曹錕，一個是張作霖。任何一件事，曹錕點(diǎn)了頭，張作霖不點(diǎn)頭，事情就辦不通，而曹張之間代表直奉兩系的利益，很多問題并不協(xié)調(diào)，做“小媳婦”的北京政府就無法處理，無所適從。
尤其是靳云鵬，他坐在國務(wù)總理椅子上，其背景既不是直系，又不是奉系，卻是垮了臺的皖系，由于他的復(fù)雜身份，他在皖系便為大家所不齒，陪了笑臉生存在直奉兩系夾縫中，這日子真是太不好受了。
當(dāng)時北京政府內(nèi)部的問題也很多，最尖銳而突出的，是國會問題。由于皖系一手制造的安福國會已經(jīng)宣布停會，北京事實(shí)上迫切地需要有一個新國會。因?yàn)閺V州雖然有一個國會，可是廣州的國會是和北京唱對臺的，北京政府當(dāng)然不能把它恢復(fù)。所以北京政府便通令各省根據(jù)舊選舉法進(jìn)行國會的改選。這一措施是在使北京和廣州的國會同時消滅，南北雙方都重新選舉。因?yàn)榕f選舉法是迎合南方堅(jiān)持的舊約法，這便使南方在法律問題上占了上風(fēng)，另一面使南方的“護(hù)法”大旗使用不出來，豈不是可以達(dá)到和平統(tǒng)一的目的。
其實(shí)北京方面走這著棋是自己打自己的耳光，因?yàn)樾焓啦拇罂偨y(tǒng)就是安福國會產(chǎn)生的，而安福國會是根據(jù)新選舉法選出來的，現(xiàn)在又用舊選舉法選國會議員，就是舍新存舊律；另一些人則轉(zhuǎn)向天文、醫(yī)學(xué)和音樂的研究，在科學(xué)上作，就是承認(rèn)徐世昌自己的總統(tǒng)地位為非法。同時這一措施并不能滿足南方的要求，因?yàn)槟戏阶o(hù)法的目的是恢復(fù)舊國會，并不是用舊選舉法選舉新國會。所以北京政府公布重新選舉國會議員后，南方卻置之不理。
不只是南方，皖系的封疆大吏如浙江督軍盧永祥就首先反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。
在國會問題上，北京政府不只不能得到南方的支持，甚至連北方的內(nèi)部也沒有協(xié)調(diào)。因此北京出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象，就是一直陷于沒有國會狀態(tài)中。
靳云鵬是10年5月第三次組閣，為什么他以一個皖系人物，竟能在皖系失敗后受到垂青呢？原來他在安福國會時代，受盡了安福系的氣，他在段祺瑞下邊民共和國成立后參加人民政協(xié)。其哲學(xué)思想以儒學(xué)為宗，雜，與徐樹錚積不相容，他又是張作霖的親家，所以在安福時代，靳云鵬是皖系所排擠的人物，也因此使他在直奉兩系統(tǒng)治北方時，能成為內(nèi)閣總理。
他這次組閣時，其政府的中心問題有二：一是謀求形式的統(tǒng)一，以便向國外借款，二是巧妙地運(yùn)用直奉兩大勢力以平衡北京政府。
北京政府除非有力量統(tǒng)一，否則自外國銀行借款就不可能。事實(shí)上中國當(dāng)時是分裂狀態(tài)，從什么形式來統(tǒng)一，任何人也不敢武斷，外國銀行團(tuán)眼光更現(xiàn)實(shí)和機(jī)警，自不會把錢放到一個危險的地區(qū)。所以北京政府想向外國借款，簡直是不可能的事。
可是，北京政府多少年來就是靠借債度日，尤其是借外債，押鐵路、押關(guān)稅、押礦、押鹽，無所不押。如今外債不能借的支配，并把這種結(jié)構(gòu)稱為“知識型”（epistemie）。指出，不，內(nèi)債也要惜，要借內(nèi)債就要向銀行和銀團(tuán)借，國內(nèi)的財權(quán)都是掌握在舊交通系的手中，靳在第二任內(nèi)閣時曾延攬舊交通系的周自齊為財政總長，葉恭綽為交通總長，以為依賴這兩位舊交通系的巨頭可以支持北京政府的財政。可是當(dāng)時有人向靳說：周、葉故意在財政上制造困難，以迫靳內(nèi)閣垮臺，使交通系領(lǐng)袖梁士詒出任閣揆。原來周、葉認(rèn)為解救財政的困難，既借不到外債，又無法增稅，唯一善策是發(fā)行內(nèi)債，可是內(nèi)債的債信也掃地，所以必須先恢復(fù)內(nèi)債的債信?；謴?fù)內(nèi)債債信勢必將一切財源先用之于整理內(nèi)債。因此，很多人便認(rèn)為周、葉兩位舊交通系領(lǐng)袖如此做，實(shí)在是想在財政上困迫靳內(nèi)閣，以使其垮臺。
第一次靳內(nèi)閣是起于8年9月，迄于9年5月。第二次
靳內(nèi)閣起于9年8月，迄于10年5月。
窮并不是靳內(nèi)閣的特色，因?yàn)楸本┱恢笔歉F的，不過在靳時代有告貸無門之苦。
10年初，北京和全國各地到處鬧窮，軍費(fèi)積欠了八九個月，各省都有規(guī)模不同的兵變，而各省的軍政負(fù)責(zé)人，也都為了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。
10年1、2月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，造成了江西人民巨大的損害，后來經(jīng)由陳光遠(yuǎn)派兵予以解散。湖北的宜昌和沙市也發(fā)生兵變，燒殺焚掠無所不為，且侵?jǐn)_到外國商店，引起了外交團(tuán)的嚴(yán)重干涉。還有保定，本來是直系的大本營，駐軍廿三師且為直系所屬最精銳的部隊(duì)，也因欠餉而引起了兵變，這對直系顏面大受影響。
各省軍人紛紛在自己轄區(qū)內(nèi)截留國稅，或其他款項(xiàng)。如王占元在湖北擅自發(fā)行地方公債，李厚基在福建濫發(fā)省庫券，馮玉祥在信陽扣留京漢路款等。
北京城內(nèi)，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團(tuán)”，他們曾發(fā)表通電，請求救助饑寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務(wù)員更是一片哀泣，一時北京各部有“災(zāi)官”之稱。北京的教職員也組成了“同盟罷工”，大專八校學(xué)生則掀起了“讀書運(yùn)動”。
屋漏更遭連夜雨，10年2月4日，外蒙第二次宣布獨(dú)立。在外蒙駐軍的褚其祥旅、高在田團(tuán)突圍退出庫侖。北京政府希望張作霖派兵“援庫”，張作霖表示因?yàn)榉e欠軍餉而不肯出兵。后來北京方面拼湊了一筆軍餉撥給張，張還是按兵不動。
直奉兩系合作并不堅(jiān)固，皖系倒了以后，直奉兩系便貌合神離，尤其是爭奪地盤問題上。開始是搶江蘇，李純死后，張作霖竭力保薦他的兒女親家張勛為蘇皖贛巡閱使，長江本屬直系勢力范圍，當(dāng)然不肯讓出，而江蘇、安徽、江西三省地方人士也不喜歡這辮子將軍。張作霖又改推張勛為察、熱、綏巡閱使，并保薦奉軍第廿八師師長汲金純繼任熱河都統(tǒng)，想把西北地區(qū)并入“東北王國”。熱河都統(tǒng)姜桂題是淮軍老將，他和徐世昌是老朋友，徐當(dāng)然要替老朋友保留面子。10年1月26日北京政府任命張勛為熱河林墾督辦以敷衍張作霖，張勛聽了大發(fā)脾氣，跳起腳來罵北京政府開他的玩笑。
直奉兩系最短兵相接的是特赦安福系政治犯問題。張作霖竭力拉攏皖系和安福系的殘余勢力。首先保釋了段芝貴，直系大為不滿。
在這個時候，直奉兩系之間的關(guān)系，如果不調(diào)整，可能就會兵戎相見了。
造成“窮”的原因很多，最明顯而直接的，是軍費(fèi)開支浩大。因此自袁世凱去世后的北京政府，每一個當(dāng)政者都強(qiáng)調(diào)“裁兵”，可是沒有一個辦得到的。但靳云鵬卻大為吹噓，說是在他的任內(nèi)做到了“裁兵”，他舉出實(shí)際數(shù)目，如邊防軍、西北防邊軍、第十一、十五兩師以及張敬堯、吳光新、張宗昌等軍隊(duì)，合計達(dá)20萬人。事實(shí)是不是如此呢？也可以說是，也可以說不是，原來這些軍隊(duì)都是在戰(zhàn)場上戰(zhàn)敗而被裁的軍隊(duì)，并不是靳在計劃中的裁減。
相反的，戰(zhàn)勝一方所擴(kuò)充的軍隊(duì)，大大地超過了戰(zhàn)敗被裁的軍隊(duì)，所以實(shí)際上全國軍隊(duì)的數(shù)量，較之戰(zhàn)前更有增無減。
靳的裁兵計劃是：各省按現(xiàn)有兵額一律裁減二成。全國兵額規(guī)定為卅九個師、十個旅。靳寫信給曹張二人說：截至10年2月止，到期應(yīng)還外債達(dá)1．5億元，各省軍隊(duì)紛紛索餉，實(shí)在無力應(yīng)付。在這封信上也談到援庫問題，靳認(rèn)為：“茍有一旅節(jié)制之師，便可掃蕩，不能據(jù)為不宜裁兵之理由”。他最后還鄭重地表示自己的去留決定在這件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，自己便將掛冠。
直系的曹錕、奉系的張作霖兩位巨頭對裁兵問題都表示了意見，曹錕方面說：如果東三省辦得到，直隸也可以辦到。
張作霖前說：如果先發(fā)清欠餉，東三省當(dāng)然辦得到。
張的條件，正是北京政府無法做到的。
為了限制各省浮報兵額，參陸辦公處頒布了一條新軍律，凡克扣軍響，不論數(shù)目多少，一律處死刑。凡采辦軍火而從中漁利者，也一律處以死刑。其實(shí)凡是軍閥，誰不克扣軍餉，誰不在采辦軍火項(xiàng)內(nèi)漁利，這兩條法律也是形同虛設(shè)。
10年初，湘軍尚未援鄂驅(qū)王，王占元竟成為南北之間一個紅人，由于江蘇督軍李純突然死去，而湖北地當(dāng)南北的要沖，他和湖南的趙恒惕、四川的劉湘都很融洽，川湘都有依賴湖北的地方，因此他不時向北京政府報告他的善鄰政策有了成就，拉攏某人已獲成功，某省不久即可取消自治，與四川湖南互不侵犯等等。北京政府正在殷切地盼望全國統(tǒng)一，以便早日向外國借款，所以王占元這些消息是最受歡迎的。北京希望透過湖北拆散西南，孤立孫中山，所以發(fā)表王占元為“壯威上將軍”和“兩湖巡閱使”，使他繼李純之后而成為長江三督之領(lǐng)袖，儼然成為一個大軍閥了。
靳云鵬邀請曹錕、張作霖到天津開會，王占元變成了第三名被邀請的巨頭。
靳云鵬殷切要求曹張能到北京來共同商量許多實(shí)際問題，可是曹張知道到北京去也逼不出軍餉，同時又怕面對面地討論裁兵問題，以及援庫問題。因此他們不敢到北京來?？墒墙?jīng)不起靳云鵬的再三邀請，由京漢、京奉兩路局掛出專車分赴保定迎曹，沈陽迎張。
4月15日張作霖到了天津，16日曹錕也趕到，靳云鵬遂于18日趕到天津，王占元則因河南發(fā)生戰(zhàn)事，京漢路中阻，沒有及時趕到。張作霖這次入關(guān)，隨員中有袁金鎬、金梁、商衍瀛、談國桓一批復(fù)辟派，到了天津又去張園晉見廢帝溥儀，加上他正竭力推薦張勛東山再起，還有遜清端王載漪也在北京出現(xiàn)，這些事連貫起來，北京城內(nèi)外都說胡帥（指張作霖）將繼辮帥（指張勛）復(fù)辟。張作霖聽到這個謠言正式通電予以否認(rèn)。
曹、張兩巨頭會晤時，張拉著曹的手，親切的叫“三哥”。又訴說吳佩孚的不是，認(rèn)為吳有野心。當(dāng)吳建議第三師退駐洛陽，奉軍退回關(guān)外，均不過問政治時，張向曹說：“三哥，子玉今天一個建議，明天一個主張，太出風(fēng)頭了?！庇终f：“三哥，你是顧親戚呢？還是顧部下呢？”又說：“我是擁護(hù)你的，只要你不偏心?！?br/>
4月25日王占元到天津，北洋巨頭會議就在4月25日開始，這次會議被稱四巨頭會議。這次會議和以前的督軍團(tuán)會議不同，督軍團(tuán)會議是軍閥們向北京政府示威或是唱對臺戲，現(xiàn)在的會議主角曹錕和張作霖事實(shí)上就是北京政府的主人，所以這次會議主要在曹張協(xié)調(diào)到什么程度，靳云鵬是等待他們的結(jié)果，以加強(qiáng)內(nèi)閣力量，而王占元不過是忝邀列席，無足輕重。
會議地點(diǎn)在天津曹家花園。發(fā)言最多的是張作霖。他主張幫助桂系對付孫中山（當(dāng)時桂系尚未垮）。又建議任命張勛為蘇、皖、贛巡閱使，因?yàn)樗呐f部安武軍尚有2萬人在江蘇、安徽兩省，正可用這支武力去“討伐”南方，即由張勛統(tǒng)率。曹錕不便正面反對，于是提出“援庫”問題，認(rèn)為外蒙古問題應(yīng)先解決，建議派張勛為“援庫總司令”。張表示反對，實(shí)際上，張作霖希望奉派的勢力伸展到長江，而曹錕認(rèn)為長江是直系勢力范圍，所以竭力防御。
正式會談是4月27日和28日兩天。27日決定由北方軍人聯(lián)名發(fā)出通電譴責(zé)孫中山，列名的是：曹錕，張作霖、王占元、陸榮廷、譚浩明、陳光遠(yuǎn)、盧永祥、齊燮元、田中玉、趙倜、張文生、李厚基、閻錫山、孫烈臣、吳俊升、蔡成勛、楊增新、陳樹藩、姜桂題、張景惠、馬福祥、吳佩孚、何豐林、各省省長也被拉入，這個電報斥責(zé)廣東選舉總統(tǒng)，破壞統(tǒng)一。文中沒有提到“討伐”，而事后盧永祥、李厚基、何豐林都宣稱事前不知，亦未同意列名，大為不滿。
巨頭會議在討論到錢的問題上，就不愉快了，中國俗話說：“談錢傷感情”，正是這個道理。
26日的會議中討論財政問題，列席會議的直隸省長曹銳（曹錕的四弟）埋怨內(nèi)閣在分配軍費(fèi)上不夠公平，因?yàn)橹避娗佛A已逾半年，而奉軍欠餉不過兩個月，卻借口“援庫”領(lǐng)到了200萬元和開拔費(fèi)100萬元，直軍在這一期間只領(lǐng)到50萬元。曹銳的話還沒說完，靳云鵬就插嘴說：“四哥，你真不懂得當(dāng)家人的苦處，現(xiàn)在各省的國稅都被扣留，還伸出手來向中央索餉，你來當(dāng)當(dāng)這個家試試，真正巧婦難為無米之炊呵！”曹銳一聽，大為光火，叫著說：“你當(dāng)不了家就不當(dāng)?！苯舱酒鹕韥碚f：“我根本不要干，可是你沒有資格說這句說?！辈茕J抓了會議桌上的茶杯往靳身上一扔，惡聲說：“你滾蛋好了?！边@一來靳也跳著腳大聲嚷著說：“我不干，我不干，我若再干這倒霉總理，就是王八蛋?！睆堊髁乜匆娺@個亂嘈嘈的局面，連連跺腳搖頭說：“糟了，糟了，趕快給我預(yù)備專車，讓我回去。”王占元急得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，這邊作個揖，那邊打個拱，苦苦勸大家冷靜，不要傷了和氣。
然而，靳云鵬怎下得了臺，他掛長途電話到北京，叫內(nèi)閣替他預(yù)備辭呈，同時把內(nèi)務(wù)總長張志潭、農(nóng)商總長王乃斌叫到天津來，準(zhǔn)備辦理移交，并把家眷接到天津來以示決心。
天津巨頭會議爆出了大新聞，全國為之嘩然，外間以訛傳訛，竟說靳、曹兩人大打出手，曹且拔出手槍來威脅靳。謠言是不脛而走，于是曹、張兩人聯(lián)名打電報到北京，請求查禁謠言，指責(zé)謠言在挑撥離間。徐世昌復(fù)電照辦。
29日張作霖、王占元擺下“和事酒”，請靳和曹家兄弟，靳云鵬、曹錕都到了，曹銳仍負(fù)氣不參加。當(dāng)天曹錕、張作霖、王占元三個聯(lián)名發(fā)出了一個擁護(hù)內(nèi)閣的電報，一場暴風(fēng)雨才算過去，而靳云鵬的顏面也算爭了回來，便不再提辭職了。
巨頭會議改變方式，從會議桌上下來，改為叉麻將、叫堂差、聽京戲、飲酒作樂，征歌選色，這樣才恢復(fù)了一片“祥和”之氣。
他們的麻將打得很大，輸贏動輒數(shù)十萬，大輸家總是靳云鵬，他打的是“政治麻將”，逢迎兩位“婆婆”，好在這筆錢不會是他自己掏腰包，只是在總理交際費(fèi)項(xiàng)下開支。同時還由財政部撥出30萬元為大隨員“吃喝嫖賭”。
這一著滿生效，大帥們不好意思再談索餉了。
巨頭們從輕松氣氛中談問題，比第一二天好談多了。
（一）關(guān)于國會問題，曹、張、王三人聯(lián)名通電北方各省提前辦理國會議員選舉，并且疏通盧永祥，請他們不要反對。
?。ǘ╆P(guān)于“援庫”問題，奉系擔(dān)任前方，直軍擔(dān)任策應(yīng)。
（三）關(guān)于“裁兵”問題，暫時擱下不提。
（四）關(guān)于“欠餉”問題，也暫時擱置。
?。ㄎ澹╆P(guān)于和平統(tǒng)一問題，由王占元負(fù)主要責(zé)任，曹錕從旁協(xié)助。
最妙的是在談援庫問題時，曹、張兩人都不大則聲，王占元卻自告奮勇，表示湖北愿出兵兩師。原來他想把在湖北反對他的第七、第八兩師調(diào)走，以除心腹之患。在談“裁兵”問題時，他吹噓自己消滅了吳光新、張敬堯的軍隊(duì)，還有鄂西民兵約六七萬人，他認(rèn)為這是他的成績。
徐世昌一人在北京，不勝寂寞，他以總統(tǒng)之尊，不便到天津來移樽就教，但又怕巨頭們把他冷落，所以一再電邀曹、張、王三位到北京聚晤。
5月5日，四位巨頭分別乘專車到了北京。當(dāng)天晚上徐世昌在居仁堂設(shè)有盛宴歡迎。吳佩孚斯人寂寞，飄然乘車到鄭州，下榻華商旅館，向記者表示：“這次戰(zhàn)爭是一件痛心的事。”
10年5月14日第三任靳閣組成，內(nèi)閣名單如下：
內(nèi)閣總理靳云鵬（蟬聯(lián)）
外交總長顏惠慶（蟬聯(lián)）
內(nèi)務(wù)總長齊耀珊（新任）
財政總長李士偉（新任）
陸軍總長蔡成勛（新任）
海軍總長李鼎新（新任）
農(nóng)商總長王乃斌（蟬聯(lián)）
司法總長董康（蟬聯(lián)）
教育總長范源濂（蟬聯(lián)）
交通總長張志潭（原任內(nèi)務(wù)總長）
財長李士偉迄未到職，由次長潘復(fù)代理。教長范源濂也因教育經(jīng)費(fèi)無著而未到任，由次長馬鄰翼代理。
第三任靳內(nèi)閣便是根據(jù)天津會議改組成立的。靳云鵬召集天津會議的目的就是這一點(diǎn)，現(xiàn)在總算完成了。
可是巨頭會議最具體的問題，是直奉兩系勢力分配的問題。直系提出以第二十三師師長王承斌為河南督軍，第二十師師長閻相文為陜西督軍。奉系當(dāng)然反對，因?yàn)榉钕狄恢币盐鞅眲澣霒|北勢力范圍，所以張作霖提出以奉軍司令許蘭洲為陜西督軍。曹錕沒有正面反對，卻推出王占元來反對，王占元因?yàn)楹完悩浞哂嘘兌趼?lián)防關(guān)系，所以反對陜西易督。后來曹、張兩巨頭私下妥協(xié)，調(diào)陳樹藩為祥威將軍，以閻相文繼任陜督，這項(xiàng)任命于5月25日發(fā)表。5月30日發(fā)表張作霖任蒙疆經(jīng)略使，轄區(qū)包括熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特區(qū)。王占元只得到勛一位。不過駐扎湖北的第七師和第二十師都被閻相文帶走了。
王占元是和張作霖同受勛一位，張學(xué)良得了勛五位，徐世昌于5月10日在懷仁堂舉行授勛儀式。
5月下旬，曹、張、王三人先后離開北京，巨頭會議曲終人散。在這次會議中，王占元雖是直系，卻暗中向奉系靠攏，河南督軍趙倜也因利害關(guān)系和奉系接近。王占元靠向奉系，使他回到湖北后，發(fā)生了湘軍援鄂，因而造成吳佩孚乘機(jī)取鄂的導(dǎo)火線。
靳云鵬第三任內(nèi)閣財政總長李士偉被遴選為財政總長是與借款問題有關(guān)連。
原來日本在寺內(nèi)內(nèi)閣所經(jīng)手的對華借款，抵押品都很不可靠，由于國際局勢的演變，日本已經(jīng)不能單獨(dú)控制中國，因此日本政府便派遣興業(yè)銀行副總裁小野莫次郎到北京來整理中國債務(wù)。
小野到了中國之后，儼然一個債主身份，研究如何保全債權(quán)，他認(rèn)為北京政府在目前是沒有能力來償付到期的外債，這當(dāng)然是事實(shí)，因?yàn)楫?dāng)時北京政府還想再舉外債，豈有還債能力。于是小野便提出一個“用新債還舊債”的辦法。
怎樣用新債還舊債呢？就是把本年度到期的日本借款，連本帶利算下來一共合多少，做為新的借款，借期一年，利息按月一分，簽訂新約，并以鹽稅、煙酒稅、關(guān)稅為抵押品。
北京政府當(dāng)然不肯，小野于是用詐騙的手段表示：如果這個問題取得協(xié)議，日本對北京政府就還可以繼續(xù)提供借款，日本停止付出的參戰(zhàn)借款，早已提存于中華匯業(yè)銀行，日方將這筆款項(xiàng)提出，并湊足二三千萬元作為對華新借款。
小野為日本打算是對的，把一筆沒有可靠擔(dān)保品的債款，變成了有確實(shí)可靠的擔(dān)保有期限可以償還的債款，讓中國以新債償舊債，以債養(yǎng)債。
這時候，奔走這件事的，還是新交通系的曹汝霖和陸宗輿，不過他們不敢出面，就找到和奉系有關(guān)的另一位新交通系人物張弧為替身，捧他出來擔(dān)任財政總長，以便進(jìn)行這筆借款，不料事機(jī)不密，消息走漏，中外為之嘩然，舊交通系所控制的中國銀行團(tuán)也大為反對，因此張弧也裹足不前了。
李士偉就是張弧找出來的，他和奉系及新交通系小有淵源，擔(dān)任中日實(shí)業(yè)公司的理事長，提起中日實(shí)業(yè)公司，也是很有來頭的，它是日本財閥澀澤、三井、大侖合伙開設(shè)的。由于李士偉有日本財閥集團(tuán)為背景使他出任財長，便受各方的反對，因此他也不敢就職。財政部的事務(wù)便一直由次長潘復(fù)代理。
潘復(fù)也是北洋時代一個長袖善舞的人物，他周旋于各大軍閥之間，沒有鮮明的代表性，成為北京政壇一個不倒翁，而且頗受軍閥們喜愛。據(jù)說他最擅長的是打麻將和逛八大胡同，他的麻將對大軍閥能曲能伸，要誰贏就可以使誰贏。
以債養(yǎng)債，用新債還舊債就是當(dāng)時北京政府財政的特色。
尤其是靳云鵬，他坐在國務(wù)總理椅子上，其背景既不是直系，又不是奉系，卻是垮了臺的皖系，由于他的復(fù)雜身份，他在皖系便為大家所不齒，陪了笑臉生存在直奉兩系夾縫中，這日子真是太不好受了。
當(dāng)時北京政府內(nèi)部的問題也很多，最尖銳而突出的，是國會問題。由于皖系一手制造的安福國會已經(jīng)宣布停會，北京事實(shí)上迫切地需要有一個新國會。因?yàn)閺V州雖然有一個國會，可是廣州的國會是和北京唱對臺的，北京政府當(dāng)然不能把它恢復(fù)。所以北京政府便通令各省根據(jù)舊選舉法進(jìn)行國會的改選。這一措施是在使北京和廣州的國會同時消滅，南北雙方都重新選舉。因?yàn)榕f選舉法是迎合南方堅(jiān)持的舊約法，這便使南方在法律問題上占了上風(fēng)，另一面使南方的“護(hù)法”大旗使用不出來，豈不是可以達(dá)到和平統(tǒng)一的目的。
其實(shí)北京方面走這著棋是自己打自己的耳光，因?yàn)樾焓啦拇罂偨y(tǒng)就是安福國會產(chǎn)生的，而安福國會是根據(jù)新選舉法選出來的，現(xiàn)在又用舊選舉法選國會議員，就是舍新存舊律；另一些人則轉(zhuǎn)向天文、醫(yī)學(xué)和音樂的研究，在科學(xué)上作，就是承認(rèn)徐世昌自己的總統(tǒng)地位為非法。同時這一措施并不能滿足南方的要求，因?yàn)槟戏阶o(hù)法的目的是恢復(fù)舊國會，并不是用舊選舉法選舉新國會。所以北京政府公布重新選舉國會議員后，南方卻置之不理。
不只是南方，皖系的封疆大吏如浙江督軍盧永祥就首先反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。
在國會問題上，北京政府不只不能得到南方的支持，甚至連北方的內(nèi)部也沒有協(xié)調(diào)。因此北京出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象，就是一直陷于沒有國會狀態(tài)中。
靳云鵬是10年5月第三次組閣，為什么他以一個皖系人物，竟能在皖系失敗后受到垂青呢？原來他在安福國會時代，受盡了安福系的氣，他在段祺瑞下邊民共和國成立后參加人民政協(xié)。其哲學(xué)思想以儒學(xué)為宗，雜，與徐樹錚積不相容，他又是張作霖的親家，所以在安福時代，靳云鵬是皖系所排擠的人物，也因此使他在直奉兩系統(tǒng)治北方時，能成為內(nèi)閣總理。
他這次組閣時，其政府的中心問題有二：一是謀求形式的統(tǒng)一，以便向國外借款，二是巧妙地運(yùn)用直奉兩大勢力以平衡北京政府。
北京政府除非有力量統(tǒng)一，否則自外國銀行借款就不可能。事實(shí)上中國當(dāng)時是分裂狀態(tài)，從什么形式來統(tǒng)一，任何人也不敢武斷，外國銀行團(tuán)眼光更現(xiàn)實(shí)和機(jī)警，自不會把錢放到一個危險的地區(qū)。所以北京政府想向外國借款，簡直是不可能的事。
可是，北京政府多少年來就是靠借債度日，尤其是借外債，押鐵路、押關(guān)稅、押礦、押鹽，無所不押。如今外債不能借的支配，并把這種結(jié)構(gòu)稱為“知識型”（epistemie）。指出，不，內(nèi)債也要惜，要借內(nèi)債就要向銀行和銀團(tuán)借，國內(nèi)的財權(quán)都是掌握在舊交通系的手中，靳在第二任內(nèi)閣時曾延攬舊交通系的周自齊為財政總長，葉恭綽為交通總長，以為依賴這兩位舊交通系的巨頭可以支持北京政府的財政。可是當(dāng)時有人向靳說：周、葉故意在財政上制造困難，以迫靳內(nèi)閣垮臺，使交通系領(lǐng)袖梁士詒出任閣揆。原來周、葉認(rèn)為解救財政的困難，既借不到外債，又無法增稅，唯一善策是發(fā)行內(nèi)債，可是內(nèi)債的債信也掃地，所以必須先恢復(fù)內(nèi)債的債信?；謴?fù)內(nèi)債債信勢必將一切財源先用之于整理內(nèi)債。因此，很多人便認(rèn)為周、葉兩位舊交通系領(lǐng)袖如此做，實(shí)在是想在財政上困迫靳內(nèi)閣，以使其垮臺。
第一次靳內(nèi)閣是起于8年9月，迄于9年5月。第二次
靳內(nèi)閣起于9年8月，迄于10年5月。
窮并不是靳內(nèi)閣的特色，因?yàn)楸本┱恢笔歉F的，不過在靳時代有告貸無門之苦。
10年初，北京和全國各地到處鬧窮，軍費(fèi)積欠了八九個月，各省都有規(guī)模不同的兵變，而各省的軍政負(fù)責(zé)人，也都為了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。
10年1、2月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，造成了江西人民巨大的損害，后來經(jīng)由陳光遠(yuǎn)派兵予以解散。湖北的宜昌和沙市也發(fā)生兵變，燒殺焚掠無所不為，且侵?jǐn)_到外國商店，引起了外交團(tuán)的嚴(yán)重干涉。還有保定，本來是直系的大本營，駐軍廿三師且為直系所屬最精銳的部隊(duì)，也因欠餉而引起了兵變，這對直系顏面大受影響。
各省軍人紛紛在自己轄區(qū)內(nèi)截留國稅，或其他款項(xiàng)。如王占元在湖北擅自發(fā)行地方公債，李厚基在福建濫發(fā)省庫券，馮玉祥在信陽扣留京漢路款等。
北京城內(nèi)，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團(tuán)”，他們曾發(fā)表通電，請求救助饑寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務(wù)員更是一片哀泣，一時北京各部有“災(zāi)官”之稱。北京的教職員也組成了“同盟罷工”，大專八校學(xué)生則掀起了“讀書運(yùn)動”。
屋漏更遭連夜雨，10年2月4日，外蒙第二次宣布獨(dú)立。在外蒙駐軍的褚其祥旅、高在田團(tuán)突圍退出庫侖。北京政府希望張作霖派兵“援庫”，張作霖表示因?yàn)榉e欠軍餉而不肯出兵。后來北京方面拼湊了一筆軍餉撥給張，張還是按兵不動。
直奉兩系合作并不堅(jiān)固，皖系倒了以后，直奉兩系便貌合神離，尤其是爭奪地盤問題上。開始是搶江蘇，李純死后，張作霖竭力保薦他的兒女親家張勛為蘇皖贛巡閱使，長江本屬直系勢力范圍，當(dāng)然不肯讓出，而江蘇、安徽、江西三省地方人士也不喜歡這辮子將軍。張作霖又改推張勛為察、熱、綏巡閱使，并保薦奉軍第廿八師師長汲金純繼任熱河都統(tǒng)，想把西北地區(qū)并入“東北王國”。熱河都統(tǒng)姜桂題是淮軍老將，他和徐世昌是老朋友，徐當(dāng)然要替老朋友保留面子。10年1月26日北京政府任命張勛為熱河林墾督辦以敷衍張作霖，張勛聽了大發(fā)脾氣，跳起腳來罵北京政府開他的玩笑。
直奉兩系最短兵相接的是特赦安福系政治犯問題。張作霖竭力拉攏皖系和安福系的殘余勢力。首先保釋了段芝貴，直系大為不滿。
在這個時候，直奉兩系之間的關(guān)系，如果不調(diào)整，可能就會兵戎相見了。
造成“窮”的原因很多，最明顯而直接的，是軍費(fèi)開支浩大。因此自袁世凱去世后的北京政府，每一個當(dāng)政者都強(qiáng)調(diào)“裁兵”，可是沒有一個辦得到的。但靳云鵬卻大為吹噓，說是在他的任內(nèi)做到了“裁兵”，他舉出實(shí)際數(shù)目，如邊防軍、西北防邊軍、第十一、十五兩師以及張敬堯、吳光新、張宗昌等軍隊(duì)，合計達(dá)20萬人。事實(shí)是不是如此呢？也可以說是，也可以說不是，原來這些軍隊(duì)都是在戰(zhàn)場上戰(zhàn)敗而被裁的軍隊(duì)，并不是靳在計劃中的裁減。
相反的，戰(zhàn)勝一方所擴(kuò)充的軍隊(duì)，大大地超過了戰(zhàn)敗被裁的軍隊(duì)，所以實(shí)際上全國軍隊(duì)的數(shù)量，較之戰(zhàn)前更有增無減。
靳的裁兵計劃是：各省按現(xiàn)有兵額一律裁減二成。全國兵額規(guī)定為卅九個師、十個旅。靳寫信給曹張二人說：截至10年2月止，到期應(yīng)還外債達(dá)1．5億元，各省軍隊(duì)紛紛索餉，實(shí)在無力應(yīng)付。在這封信上也談到援庫問題，靳認(rèn)為：“茍有一旅節(jié)制之師，便可掃蕩，不能據(jù)為不宜裁兵之理由”。他最后還鄭重地表示自己的去留決定在這件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，自己便將掛冠。
直系的曹錕、奉系的張作霖兩位巨頭對裁兵問題都表示了意見，曹錕方面說：如果東三省辦得到，直隸也可以辦到。
張作霖前說：如果先發(fā)清欠餉，東三省當(dāng)然辦得到。
張的條件，正是北京政府無法做到的。
為了限制各省浮報兵額，參陸辦公處頒布了一條新軍律，凡克扣軍響，不論數(shù)目多少，一律處死刑。凡采辦軍火而從中漁利者，也一律處以死刑。其實(shí)凡是軍閥，誰不克扣軍餉，誰不在采辦軍火項(xiàng)內(nèi)漁利，這兩條法律也是形同虛設(shè)。
10年初，湘軍尚未援鄂驅(qū)王，王占元竟成為南北之間一個紅人，由于江蘇督軍李純突然死去，而湖北地當(dāng)南北的要沖，他和湖南的趙恒惕、四川的劉湘都很融洽，川湘都有依賴湖北的地方，因此他不時向北京政府報告他的善鄰政策有了成就，拉攏某人已獲成功，某省不久即可取消自治，與四川湖南互不侵犯等等。北京政府正在殷切地盼望全國統(tǒng)一，以便早日向外國借款，所以王占元這些消息是最受歡迎的。北京希望透過湖北拆散西南，孤立孫中山，所以發(fā)表王占元為“壯威上將軍”和“兩湖巡閱使”，使他繼李純之后而成為長江三督之領(lǐng)袖，儼然成為一個大軍閥了。
靳云鵬邀請曹錕、張作霖到天津開會，王占元變成了第三名被邀請的巨頭。
靳云鵬殷切要求曹張能到北京來共同商量許多實(shí)際問題，可是曹張知道到北京去也逼不出軍餉，同時又怕面對面地討論裁兵問題，以及援庫問題。因此他們不敢到北京來?？墒墙?jīng)不起靳云鵬的再三邀請，由京漢、京奉兩路局掛出專車分赴保定迎曹，沈陽迎張。
4月15日張作霖到了天津，16日曹錕也趕到，靳云鵬遂于18日趕到天津，王占元則因河南發(fā)生戰(zhàn)事，京漢路中阻，沒有及時趕到。張作霖這次入關(guān)，隨員中有袁金鎬、金梁、商衍瀛、談國桓一批復(fù)辟派，到了天津又去張園晉見廢帝溥儀，加上他正竭力推薦張勛東山再起，還有遜清端王載漪也在北京出現(xiàn)，這些事連貫起來，北京城內(nèi)外都說胡帥（指張作霖）將繼辮帥（指張勛）復(fù)辟。張作霖聽到這個謠言正式通電予以否認(rèn)。
曹、張兩巨頭會晤時，張拉著曹的手，親切的叫“三哥”。又訴說吳佩孚的不是，認(rèn)為吳有野心。當(dāng)吳建議第三師退駐洛陽，奉軍退回關(guān)外，均不過問政治時，張向曹說：“三哥，子玉今天一個建議，明天一個主張，太出風(fēng)頭了?！庇终f：“三哥，你是顧親戚呢？還是顧部下呢？”又說：“我是擁護(hù)你的，只要你不偏心?！?br/>
4月25日王占元到天津，北洋巨頭會議就在4月25日開始，這次會議被稱四巨頭會議。這次會議和以前的督軍團(tuán)會議不同，督軍團(tuán)會議是軍閥們向北京政府示威或是唱對臺戲，現(xiàn)在的會議主角曹錕和張作霖事實(shí)上就是北京政府的主人，所以這次會議主要在曹張協(xié)調(diào)到什么程度，靳云鵬是等待他們的結(jié)果，以加強(qiáng)內(nèi)閣力量，而王占元不過是忝邀列席，無足輕重。
會議地點(diǎn)在天津曹家花園。發(fā)言最多的是張作霖。他主張幫助桂系對付孫中山（當(dāng)時桂系尚未垮）。又建議任命張勛為蘇、皖、贛巡閱使，因?yàn)樗呐f部安武軍尚有2萬人在江蘇、安徽兩省，正可用這支武力去“討伐”南方，即由張勛統(tǒng)率。曹錕不便正面反對，于是提出“援庫”問題，認(rèn)為外蒙古問題應(yīng)先解決，建議派張勛為“援庫總司令”。張表示反對，實(shí)際上，張作霖希望奉派的勢力伸展到長江，而曹錕認(rèn)為長江是直系勢力范圍，所以竭力防御。
正式會談是4月27日和28日兩天。27日決定由北方軍人聯(lián)名發(fā)出通電譴責(zé)孫中山，列名的是：曹錕，張作霖、王占元、陸榮廷、譚浩明、陳光遠(yuǎn)、盧永祥、齊燮元、田中玉、趙倜、張文生、李厚基、閻錫山、孫烈臣、吳俊升、蔡成勛、楊增新、陳樹藩、姜桂題、張景惠、馬福祥、吳佩孚、何豐林、各省省長也被拉入，這個電報斥責(zé)廣東選舉總統(tǒng)，破壞統(tǒng)一。文中沒有提到“討伐”，而事后盧永祥、李厚基、何豐林都宣稱事前不知，亦未同意列名，大為不滿。
巨頭會議在討論到錢的問題上，就不愉快了，中國俗話說：“談錢傷感情”，正是這個道理。
26日的會議中討論財政問題，列席會議的直隸省長曹銳（曹錕的四弟）埋怨內(nèi)閣在分配軍費(fèi)上不夠公平，因?yàn)橹避娗佛A已逾半年，而奉軍欠餉不過兩個月，卻借口“援庫”領(lǐng)到了200萬元和開拔費(fèi)100萬元，直軍在這一期間只領(lǐng)到50萬元。曹銳的話還沒說完，靳云鵬就插嘴說：“四哥，你真不懂得當(dāng)家人的苦處，現(xiàn)在各省的國稅都被扣留，還伸出手來向中央索餉，你來當(dāng)當(dāng)這個家試試，真正巧婦難為無米之炊呵！”曹銳一聽，大為光火，叫著說：“你當(dāng)不了家就不當(dāng)?！苯舱酒鹕韥碚f：“我根本不要干，可是你沒有資格說這句說?！辈茕J抓了會議桌上的茶杯往靳身上一扔，惡聲說：“你滾蛋好了?！边@一來靳也跳著腳大聲嚷著說：“我不干，我不干，我若再干這倒霉總理，就是王八蛋?！睆堊髁乜匆娺@個亂嘈嘈的局面，連連跺腳搖頭說：“糟了，糟了，趕快給我預(yù)備專車，讓我回去。”王占元急得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，這邊作個揖，那邊打個拱，苦苦勸大家冷靜，不要傷了和氣。
然而，靳云鵬怎下得了臺，他掛長途電話到北京，叫內(nèi)閣替他預(yù)備辭呈，同時把內(nèi)務(wù)總長張志潭、農(nóng)商總長王乃斌叫到天津來，準(zhǔn)備辦理移交，并把家眷接到天津來以示決心。
天津巨頭會議爆出了大新聞，全國為之嘩然，外間以訛傳訛，竟說靳、曹兩人大打出手，曹且拔出手槍來威脅靳。謠言是不脛而走，于是曹、張兩人聯(lián)名打電報到北京，請求查禁謠言，指責(zé)謠言在挑撥離間。徐世昌復(fù)電照辦。
29日張作霖、王占元擺下“和事酒”，請靳和曹家兄弟，靳云鵬、曹錕都到了，曹銳仍負(fù)氣不參加。當(dāng)天曹錕、張作霖、王占元三個聯(lián)名發(fā)出了一個擁護(hù)內(nèi)閣的電報，一場暴風(fēng)雨才算過去，而靳云鵬的顏面也算爭了回來，便不再提辭職了。
巨頭會議改變方式，從會議桌上下來，改為叉麻將、叫堂差、聽京戲、飲酒作樂，征歌選色，這樣才恢復(fù)了一片“祥和”之氣。
他們的麻將打得很大，輸贏動輒數(shù)十萬，大輸家總是靳云鵬，他打的是“政治麻將”，逢迎兩位“婆婆”，好在這筆錢不會是他自己掏腰包，只是在總理交際費(fèi)項(xiàng)下開支。同時還由財政部撥出30萬元為大隨員“吃喝嫖賭”。
這一著滿生效，大帥們不好意思再談索餉了。
巨頭們從輕松氣氛中談問題，比第一二天好談多了。
（一）關(guān)于國會問題，曹、張、王三人聯(lián)名通電北方各省提前辦理國會議員選舉，并且疏通盧永祥，請他們不要反對。
?。ǘ╆P(guān)于“援庫”問題，奉系擔(dān)任前方，直軍擔(dān)任策應(yīng)。
（三）關(guān)于“裁兵”問題，暫時擱下不提。
（四）關(guān)于“欠餉”問題，也暫時擱置。
?。ㄎ澹╆P(guān)于和平統(tǒng)一問題，由王占元負(fù)主要責(zé)任，曹錕從旁協(xié)助。
最妙的是在談援庫問題時，曹、張兩人都不大則聲，王占元卻自告奮勇，表示湖北愿出兵兩師。原來他想把在湖北反對他的第七、第八兩師調(diào)走，以除心腹之患。在談“裁兵”問題時，他吹噓自己消滅了吳光新、張敬堯的軍隊(duì)，還有鄂西民兵約六七萬人，他認(rèn)為這是他的成績。
徐世昌一人在北京，不勝寂寞，他以總統(tǒng)之尊，不便到天津來移樽就教，但又怕巨頭們把他冷落，所以一再電邀曹、張、王三位到北京聚晤。
5月5日，四位巨頭分別乘專車到了北京。當(dāng)天晚上徐世昌在居仁堂設(shè)有盛宴歡迎。吳佩孚斯人寂寞，飄然乘車到鄭州，下榻華商旅館，向記者表示：“這次戰(zhàn)爭是一件痛心的事。”
10年5月14日第三任靳閣組成，內(nèi)閣名單如下：
內(nèi)閣總理靳云鵬（蟬聯(lián)）
外交總長顏惠慶（蟬聯(lián)）
內(nèi)務(wù)總長齊耀珊（新任）
財政總長李士偉（新任）
陸軍總長蔡成勛（新任）
海軍總長李鼎新（新任）
農(nóng)商總長王乃斌（蟬聯(lián)）
司法總長董康（蟬聯(lián)）
教育總長范源濂（蟬聯(lián)）
交通總長張志潭（原任內(nèi)務(wù)總長）
財長李士偉迄未到職，由次長潘復(fù)代理。教長范源濂也因教育經(jīng)費(fèi)無著而未到任，由次長馬鄰翼代理。
第三任靳內(nèi)閣便是根據(jù)天津會議改組成立的。靳云鵬召集天津會議的目的就是這一點(diǎn)，現(xiàn)在總算完成了。
可是巨頭會議最具體的問題，是直奉兩系勢力分配的問題。直系提出以第二十三師師長王承斌為河南督軍，第二十師師長閻相文為陜西督軍。奉系當(dāng)然反對，因?yàn)榉钕狄恢币盐鞅眲澣霒|北勢力范圍，所以張作霖提出以奉軍司令許蘭洲為陜西督軍。曹錕沒有正面反對，卻推出王占元來反對，王占元因?yàn)楹完悩浞哂嘘兌趼?lián)防關(guān)系，所以反對陜西易督。后來曹、張兩巨頭私下妥協(xié)，調(diào)陳樹藩為祥威將軍，以閻相文繼任陜督，這項(xiàng)任命于5月25日發(fā)表。5月30日發(fā)表張作霖任蒙疆經(jīng)略使，轄區(qū)包括熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特區(qū)。王占元只得到勛一位。不過駐扎湖北的第七師和第二十師都被閻相文帶走了。
王占元是和張作霖同受勛一位，張學(xué)良得了勛五位，徐世昌于5月10日在懷仁堂舉行授勛儀式。
5月下旬，曹、張、王三人先后離開北京，巨頭會議曲終人散。在這次會議中，王占元雖是直系，卻暗中向奉系靠攏，河南督軍趙倜也因利害關(guān)系和奉系接近。王占元靠向奉系，使他回到湖北后，發(fā)生了湘軍援鄂，因而造成吳佩孚乘機(jī)取鄂的導(dǎo)火線。
靳云鵬第三任內(nèi)閣財政總長李士偉被遴選為財政總長是與借款問題有關(guān)連。
原來日本在寺內(nèi)內(nèi)閣所經(jīng)手的對華借款，抵押品都很不可靠，由于國際局勢的演變，日本已經(jīng)不能單獨(dú)控制中國，因此日本政府便派遣興業(yè)銀行副總裁小野莫次郎到北京來整理中國債務(wù)。
小野到了中國之后，儼然一個債主身份，研究如何保全債權(quán)，他認(rèn)為北京政府在目前是沒有能力來償付到期的外債，這當(dāng)然是事實(shí)，因?yàn)楫?dāng)時北京政府還想再舉外債，豈有還債能力。于是小野便提出一個“用新債還舊債”的辦法。
怎樣用新債還舊債呢？就是把本年度到期的日本借款，連本帶利算下來一共合多少，做為新的借款，借期一年，利息按月一分，簽訂新約，并以鹽稅、煙酒稅、關(guān)稅為抵押品。
北京政府當(dāng)然不肯，小野于是用詐騙的手段表示：如果這個問題取得協(xié)議，日本對北京政府就還可以繼續(xù)提供借款，日本停止付出的參戰(zhàn)借款，早已提存于中華匯業(yè)銀行，日方將這筆款項(xiàng)提出，并湊足二三千萬元作為對華新借款。
小野為日本打算是對的，把一筆沒有可靠擔(dān)保品的債款，變成了有確實(shí)可靠的擔(dān)保有期限可以償還的債款，讓中國以新債償舊債，以債養(yǎng)債。
這時候，奔走這件事的，還是新交通系的曹汝霖和陸宗輿，不過他們不敢出面，就找到和奉系有關(guān)的另一位新交通系人物張弧為替身，捧他出來擔(dān)任財政總長，以便進(jìn)行這筆借款，不料事機(jī)不密，消息走漏，中外為之嘩然，舊交通系所控制的中國銀行團(tuán)也大為反對，因此張弧也裹足不前了。
李士偉就是張弧找出來的，他和奉系及新交通系小有淵源，擔(dān)任中日實(shí)業(yè)公司的理事長，提起中日實(shí)業(yè)公司，也是很有來頭的，它是日本財閥澀澤、三井、大侖合伙開設(shè)的。由于李士偉有日本財閥集團(tuán)為背景使他出任財長，便受各方的反對，因此他也不敢就職。財政部的事務(wù)便一直由次長潘復(fù)代理。
潘復(fù)也是北洋時代一個長袖善舞的人物，他周旋于各大軍閥之間，沒有鮮明的代表性，成為北京政壇一個不倒翁，而且頗受軍閥們喜愛。據(jù)說他最擅長的是打麻將和逛八大胡同，他的麻將對大軍閥能曲能伸，要誰贏就可以使誰贏。
以債養(yǎng)債，用新債還舊債就是當(dāng)時北京政府財政的特色。
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