國資“三個代表”

如前所述，全體人民作為國有資產(chǎn)的所有者，各項權(quán)利“被代理”了。那么，究竟是誰在代理我們呢？

《國資法》第3條規(guī)定：

國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。

該法第4條規(guī)定：

國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。

該法第11條規(guī)定：

國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門，以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。

結(jié)合《國資法》以上三條規(guī)定的內(nèi)容，我們可以看出：

國有資產(chǎn)的“所有權(quán)代表”是由國務(wù)院單獨(dú)行使，“出資人代表”卻是由國務(wù)院和地方政府分別擔(dān)任，而出資人代表的具體工作是由各級國資委或財政部門來履行的，它們被稱做“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。

因此，“所有權(quán)代表”、“出資人代表”、“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”這“三個代表”其實(shí)都在代理我們管理國有資產(chǎn)，只不過角色分工不同、權(quán)力大小各異。

國務(wù)院作為“所有權(quán)代表人”是形式上的，正如國有資產(chǎn)屬于“全民所有”一樣，沒有太多的實(shí)際意義。真正有意義的是“出資人代表”，因?yàn)樗軐?shí)實(shí)在在地“享有出資人權(quán)益”，地方政府雖然名義上不是國有資產(chǎn)的所有者，卻能成為實(shí)際上的所有者；國資委和財政部門作為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”，它們的名字經(jīng)常出現(xiàn)在工商、稅務(wù)、證券等相關(guān)部門的登記資料之中，手握“權(quán)利證書”，是國有企業(yè)法律上的“出資人”或者“股東”，但實(shí)際上他們也只是頂個名，承擔(dān)一些具體工作，并不享有“出資人權(quán)益”。

綜上，以上三個“代表”都是我們的代理人，但居于核心地位的是?出資人代表”，即各級政府。

政府管理國有企業(yè)，容易造成政資不分、政企不分。一方面，政府是國有企業(yè)的“老板”，應(yīng)以盈利為目標(biāo)，把國有企業(yè)做大做強(qiáng)；另一方面，它是國家宏觀調(diào)控的操作者，此外，它又是各種行政法規(guī)的制訂者與執(zhí)行者。這樣，在國有企業(yè)與其他企業(yè)的市場競爭過程中，政府既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判，還制定游戲規(guī)則，這難免發(fā)生角色沖突，非國有企業(yè)很難受到公平待遇。

中國社會科學(xué)院管理科學(xué)研究中心副主任張承耀認(rèn)為：

總的來說，國有企業(yè)和民營企業(yè)不一樣。一些政府部門發(fā)布的政策和其實(shí)際操作往往不一致，有時會在實(shí)際操作中對民營企業(yè)設(shè)置障礙，例如，民營航空公司在經(jīng)營過程中低價營銷，政府部門就會嚴(yán)厲制止，稱其違反了價格法，但對國有企業(yè)價格競爭的處罰并沒有那么嚴(yán)厲。

為了將政府的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等公共管理職能與經(jīng)營國有資產(chǎn)的職能相分開，實(shí)現(xiàn)政資分離，政府設(shè)立了國資委這種“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，專門代表政府履行出資人職責(zé)。國資委不是行政機(jī)關(guān)，不具有社會公共管理職能，其主要職能就是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”。因此，這樣可以一定程度上實(shí)現(xiàn)政企分開，但是，這種分離還在政府內(nèi)部，國資委畢竟是隸屬于政府的，政?難免會通過國資委干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營管理，使企業(yè)最終仍然依附于政府。

為實(shí)現(xiàn)政企絕對分離，有學(xué)者建議，國資委應(yīng)該從政府脫鉤，由各級人大負(fù)責(zé)管理；也有學(xué)者提出由全國人大作為國有企業(yè)的“出資人代表”，在全國人大下設(shè)“國有資產(chǎn)管理委員會”，各級政府不再作為國有企業(yè)的出資人代表。

反對意見認(rèn)為，追求政企絕對分離在我國不現(xiàn)實(shí)，也沒有必要。他們認(rèn)為政府管理國有企業(yè)是國際慣例，目前世界上只有極少數(shù)國家采用國會或議會下設(shè)專門委員會的形式管理國有資產(chǎn)。

國有資產(chǎn)歸人大還是歸政府管理，要結(jié)合我國的國情。由于我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，政府“經(jīng)商”難免發(fā)生角色沖突，一方面，政府在出臺宏觀調(diào)控措施的時候，難免會“厚此薄彼”，例如在最近的金融危機(jī)中，國有企業(yè)在財稅、金融及政府注資方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)惠于非國有企業(yè)。另一方面，政府管企業(yè)，往往會讓國有企業(yè)承擔(dān)較多的社會功能，干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營。因此，將國有企業(yè)與政府徹底脫鉤是更優(yōu)的選擇。

但是，將國有企業(yè)納入各級人大管理，也存在一些問題。在我國，人大是一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)，人大代表不是專職的，而國有企業(yè)經(jīng)營管理是一項事務(wù)繁多、專業(yè)性強(qiáng)的工作，從目前我國人大的主要職?看，它是議事、立法以及監(jiān)督的權(quán)力機(jī)構(gòu)，讓它們來負(fù)責(zé)國有企業(yè)管理很不現(xiàn)實(shí)。

我國國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，不論是由政府來管理，還是由人大來管理，勢必占用與耗費(fèi)大量的公共資源，而國外國有企業(yè)比例極小，不論是誰來管理，問題都不大。

從目前的情況看，國資管理體制的根本矛盾仍在于委托代理鏈條過長、最后的委托人被虛化，因此，簡單地改變國資委的隸屬關(guān)系，并不能從根本上理順國資管理體制問題。比如，國有資產(chǎn)出現(xiàn)了問題，各級人大及其常務(wù)委員會也找不到相應(yīng)的責(zé)任人。此外，如果將國資委劃轉(zhuǎn)到各級人大，今后迅速膨脹的?資管理機(jī)構(gòu)很有可能會演變成“第二政府”。

因此，體制上，可以考慮將國資管理部門隸屬人大，但更重要的是實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”，需要對“出資人代表”重新定位，即明確出資人代表的主要職責(zé)是履行國有資產(chǎn)管理的日常性事務(wù)，而不再是國有資產(chǎn)的實(shí)際控制人，出資人代表要創(chuàng)造各種條件，讓國有資產(chǎn)的真正所有者（全體人民）更加便利地行使管理和收益等所有者權(quán)利。具體方案設(shè)計可參見本書第章相關(guān)內(nèi)容。

如上所述，國務(wù)院是國有資產(chǎn)的“所有權(quán)代表”，但“出資人代表”卻包括國務(wù)院和地方政府，這就是我國當(dāng)前“統(tǒng)一所有、分級代?”的國有資產(chǎn)管理體制。

近幾年來，我國國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了從“統(tǒng)一所有、分級管理”，到“統(tǒng)一所有、分級代表”的變遷。在“統(tǒng)一所有”的前提下，“分級管理”是地方政府替國務(wù)院“管理”國有資產(chǎn)，而“分級代表”則不同，它意味著全國人大直接授權(quán)給地方政府，讓它們也可以像中央政府一樣“代表”國家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益，地方政府的地位得到了很大的提高。然而這似乎還不夠，有學(xué)者提出，“統(tǒng)一所有”的提法也不妥，應(yīng)該讓國務(wù)院和地方政府分別代表國家對國有資產(chǎn)行使所有權(quán)，改變國務(wù)院作為國有資產(chǎn)唯一所有者的現(xiàn)狀，即

將“統(tǒng)一所有”變?yōu)椤胺旨壦小薄?

或許只有中國是個例外。

某縣政府投資創(chuàng)辦一個啤酒廠，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，這個啤酒廠在工商注冊登記時要注明為“全民所有”，而不是“縣民所有”，它是國有企業(yè)，而不“縣有企業(yè)”。理論上，這個啤酒廠的所有權(quán)應(yīng)該歸國務(wù)院，而不是縣政府?，F(xiàn)實(shí)中，我們稱它為“縣屬國有企業(yè)”。這就出現(xiàn)了邏輯矛盾，那些“省屬國有企業(yè)”、“縣屬國有企業(yè)”，既然是“國有”，怎么又會是“省屬”或“縣屬”呢？這個“屬”字，究竟包含了多少實(shí)際內(nèi)容呢？

長期以來，根據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，地方政府作為投資者，擁有對地方“國有”企業(yè)的全部權(quán)益，包括資產(chǎn)受益權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，以及分稅體制下的所得稅權(quán)，如果企業(yè)被地方政府賣掉，售款也歸地方財政，以前地方國有企業(yè)減持國有股所得資金也不劃入全國社會保障基金。從這個意義來說，地方政府是事實(shí)上的“所有者”，而中央政府作為“所有者”只是一種名份，它從來沒有真正享受過所有者的權(quán)利，即便是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)年代，也是如此。

為了解決這個矛盾，曾經(jīng)有學(xué)者提出，我們不如承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，廢止“統(tǒng)一所有”，實(shí)行“分級所有”，即地方政府也對所屬的“國有”企業(yè)擁有所有權(quán)，讓地方政府享有完整的出資人權(quán)益。這樣，地方政府在對當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)評估、拍賣、轉(zhuǎn)讓的過程中，就不再需要經(jīng)過“跑部進(jìn)京”去向“所有者”申請批準(zhǔn)了。

最終，中央與地方的博弈得到了折中的結(jié)果?！胺旨壦小彪m然沒有取代“統(tǒng)一所有”，但“分級管理”上升為“分級代表”。地方政府成為了“出資人代表”，享有出資者的權(quán)益，即享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，這些權(quán)利與所有者的權(quán)利基本相同，可以看做是“準(zhǔn)分級所有”。中央政府名義上保留所有權(quán)，僅僅是為了“在發(fā)生戰(zhàn)爭、嚴(yán)重自然災(zāi)害或者其他重大、緊急情況時，可以依法統(tǒng)一調(diào)用、處置企業(yè)國有資產(chǎn)”。

“分級代表”解決了國有資產(chǎn)的出資人代表的問題，但還有一個問題需要解決，那就是如何“分級”，即確定國務(wù)院與地方政府各自所代表的范圍與界限。

根據(jù)《國資法》第4條規(guī)定：

國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé)。其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)。

可見，在國有資產(chǎn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)上，采取“?國、兩重”的原則，即“國民經(jīng)濟(jì)命脈”和“國家安全”，“重要的基礎(chǔ)設(shè)施”和“重要的自然資源”。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，不過，國務(wù)院占有主導(dǎo)權(quán)，是不是符合“兩國、兩重”標(biāo)準(zhǔn)，完全由國務(wù)院說了算。

由國務(wù)院履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)，我們稱之為“中央國有企業(yè)”或“央屬國有企業(yè)”，簡稱“央企”；由地方政府履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)，稱“地方國有企業(yè)”。

隨著中國向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變以及“分稅制”的實(shí)施，中央與地方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系變得越來越微妙。在國有資產(chǎn)劃分方面，也充分體現(xiàn)了中央與地方之間利益的博弈。?如，某些地方政府認(rèn)為當(dāng)?shù)氐囊恍┳匀毁Y源并不是“重要的自然資源”，應(yīng)該由地方國有企業(yè)來開發(fā)，如果中央企業(yè)介入，則會遭到地方政府種種抵制。

當(dāng)前，各地礦區(qū)安全違法行為屢禁不止，從某種程度上說與中央和地方政府之間的資產(chǎn)范圍劃分不均有關(guān)。中央企業(yè)在資源產(chǎn)區(qū)所設(shè)立的下屬企業(yè)，在當(dāng)?shù)卣磥?，它們只不過是“生產(chǎn)車間”，因?yàn)橹醒肫髽I(yè)創(chuàng)造的資源收益與稅源，大部分要上交給它們的北京總部以及中央財政，而環(huán)境污染和資源枯竭的后果，卻留給了地方。因此，盡管國家多次明令取締證照不全的礦山、礦井，中央也經(jīng)常派出檢查組到各地巡視監(jiān)督，卻收效甚微，背后的原因就是地方政府為了追求自身利益，利用當(dāng)?shù)氐男姓c司法資源，采取“上有政策、下有對策”的手段，支持地方國有企業(yè)爭奪中央企業(yè)的自然資源。為消除經(jīng)濟(jì)資源分配不均引起的地方不滿情緒，中央似乎只能采取諸如“西部開發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等這種“輪流安撫”的手段來平衡。