政治體制是治理國家的基本制度，當一個國家的經濟、社會狀況發(fā)生根本性變化時，政治體制也要相應改革，不然就會制約、延緩經濟和社會的發(fā)展。然而，由于政治體制改革是統治者的“自我改革”，尤其涉及統治者的重大利益，所以阻力巨大、困難重重。面對這種局面，改革者的策略往往是先易后難，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革，多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處，不過，晚清兩次以裁撤無用政府機構與冗員、將功能相近部門合并成幾大部門的“行政改革”，并冀以此代替“政治體制改革”的實踐，結果卻是你死我活的政壇惡斗，先是光緒被囚、康有為逃亡，后是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖，均以失敗告終。這段“行政改革史”，實在是引人深思。

第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。正是行政改革的“變官制”，成為鎮(zhèn)壓維新的戊戌政變的直接導火索。

眾所周知，維新派的興起肇因于只要西方的堅船利炮、回避西方政治制度的洋務運動的失敗。因此，他們提出政治體制改革才是國富民強之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確，他們的主張也有種種矛盾含混之處，大體而言，在真正開始維新變法的百日維新之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領。但就在他們鼓吹“開議院”、“興民權”的同時，又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政也不無懷疑，進而認為“凡國必風氣已開，文學已盛，民智已成，乃可設議院，今日而開議院，取亂之道也”。1898年初，翁同龢等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康答曰：“宜變法律，官制為先。”梁啟超也曾明確提出“變法必先變官制”這種行政改革優(yōu)先、行政改革導入政治體制改革的思路。

百日維新期間，維新進入實際操作，康有為等人的主張更加謹慎、現實，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題?？涤袨樵诔式o光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現在開國會、立憲法為時過早，“中國風氣未開，內外大小多未通達中外之故”，“民智未開，遽用民權，則舉國聾瞽，守舊愈甚，取亂之道也”，他甚至主張“乾綱獨斷，以君權雷厲風行”。對于譚嗣同等少數“激進派”開議院的主張，康有為也“以舊黨盈塞，力止之”。

帝國斜陽<<<<<在第一次被光緒皇帝召見時，康有為建議“就皇上現在之權，行可變之事”，力主行政改革的“變官制”，而不是政治體制改革。其行政改革的主張也非常謹慎，甚至被批評為“保守”。其主要內容是“勿去舊衙門，而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣，而惟漸擢小臣；多召見才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，賞以卿銜，許其專折奏事足矣”；強調要“存冗官以容舊人”。他后來上折，提出了分別“官”、“差”的具體措施?！肮佟奔垂傥?，高官虛位讓老臣舊官去做，使老官僚仍穩(wěn)坐官位，不減俸祿，以減少他們的反對?！安睢奔床钍梗匚浑m不如官高，但經辦具體實事，所以重要差使一定要委派“才能”、即維新派人士擔任。他認為許多不合時宜、已經無用的舊部門雖應裁撤，但如果現在裁撤必將激化矛盾，“今行之非其時也”，“稍革一二”非但無裨于事，反而會因此壞事。

所以，百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經濟、軍事、文教方面的改革。在行政改革方面主要是啟用了一些新人、新設了農工商總局，對行政改革起關鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強烈反對根本未能成立。他們原計劃“既立制度局總其綱，宜立十二局分其事”；這十二局是法律局、度支局、學校局、農局、工局、商局、鐵路局、郵政局、礦務局、游會局(專管游學與學會)、陸軍局、海軍局。

雖然不撤舊部，但舊部官僚當然明白自己的實權將因新部之設而大打折扣，舊軍機大臣怒曰：“開制度局是廢我軍機也！”表示寧可悖忤皇上圣旨，制度局也“必不可開”。一時“朝論大嘩，謂此局一開，百官皆坐廢矣”，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”。軍機處和總理衙門干脆以“不必更立名目，轉滋紛擾”為理由，拒絕開制度局。這些“舊臣”得到緊握實權的慈禧太后的堅決支持，根本不把“日日催之，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中。設立制度局的主張，終成一紙空文。最終，只成立了個農工商總局。

由于新設制度局遭到舊部群臣的堅決反對，而各項“新政”又需費孔急，朝廷財政一直困難，左支右絀，于是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見，諭令內閣，裁撤詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺六衙門，歸并到內閣及禮、兵、刑各部辦公。外省裁撤湖北、廣東、云南三省巡撫，以總督兼巡撫事。裁東河總督，所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責者，均著裁汰。此令一下，朝野震駭，以為此舉“大背祖宗制度”，皆請慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”，如太仆寺的印信、文卷立刻無人過問，甚至門窗都被拆毀無存，猶如經歷了一場浩劫，以此作為對裁撤的抵制、抗議。

簡言之，百日維新的行政改革，主要就是啟用了一些新人、設立了農工商總局、裁撤了部分閑散衙門這三項。然而，這些行政改革也使從京中的許多內閣大學士、軍機大臣、六部尚侍，到地方上的一些督撫、將軍大表反對，他們集結在慈禧太后周圍，“不謀而同心，異喙而同辭”，使慈禧的政治力量空前強大。一些守舊大臣最終上書慈禧，請?zhí)蟆坝栒薄Ｔ趶姶蟮呐f官僚群體支持下，慈禧終于發(fā)動政變，對光緒痛斥道：“九列重臣，非有大故，不可棄；今以遠間親、新間舊，徇一人而亂家法，祖宗其謂我何？”表明了對“改官制”的憤怒之情，隨后立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數恢復，還恢復了被裁的廣東、湖北、云南三省巡撫，而將新成立的農工商總局廢去。

所謂“維新”，在政治方面其實只是非常有限的行政改革，而且因觸犯既得利益集團終以失敗告終。

幾年后，立憲與革命這兩個運動風生水起，漸成大潮，迫使慈禧也不得不宣布要實行政治體制改革的“新政”，并于1906年9月1日宣布預備立憲。而且，僅僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。顯然，無論真假，慈禧這次也想走行政改革為先、政治體制改革在后這“先易后難”的“路線圖”。