在《根本救國論》中，張東蓀對(duì)“多數(shù)政治”作了解釋。他說：“所謂多數(shù)政治者，其標(biāo)準(zhǔn)乃不在是非謂多數(shù)人入乎政治之機(jī)關(guān)，實(shí)乃謂居政治機(jī)關(guān)之人，其執(zhí)政必依于政治機(jī)關(guān)背后多數(shù)人之意思也?！倍鄶?shù)政治的特征，據(jù)張東蓀說是：“一、國家之權(quán)力有制限，使國家與社會(huì)判而為二。凡人民有三大自由之保障，于社會(huì)上得以自由活動(dòng)，相異之黨派，互反之意見皆籍此而生，且得互相競(jìng)爭(zhēng)于正當(dāng)之軌道，不能以一而壓服其他。其結(jié)果由調(diào)和而臻完善焉。二、多數(shù)人之意見于當(dāng)局者之背后占有勢(shì)力，得驅(qū)迫其入正當(dāng)之途徑，而不敢自逞與專擅也。其結(jié)果以議為政，則全國各派、各部分、各個(gè)人皆得差足自安而不致破裂也?！彼^“多數(shù)政治”，實(shí)際上是讓多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)參與政治。稍后，他在《吾人之統(tǒng)一的主張》中，又強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大“民治”的主張：“務(wù)使官治之范圍愈小，民治之范圍愈張。民有督視官僚之道。”

政治與社會(huì)分離的界限何在？換言之，哪些屬于政府干涉范圍，哪些屬于人民所辦范圍？張東蓀認(rèn)為，分離的標(biāo)準(zhǔn)在于是否增進(jìn)“社會(huì)活氣”。他認(rèn)為，“凡經(jīng)濟(jì)、教化、道德、地方事務(wù)、學(xué)術(shù)、技藝、信仰等，均劃出政府管轄之外，政府絕對(duì)不與聞，不干涉，而聽人民自由處理之是也?！痹凇吨浦胃菊摗分?，他對(duì)政治與社會(huì)分離的觀點(diǎn)又作了進(jìn)一步闡述。他認(rèn)為，制治的根本，從消極方面說，就是“國家與國民有嚴(yán)格之分界也”，即“國家與社會(huì)判而為二”。

張東蓀分析說：“近世國家，非使國家如教師，國民如生徒，國家對(duì)于國民一切行為，皆為干涉之，督策之，率領(lǐng)之，懲責(zé)之。乃使國家如公司，國民如股東，凡公司之事，國家掌之，其不涉公司，而各為股東自身之事，則由國民為之。無與于國家也。是則國家與國民，其行為之途徑，其事業(yè)之范圍，各有嚴(yán)密之分界，互不相越。國家既不能侵及國民之領(lǐng)域，國民復(fù)不能越占國家之事務(wù)。此非政制，亦非國體，乃制治之根本也。”從積極方面說，就是國民利用自己的權(quán)利，對(duì)政府進(jìn)行制限和監(jiān)督。他說：“立國制治，在國民之自由，非特在普泛之自由，尤在間接得致其影響于政治之自由，如言論自由，集會(huì)自由，出版自由，結(jié)社自由，書信自由等是也。……欲社會(huì)之力，足以威迫其政府，則必有社會(huì)威迫之道，而不為政府所奪，其道即國民之政治上自由是也。國民有出版自由，則政府有失職者，得以言論糾責(zé)之；國民有集會(huì)之自由，則政府有違法者，得合群力以抵抗之”。保護(hù)國民自由，就必然要加強(qiáng)對(duì)政府的制限。他認(rèn)為，對(duì)于政府的“制治之道，首在分散其權(quán)，不使凝集于一，各得制限，互相督責(zé)，使皆不敢畔其范圍以自逞。”張東蓀將國會(huì)視為國民制限政府和監(jiān)督行政的機(jī)關(guān)。按照他的設(shè)想，“議會(huì)足以制限政府，則人民于政府制限之下，得以自由活動(dòng)，自然發(fā)展，徐徐引揚(yáng)，一旦能力充足，則何種政治不可運(yùn)用而致善哉！”他通過對(duì)西方，特別是英國議會(huì)的考察，“吾人確見議會(huì)為社會(huì)之縮型?！弊h會(huì)是張東蓀提倡“以議為政”的執(zhí)行者。他分析說：“議會(huì)者自形式之法律而觀，為國家之機(jī)關(guān)，自活動(dòng)之政治而觀，則為社會(huì)之縮型。”在議會(huì)中，聚集著國中各意見各黨派各職業(yè)各勢(shì)力各階級(jí)，的“多數(shù)之人眾”，“凡社會(huì)上各黨派、各意見、各階級(jí)、各職業(yè)，咸得其代表于此，以調(diào)和之德，為討論之舉；以議之結(jié)果，為政之實(shí)施?！边@樣，既能實(shí)現(xiàn)“多數(shù)政治”，又能得“以議為政”之實(shí)，國民得自由活動(dòng)，社會(huì)得自然發(fā)展，政府得到有效的限制和監(jiān)督，政治得以“流通日新”，中國便可以漸次步入近世文明國家的行列。

（四）闡發(fā)內(nèi)閣制精神，主張中央采用內(nèi)閣制

以“法治國”論、“對(duì)抗”論和“政治與社會(huì)分離”論為指導(dǎo)原則，張東蓀逐步形成了中央采用內(nèi)閣制、地方采用聯(lián)邦制的思想框架。

民國初年，各派政治勢(shì)力和代表人物為在中國實(shí)行近代西方的資產(chǎn)階級(jí)政治制度而努力。但在實(shí)行具體的政體時(shí)卻產(chǎn)生了較大的分歧。采用內(nèi)閣制還是采取總統(tǒng)制？采取中央集權(quán)還是實(shí)行地方分權(quán)？當(dāng)時(shí)曾進(jìn)行過激烈的爭(zhēng)論。在臨時(shí)政府時(shí)期，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的同盟會(huì)實(shí)行總統(tǒng)制，而孫辭職后，在《中華民國臨時(shí)約法》中，改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，旨在防止袁世凱專權(quán)。此后，宋教仁領(lǐng)導(dǎo)的國民黨便極力主張實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制。梁?jiǎn)⒊瑸槭椎倪M(jìn)步黨人，雖對(duì)國民黨人不滿，并曾一度擁護(hù)袁世凱政府，但也基本上主張實(shí)行內(nèi)閣制。實(shí)行內(nèi)閣制與總統(tǒng)制，本來是純粹政治制度的問題，但由于其中包含有總統(tǒng)權(quán)限受限制與否的問題于其中，所以顯得比較復(fù)雜。

早在1913年9月，張東蓀在《庸言》上發(fā)表《內(nèi)閣制之精神》，主張中國宜實(shí)行內(nèi)閣制。他認(rèn)為，兩年以來中國所行之“內(nèi)閣制”，與真正的內(nèi)閣制不相符合，人們對(duì)于內(nèi)閣制，并“未得明切之印象也”。他以為中國政治前途，不在選舉正式總統(tǒng)，“全視乎內(nèi)閣制果能完成與否為斷”?！俺蓜t政治改良，不成則一如滿清之舊而已?！彼攸c(diǎn)討論了內(nèi)閣制的性質(zhì)，認(rèn)為：內(nèi)閣在組織方面，“內(nèi)閣必由國會(huì)中有勢(shì)力之政黨組織之?！薄皟?nèi)閣各員必由國會(huì)選出，總統(tǒng)任命不過表面形式而已?！痹跈?quán)力方面，“內(nèi)閣為行政權(quán)之淵源，而實(shí)握此權(quán)，更無高權(quán)足以支配之?！薄皟?nèi)閣為全國政治之中心，全國人之視線，亦只集中于內(nèi)閣，而總統(tǒng)為無足重輕之物。”在權(quán)限方面，內(nèi)閣總理必由國會(huì)選出，總統(tǒng)始得任命；內(nèi)閣閣員非辭職或違法不得自由罷免；內(nèi)閣有拒絕副署之權(quán)；內(nèi)閣會(huì)議，總統(tǒng)不得列席；用人行政，其實(shí)權(quán)必在內(nèi)閣，總統(tǒng)不過為執(zhí)行憲法的補(bǔ)充行為之機(jī)關(guān)；內(nèi)閣為行政部主體，總統(tǒng)為執(zhí)行憲法的補(bǔ)充行為之機(jī)關(guān)。張東蓀認(rèn)為，中國“本為帝政之國，革命之后，全國人心仍不免有視總統(tǒng)若帝王之弊，非防閑過甚，致行政為之失其靈敏，即放縱過甚，致大權(quán)在握，惡感潛生，二次革命必將續(xù)起。是故欲救此弊，非內(nèi)閣制不為功。”欲使立法、行政二部融洽而不專曲服于勢(shì)，則非內(nèi)閣制不為功。所以，他提出了自己的主張：“一、內(nèi)閣總理由下院選出。二、內(nèi)閣頒布閣令。三、用人權(quán)操諸內(nèi)閣?！边@樣，方能使內(nèi)閣操得實(shí)權(quán)，符合內(nèi)閣制之精神，不再成為“非內(nèi)閣制、非總統(tǒng)制之非牛非馬政制”。