2調(diào)整中央地方關(guān)系，建立合理的基本公共服務(wù)分工體制

（1）進(jìn)一步完善中央地方義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任分工?！笆濉睉?yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政義務(wù)教育投入責(zé)任分工，包括：明確全國(guó)公共教育教師待遇支出責(zé)任、明確流動(dòng)人口子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任，以及進(jìn)一步明確高中教育和中等職業(yè)教育支出責(zé)任。

（2）進(jìn)一步完善中央地方公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)財(cái)政支出責(zé)任分工?！笆濉敝醒肱c地方政府在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障方面的分工應(yīng)做進(jìn)一步調(diào)整：明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。公共衛(wèi)生財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)由中央與省級(jí)分擔(dān)，以中央為主；基本醫(yī)療服務(wù)由省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府共同分擔(dān)，以省級(jí)為主。探索基本醫(yī)療預(yù)算和公共衛(wèi)生預(yù)算分設(shè)。公共衛(wèi)生預(yù)算由中央財(cái)政解決，基本醫(yī)療服務(wù)由省、市、縣合理分?jǐn)?，加大中央?duì)貧困地區(qū)基本醫(yī)療的轉(zhuǎn)移支付。逐步減輕市、縣兩級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。加大中央與省對(duì)市、縣政府的投入，減少基層政府的配套資金規(guī)模；同時(shí)強(qiáng)化對(duì)其執(zhí)行責(zé)任的考核。

（3）進(jìn)一步明確中央與地方財(cái)政基本社會(huì)保障支出責(zé)任劃分?！笆濉睉?yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政社會(huì)保障支出責(zé)任劃分：中央主要負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)，在承擔(dān)出臺(tái)政策和指導(dǎo)原則、統(tǒng)一基本社會(huì)保障制度安排和設(shè)計(jì)全國(guó)社會(huì)保障體制框架責(zé)任的同時(shí)，加大對(duì)全國(guó)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付力度；全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)，區(qū)域性的公共產(chǎn)品，鼓勵(lì)由區(qū)域合作組織負(fù)責(zé)。如長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域，鼓勵(lì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織內(nèi)解決協(xié)同承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任。

（4）合理劃分中央與地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的職責(zé)。公共就業(yè)服務(wù)屬于地方政府的職責(zé)范圍。但是，由于大量農(nóng)民工在全國(guó)跨區(qū)域就業(yè)，我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)的外溢性超強(qiáng)，“十二五”從公共就業(yè)服務(wù)均等化的需要出發(fā)，中央應(yīng)承擔(dān)更多的公共就業(yè)服務(wù)支出職責(zé)，例如公共就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，尤其是農(nóng)民工，應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)流出地的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；進(jìn)一步強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)、特殊行業(yè)、特殊群體的就業(yè)服務(wù)提供重點(diǎn)支持的制度；包括農(nóng)民工在內(nèi)的再就業(yè)、困難群體就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用，應(yīng)由所在地政府承擔(dān)。所在地政府應(yīng)劃出專項(xiàng)資金用于改善公共就業(yè)服務(wù)條件。

（5）建立中央與地方政府基本住房保障支出責(zé)任分工。根據(jù)目前住房保障責(zé)任劃分，保障性住房建設(shè)由省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，市、縣政府抓落實(shí)，中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助部分建設(shè)資金。但省級(jí)政府的責(zé)任不夠落實(shí)，把投資和建設(shè)的責(zé)任過(guò)多放在了市、縣政府身上。市、縣政府認(rèn)為，開展大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，是中央的決策，規(guī)劃由省級(jí)有關(guān)部門審批，投資應(yīng)主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)，基層政府承擔(dān)不了主要責(zé)任。因此，“十二五”應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)政府的住房保障責(zé)任，如進(jìn)一步明確省級(jí)政府的主導(dǎo)地位和市、縣政府的具體責(zé)任。建立省級(jí)政府切實(shí)承擔(dān)資金統(tǒng)籌責(zé)任的機(jī)制，合理確定地方政府間資金配套比例，加大中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)住房保障的支持力度。

3盡快推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，加快建立以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財(cái)政制度

基本公共服務(wù)均等化的重要保障是財(cái)政能力均等化，“十二五”改革重點(diǎn)之一是盡快啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，加快構(gòu)建公共財(cái)政制度，進(jìn)一步完善中央與地方政府轉(zhuǎn)移支付制度；深化省級(jí)及以下財(cái)政管理體制改革；賦予省級(jí)政府一定的自主稅權(quán)。爭(zhēng)取到2015年，國(guó)家財(cái)政用于基本公共服務(wù)的支出比重不低于50%，用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出占GDP的比重不低于10％；基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)100%全覆蓋。以省為單位，以常住人口為核算依據(jù)，全國(guó)各地區(qū)基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出差距控制在100%～150％以內(nèi)、水平差距控制在45%～50%以內(nèi)，使城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會(huì)群體都能享受到制度基本統(tǒng)一、水平大致相當(dāng)、質(zhì)量大體均等的基本公共服務(wù)。

（1）建立以基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的公共財(cái)政體系。核心是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出比重，降低行政管理費(fèi)支出比重，增加基本公共服務(wù)支出比重。與此同時(shí)，加快建立全口徑財(cái)政預(yù)算制度，深入推行財(cái)政績(jī)效預(yù)算，用有限的財(cái)政資源為全體社會(huì)成員提供更多、更好、更高水平的基本公共服務(wù)。

（2）完善中央與地方政府轉(zhuǎn)移支付體系。核心是調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善和規(guī)范中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要以促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展為主要目的，其使用范圍應(yīng)主要限定在基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

（3）深化省級(jí)及以下的財(cái)政管理體制改革。要把財(cái)政能力均等化作為省以下財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。重在樹立轄區(qū)財(cái)政觀念，以基本公共服務(wù)支出責(zé)任與財(cái)政能力平衡的原則取代傳統(tǒng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)均衡的原則。上級(jí)政府不僅承擔(dān)著本級(jí)財(cái)政平衡的責(zé)任，而且也要承擔(dān)低層級(jí)政府財(cái)政平衡的責(zé)任。與此同時(shí)，加快推進(jìn)省直管縣的財(cái)政管理體制。保證省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付真正落到欠發(fā)達(dá)縣，以此強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)地方財(cái)力分配的調(diào)節(jié)作用。

（4）賦予省級(jí)政府一定的自主稅權(quán)。一是探索培育地方主體稅種；二是擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)限；三是在條件允許的情況下，適當(dāng)放開地方政府投融資政策，為基本公共服務(wù)均等化開辟更多可持續(xù)的財(cái)源。

4加快以事業(yè)單位為重點(diǎn)的公益機(jī)構(gòu)改革，完善基本公共服務(wù)供給體系

公益機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。從全局來(lái)看，公益機(jī)構(gòu)改革影響和牽動(dòng)改革發(fā)展的全局，對(duì)“十二五”初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)公平與可持續(xù)發(fā)展有多方面的積極作用。事業(yè)單位是我國(guó)公共服務(wù)供給體系的主體部分，主要集中在教育、衛(wèi)生、科研、文化、醫(yī)療等公共領(lǐng)域，這些領(lǐng)域承載了廣大社會(huì)成員公平分享基本公共服務(wù)的重任。目前的突出問(wèn)題是，由于改革的不到位和實(shí)踐中的某些偏差，學(xué)校、醫(yī)院、科研等公益機(jī)構(gòu)追求自身利益的傾向比較普遍。推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)型與改革，是緩解公共產(chǎn)品短缺、建立公共服務(wù)體系的重大任務(wù)遲福林公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的公益機(jī)構(gòu)改革［R］在“公益機(jī)構(gòu)改革與公共服務(wù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)”上的發(fā)言，2010-07-11。

（1）把提高公共服務(wù)水平、加快基本公共服務(wù)均等化確定為公益機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)。事業(yè)單位作為當(dāng)前公益機(jī)構(gòu)的主體，大多組建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)政府職責(zé)范圍缺乏明確的界限，使事業(yè)單位承擔(dān)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下本應(yīng)由多種組織形式承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)職責(zé)，其服務(wù)既有公益性，又有私益性，這種職能上的多元化是事業(yè)單位許多弊端的深層次根源，使事業(yè)單位改革難以取得重大突破，始終停留在微觀層面、淺層次業(yè)務(wù)性的改革。“十二五”公益機(jī)構(gòu)改革，要把提高公共服務(wù)供給水平、加快基本公共服務(wù)均等化，突出其公益性，作為基本目標(biāo)。

（2）全面構(gòu)建“以錢養(yǎng)事”的事業(yè)單位運(yùn)行新模式。一是改革財(cái)政投入機(jī)制。建立對(duì)事業(yè)單位規(guī)范的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和激勵(lì)約束機(jī)制，促使其降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量，保障公益性；二是推進(jìn)契約化支持方式。加快制度設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)《公共服務(wù)采購(gòu)指令》明確政府購(gòu)買的范圍、原則、標(biāo)準(zhǔn)等，采取合同委托、服務(wù)承包等多種方式支持事業(yè)單位發(fā)展，取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“以錢養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的做法；三是探索多種補(bǔ)貼形式。盡快制定標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)扶持。每年對(duì)所有公益機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，不符合扶持標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷財(cái)政支持。

（3）建立新型事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。一是推進(jìn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離。擁有所有權(quán)的政府把管理權(quán)交予事業(yè)單位，由事業(yè)單位行使管理權(quán)，充分保障事業(yè)單位的自主權(quán)；二是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理方式。主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理要由微觀具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)向宏觀綜合管理上來(lái)，從過(guò)去以行政命令、指令性計(jì)劃為主的直接管理轉(zhuǎn)到運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段為主的間接管理上來(lái)；三是建立獨(dú)立事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度。以事業(yè)單位獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任為目標(biāo)，加快建立獨(dú)立的事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度；四是建立理事會(huì)、管理層和職工大會(huì)為主要內(nèi)容的治理機(jī)制；五是構(gòu)建多元化的公益機(jī)構(gòu)監(jiān)督體系。

5創(chuàng)新公共服務(wù)投資體制

（1）放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制。按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與原則，建立基本公共服務(wù)投資體制，提高供給效率。制定基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，按照鼓勵(lì)類、限制類和禁止類，分類指導(dǎo)基本公共服務(wù)發(fā)展。通過(guò)公共財(cái)政資助用戶、資助特定項(xiàng)目在基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)質(zhì)量和提高效率。例如，發(fā)放教育券、衛(wèi)生免疫券給弱勢(shì)群體，通過(guò)其自主選擇公營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)或非政府組織提供的教育和衛(wèi)生服務(wù)，形成教育服務(wù)和衛(wèi)生服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面，可以有效地增加供給、降低成本和價(jià)格、提高質(zhì)量、改善服務(wù)。因此，在明確政府在基本公共服務(wù)供給中最終責(zé)任的前提下，可以通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場(chǎng)主體行使。

（2）鼓勵(lì)社會(huì)資金參與基本公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。建立政府與民間組織在基本公共服務(wù)供給上的合作伙伴關(guān)系。積極探索政府購(gòu)買服務(wù)的方式，通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)。盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的非營(yíng)利性民間組織。通過(guò)貼息貸款支持民間投資，彌補(bǔ)公共投資信用能力的不足。