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銜接精細(xì)化的5種方法(1)

政府精細(xì)化管理 作者:溫德誠(chéng)


改善各個(gè)工作單元的銜接配合,提高整體效率,可以參考借鑒以下幾種方法:

(一)增加直轄——扁平化管理

我國(guó)人口多地域廣,政府組織極其龐大,從村民、組(相當(dāng)于生產(chǎn)隊(duì))、行政村(生產(chǎn)大隊(duì))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地市、省,到國(guó)務(wù)院,組織共有8層。由于每個(gè)層級(jí)管理寬度過(guò)大,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各層多設(shè)有分管領(lǐng)導(dǎo),此外還有各級(jí)黨委常委會(huì)。每一級(jí)政府,至少有3個(gè)層級(jí)(書(shū)記、市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)),這樣算起來(lái)行政組織層級(jí)總數(shù)多達(dá)17個(gè)以上,執(zhí)行鏈實(shí)在太長(zhǎng)了。難怪中央政策到了基層執(zhí)行末端,有的已經(jīng)執(zhí)行得面目全非了。

效率低、執(zhí)行率低、執(zhí)行嚴(yán)重扭曲、行政組織的執(zhí)行鏈太長(zhǎng)等,都是其中的重要原因。與企業(yè)相比,政府執(zhí)行鏈過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題更突出,改造執(zhí)行鏈的問(wèn)題也更迫切。

實(shí)行直轄體制就是改造執(zhí)行鏈過(guò)長(zhǎng),嘗試解決這一問(wèn)題的有益探索。我國(guó)現(xiàn)在的直轄市、計(jì)劃單列市及沿海開(kāi)放城市的全部或部分業(yè)務(wù),都由中央直接管轄。一些行政學(xué)者、政府官員和人大代表,對(duì)行政層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題,也做了有益的探討。經(jīng)總結(jié),我摘其主要觀點(diǎn)如下:

在有條件的省份,實(shí)行“省直管縣”,地級(jí)市保留原級(jí)別,縣、市都由省直轄。

太大的省份,可以劃小,以減小省級(jí)政府直轄的寬度。

一些大城市可以從省分離出來(lái),由中央直轄,以減小省的管轄寬度。

以上三條,目的都是要減少管理層次,壓縮執(zhí)行鏈的過(guò)多環(huán)節(jié),實(shí)行扁平化管理。

中國(guó)行政體制上的一大問(wèn)題,是中央的管轄寬度太小,省的管轄寬度太大。

省的管轄寬度太大,省直接管縣就有問(wèn)題。省的區(qū)域劃小,人口劃少,像海南那樣,省直轄縣,就能有效地實(shí)行扁平化管理,減少管理層次。

省區(qū)劃小,就要增加一些省,使中央的管轄寬度增大。這正好可以改善原來(lái)中央對(duì)地方監(jiān)控能力的不足。

與西方國(guó)家相比,我們的中央政府的管轄寬度是不夠大的。美國(guó)人口是我們的1/5,但卻有50個(gè)州,比我們省還多。法國(guó)人口只有6000萬(wàn),卻分設(shè)22個(gè)大區(qū),96個(gè)省。同樣人口只有6000萬(wàn)的英國(guó),在4個(gè)地區(qū)共設(shè)有81個(gè)二級(jí)政府。所以相對(duì)于中國(guó)龐大的人口來(lái)說(shuō),只設(shè)31個(gè)省級(jí)政府(不含港澳臺(tái)),這樣很容易造成弱中央,強(qiáng)地方,地方政府的管理層次、環(huán)節(jié)過(guò)多,中央的政策在地方執(zhí)行困難。

增加中央的直轄范圍,推進(jìn)省對(duì)縣的直轄,是實(shí)行政府精細(xì)化管理的必要步驟,其目的是減少?gòu)闹醒氲交鶎拥倪^(guò)多的管理環(huán)節(jié),減少政策執(zhí)行的衰減,提高整體效率。

(二)執(zhí)行鏈的壓力傳遞

減少執(zhí)行鏈衰減,提高執(zhí)行末端的執(zhí)行率,除了用直轄——壓縮執(zhí)行鏈的長(zhǎng)度等方法外,另外還可以采用壓力傳遞的辦法,來(lái)達(dá)到這一目的。比如說(shuō)公路車(chē)輛超載問(wèn)題,國(guó)務(wù)院、交通部早有明確指令(相關(guān)法規(guī)條款),但全國(guó)各地的駕駛員就是不執(zhí)行,各基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)——縣交通局,也睜一眼閉一眼,縱容駕駛員違章超載。這個(gè)問(wèn)題持續(xù)了十幾年,媒體大量報(bào)道批評(píng),中央也三令五申要改進(jìn),可末端就是執(zhí)行不到位,由此造成大量路面和橋梁損壞,其經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于因超載而帶來(lái)的運(yùn)輸費(fèi)用的節(jié)省。直到2004年,中央下了大決心,動(dòng)員了大量的人力、物力,全國(guó)統(tǒng)一行動(dòng),在各收費(fèi)站設(shè)卡過(guò)磅,超載卸貨。這樣一動(dòng)真格的,結(jié)果一個(gè)月內(nèi),超載現(xiàn)象幾乎完全消失。原來(lái)指望花3年時(shí)間來(lái)治理這個(gè)老大難問(wèn)題,沒(méi)想到卻出乎意料地很容易就解決了。這個(gè)問(wèn)題之所以多年來(lái)解決不了,主要是執(zhí)行監(jiān)管責(zé)任末端,基層交通局執(zhí)行不力。對(duì)這個(gè)問(wèn)題就像劉永行所說(shuō)的,最高層關(guān)心程度最高,執(zhí)行鏈上的每個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)此關(guān)心的程度都會(huì)降低一些,到了最末端的執(zhí)行者(駕駛員)、監(jiān)管者(縣交通局),關(guān)心程度最低。對(duì)于末端執(zhí)行者來(lái)說(shuō),路橋損壞是全國(guó)性的,與自己關(guān)系不大。

其實(shí),要解決這個(gè)問(wèn)題也很簡(jiǎn)單,成本也不高。因?yàn)槿珖?guó)各縣市(除西藏等少數(shù)地方外)都設(shè)有收費(fèi)站,相當(dāng)于遍布全國(guó)的關(guān)卡,放個(gè)磅秤(事實(shí)上后來(lái)都放磅秤了),超重了,就卸下來(lái),不卸不讓過(guò),就這么簡(jiǎn)單。問(wèn)題出就出在各縣的收費(fèi)站,不執(zhí)行監(jiān)管職責(zé),縱容超載,只想收過(guò)路費(fèi),不履行監(jiān)管責(zé)任。

從執(zhí)行鏈管控的角度上看,關(guān)鍵的失誤是沒(méi)有將高層的壓力傳遞到執(zhí)行監(jiān)管的末端。比如交通部,首先要將監(jiān)管壓力傳給各省交通廳,并派少量監(jiān)察員在各省抽查,查出有一輛超載車(chē)過(guò)收費(fèi)站的,就追究該省交通廳長(zhǎng)的責(zé)任,而不管收費(fèi)站的具體責(zé)任人和縣市交通局的責(zé)任。

省交通廳長(zhǎng)在這一責(zé)任的壓力下,就會(huì)嚴(yán)格、認(rèn)真地落實(shí),去督促檢查各地市交通局,并以同樣方法將壓力傳遞給各地市(派人抽查各地市,發(fā)現(xiàn)一輛超載車(chē)就治局長(zhǎng)的罪)。

同樣,各地市交通局長(zhǎng),在省廳的壓力下,也會(huì)將壓力傳遞到各縣交通局,縣交通局又會(huì)將壓力傳遞到各收費(fèi)站全體執(zhí)行人員,執(zhí)行不力的直接責(zé)任人,由縣局處置。

這樣,自上而下,壓力層層下傳,層層派人抽查監(jiān)督,全國(guó)就形成了一個(gè)層層嚴(yán)密監(jiān)督的體系。最高層的交通部的壓力減輕了,都傳遞給各省廳了,而且只要派出少量的人員抽查就行了。

實(shí)際上中國(guó)行政組織方面的很多問(wèn)題,都可以用這種壓力傳遞辦法解決。

有一個(gè)新調(diào)任的縣委書(shū)記,就運(yùn)用了這種壓力下傳的方法開(kāi)展工作,取得了顯著的效果。

這個(gè)縣過(guò)去曾一度出現(xiàn)財(cái)政困難,一些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資津貼不能足額按時(shí)發(fā)放。

新書(shū)記上任后,確立以增加稅收為工作重點(diǎn),農(nóng)村重點(diǎn)抓種煙,城鎮(zhèn)重點(diǎn)抓企業(yè)增稅。

種植煙葉是個(gè)較多稅收的項(xiàng)目,同時(shí)也能促進(jìn)農(nóng)民增收。這對(duì)農(nóng)民和政府都有利的項(xiàng)目,過(guò)去抓了多年,成效不大,工作難以落實(shí)。種煙葉要建烤煙房,建一個(gè)烤煙房需要幾千元錢(qián),農(nóng)民怕?lián)顿Y風(fēng)險(xiǎn),所以種煙的積極性不高。

針對(duì)農(nóng)民的這種擔(dān)心,政府對(duì)建烤煙房的農(nóng)民,都給予一定的補(bǔ)助。同時(shí)縣農(nóng)業(yè)口的各部門(mén)負(fù)責(zé)人,以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人,都下到基層掛點(diǎn)幫扶,并且每人交押金2000~3000元,完不成任務(wù)指標(biāo)的,押金扣留,完成任務(wù)的,除返還押金外,再獎(jiǎng)勵(lì)同樣數(shù)額。

此外,還派出縣委組織部人員進(jìn)行監(jiān)督(很少有組織部承擔(dān)監(jiān)督),根據(jù)本人執(zhí)行縣委這項(xiàng)指令的表現(xiàn)好壞,確定將來(lái)的職位升降。把責(zé)任、壓力這么一下傳,效果立即就出來(lái)了,一年內(nèi)種煙面積達(dá)到2萬(wàn)畝,第二年就增長(zhǎng)到5萬(wàn)畝。而過(guò)去抓了多年,才只種了8500畝。

對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)增稅計(jì)劃,該縣也采用一把手幫扶責(zé)任制。縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、人大、政協(xié)、各委辦局負(fù)責(zé)人,都下到企業(yè)去掛點(diǎn),也交押金,簽訂責(zé)任書(shū)。全縣選定了70多家增稅百萬(wàn)元的企業(yè),每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)幫扶1~2家。這種壓力下傳的方式,一抓就靈,企業(yè)稅收也上來(lái)了,同時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、企業(yè)也有了很大的發(fā)展。

此外,這個(gè)縣的其他工作,如治安、計(jì)生、信訪等,也都采用交押金,簽責(zé)任書(shū)的方式,把縣委、縣政府的壓力,下傳到各委辦局的一把手。全縣行政工作,便由此開(kāi)始形成抓落實(shí)、出效果的良好開(kāi)端。


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