(一)法的概念
法的概念有廣義與狹義之分。廣義的法是指國家按照統(tǒng)治階級的利益和意志制定或者認可，并由國家強制力保證其實施的行為規(guī)范的總和。狹義的法是指具體的法律規(guī)范，包括憲法、法令、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、判例、習慣法等各種成文法和不成文法。法屬于上層建筑，決定于經(jīng)濟基礎并為經(jīng)濟基礎服務。法的目的在于維護有利于統(tǒng)治階級的社會關系和社會秩序。法是階級社會特有的現(xiàn)象，它隨著階級、階級斗爭的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展，并將隨著階級、階級斗爭的消亡而自行消亡。成文法是指一定的國家機關依照一定程序制定的、以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來的法，這些法具有直接的法律效力。國際條約也屬于成文法的范疇，對締約國具有約束力。我國社會主義法的形式以成文法為主。
(二)法律規(guī)范
規(guī)范一般可以分為技術規(guī)范和社會規(guī)范兩大類。法律規(guī)范是社會規(guī)范的一種。法律規(guī)范是國家機關制定或者認可、由國家強制力保證其實施的一般行為規(guī)則，它反映由一定的物質生活條件所決定的統(tǒng)治階級的意志。技術規(guī)范是指規(guī)定人們支配和使用自然力、勞動工具、勞動對象的行為規(guī)則。在現(xiàn)代科學技術發(fā)展極為先進和極端復雜的情況下，沒有技術規(guī)范就不可能進行生產(chǎn)，違反技術規(guī)范就可能造成嚴重的后果，如導致各種生產(chǎn)安全事故和災害事故。因此，國家往往把遵守技術規(guī)范規(guī)定為法律義務，從而成為法律規(guī)范，并確定違反技術規(guī)范的法律責任，技術規(guī)范則成為法律規(guī)范所規(guī)定的義務的具體內(nèi)容。技術規(guī)范與法律規(guī)范既有區(qū)別又有聯(lián)系。法律規(guī)范與其他社會規(guī)范有明顯的區(qū)別。
①法律規(guī)范是國家制定或者認可的，其適用和遵守要依靠國家強制力的保證。其他社會規(guī)范既不由國家來制定，也不依靠國家強制力來保證。
②在一定的國家中，只能有統(tǒng)治階級的法律規(guī)范。其他的社會規(guī)范則不同，在同一階級社會中，可以有不同階級的規(guī)范，如既有統(tǒng)治階級的道德，又有被統(tǒng)治階級的道德。
③除習慣法之外，法律規(guī)范一般具有特定的形式，由國家機關用正式文件(如法律命令等)規(guī)定出來，成為具體的制度。其他社會規(guī)范則不一定采用正式文件的形式。
④法律規(guī)范是一般行為規(guī)則。它所針對的不是個別的、特定的事或者人，而是適用于大量同類的事或者人；不是只適用一次就完結，而是多次適用的一般規(guī)則。
法律規(guī)范由假定、處理和制裁三個要素構成。假定是指適用法律規(guī)范的必要條件。每一個法律規(guī)范都是在一定的條件下才出現(xiàn)，而適用這一法律規(guī)范的這種條件就稱為假定。處理是指行為規(guī)范本身的基本要求。它規(guī)定人們應當做什么、禁止做什么、允許做什么。這是法律規(guī)范的中心部分，是法律規(guī)范的主要內(nèi)容。制裁是指對違反法律規(guī)范將導致的法律后果的規(guī)定。如損害賠償、行政處罰、經(jīng)濟制裁、判處刑罰等。法律規(guī)范這三個組成部分密切聯(lián)系并不可缺少，既可以把各個部分規(guī)定在一個法律條文中，也可以分別規(guī)定在不同的法律條文中。
(三)法的本質
法的最本質的屬性是統(tǒng)治階級的意志，而不是任何個人的意志，更不是超階級的共同意志。統(tǒng)治階級的意志決定于統(tǒng)治階級的物質生活條件，這種物質生活條件構成法的基礎。法作為統(tǒng)治階級的意志可以體現(xiàn)在三個方面。
1．意志內(nèi)容的一般性
法所反映的意志內(nèi)容不是統(tǒng)治階級成員個人意志的簡單總和，而是統(tǒng)治階級根本利益和共同利益的表現(xiàn)。法是統(tǒng)治階級成員個別利益的一種抽象，具有一般性的品格。因此，法具有普遍的約束力。被統(tǒng)治階級及其成員都要遵守法律規(guī)定，這是統(tǒng)治階級整體利益的要求。
2．意志內(nèi)容的客觀性
法所反映的意志內(nèi)容不是抽象的人類“理性”決定的，歸根結底是由統(tǒng)治階級物質生活條件的客觀要求決定的。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，決定法的內(nèi)容。如建立在社會主義經(jīng)濟基礎上的社會主義法，必然要反映工人階級及其領導下的廣大人民群眾的階級本質，滿足發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的客觀要求。
3.意志內(nèi)容的統(tǒng)一性
法所反映的意志內(nèi)容往往不僅是統(tǒng)治階級的特定利益，還包括關系整個社會共同生存的必要條件，甚至包括被統(tǒng)治階級的某些要求(以不危及統(tǒng)治階級的統(tǒng)治為限)。因為統(tǒng)治階級不能脫離被統(tǒng)治階級而孤立存在，所以法的意志內(nèi)容也要考慮其他社會集團的利益。但法不是各階級意志的混合物，而是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，它是一種國家意志。
社會主義法的本質在于它是工人階級領導下的廣大人民的意志以國家意志形式的法律體現(xiàn)。社會主義法具有鮮明的階級性和廣泛的人民性，是階級性與人民性的統(tǒng)一。
(四)法的效力
法的效力即法的生效范圍，是指法律規(guī)范對什么人、在什么地方和什么時間發(fā)生效力。
1.關于人的效力
法律對什么人發(fā)生效力，各國立法原則不同，大體有三種情況：一是以國籍為主，即屬人原則，亦稱屬人主義，法律只對本國人適用，不適用于外國人，外國人僑居法院地國，也不適用該國法律。二是以地域為主，即屬地原則，亦稱屬地主義，法律規(guī)范在該國主權控制下的陸地、水域及其底床、底土和領空的領域內(nèi)有絕對效力，不論本國人還是外國人，原則上一律適用該國法律。三是屬人原則與屬地原則相結合，即凡居住在一國領土內(nèi)者，無論本國人還是外國人，原則上一律適用該國法律。但在某些問題上，對外國人仍要適用其本國法律，特別是依照國際慣例和條約，享有外交特權和豁免權的外國人，仍適用其本國法律。我國社會主義法對人的效力，采用屬人主義與屬地主義相結合的原則。
2．關于地域的效力
這是指法在什么地域范圍內(nèi)發(fā)生效力，即從法律生效的地域角度確定法對人的效力，大體有三種情況：一是在全國范圍內(nèi)生效，即在國家主權管轄的全部領域有效，包括延伸意義上的領域，如駐外使領館、領海及領空外的船舶和飛機。凡是國家機關制定的規(guī)范性法律文件，一般在全國范圍內(nèi)有效，如全國人民代表大會及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)，除有特殊規(guī)定之外，一般都在全國有效。二是在局部地區(qū)有效，一般是指地方國家機關制定的規(guī)范性法律文件，在該地區(qū)有效，如省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)，只在本行政區(qū)域內(nèi)有效。三是有的法律不但在國內(nèi)有效，在一定條件下其效力還可以超出國境，如《中華人民共和國刑法》規(guī)定：“外國人在中華人民共和國領域外對中華人民共和國國家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法；但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外?！?/p>
3．關于時間的效力
這是指法律何時生效和何時終止效力，主要有三種情況：一是自法律公布之日起開始生效；二是法律另行規(guī)定生效時間，如《安全生產(chǎn)法》于2002年6月29日公布，自2002年11月1日生效施行；三是規(guī)定法律公布后到達一定期限時生效。
法的時間效力涉及法律的溯及力問題。法律一般只適用于生效后發(fā)生的事實和關系，通常不具有溯及力，這是當今各國法律特別是刑法所共同遵循的慣例。但是法不溯及既往并不是絕對的，出于某種需要，也可以對法的時間效力作出溯及既往的規(guī)定。如我國《刑法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律、行政法規(guī)就有溯及既往的特別規(guī)定。
(五)法的特征
法所表現(xiàn)的意志首先是一種社會意識形態(tài)，但又不單純是意識形態(tài)，而是一種社會規(guī)范。它為人們規(guī)定一定的行為規(guī)則，指示人們在特定的條件下可以做什么、必須做什么、禁止做什么，即規(guī)定人們享有的權利和應當履行的義務，從而調(diào)整人們在社會生活中的相互關系。法作為一種社會規(guī)范，在其發(fā)生作用的范圍內(nèi)具有普遍性、穩(wěn)定性和約束力。社會規(guī)范很多，諸如道德、風俗習慣、宗教教規(guī)，以及各種社會團體的規(guī)章等。法與上述社會規(guī)范不同，法是一種特殊的社會規(guī)范，這表現(xiàn)在法具有下列特征：
1．法是由特定的國家機關制定的
法是由特定的國家機關依照職權制定或者認可，即由國家機關依其職權范圍，并按一定程序制定出來的規(guī)范性文件。在我國，社會主義的法是由國家權力機關和國家行政機關依法制定的，其他社會組織均無權制定法。如全國人民代表大會有權制定和修訂憲法，全國人大常委會有權制定和修訂法律，國務院有權制定行政法規(guī)、法令；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會有權制定和修訂地方性法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)人民代表大會及其常委會有權制定和修訂經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，民族自治地方有權制定和修訂民族自治法規(guī)；國務院部、委員會和直屬機構有權制定和修訂部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權制定和修訂地方政府規(guī)章，等等。
2．法是依照特定程序制定的
依照《立法法》的規(guī)定，我國制定法的程序主要包括法的草案的提出、討論審議、表決通過和公布施行，而每個立法程序中又包括很多程序，如調(diào)研論證、征求意見、協(xié)調(diào)、修改草案等。如法律制定的程序包括由全國人大或其常委會或者國務院提出法律議案或者法律草案，國務院提出的法律草案需要提請全國人大或其常委會審議，須經(jīng)三次常委會審議(所謂“三讀”)后方能付諸表決，決定是否通過，通過的法律草案正式成為法律，須由中華人民共和國主席予以公布施行。法的制定程序之所以嚴格，是為了保證法的制定能夠充分反映國家意志和人民群眾的意愿，是為了體現(xiàn)法的嚴肅性、權威性，是為了規(guī)范立法活動并實現(xiàn)立法工作的規(guī)范化、民主化、科學化?？傊?，法的制定程序既不能違反，也不能舍棄。
3．法具有國家強制性
法既是國家意志，又需要國家強制力保證其實施，法具有不可抗拒性。法的這個特征是其與其他社會規(guī)范的主要區(qū)別之一，這也是法的特殊性之所在。法是階級統(tǒng)治的工具，是以國家強制力保證其實施的一種社會規(guī)范。國家強制力是法本身具有的一種屬性，但法本身的屬性與它的獲得實現(xiàn)的方式，是既有聯(lián)系而又有區(qū)別的兩個問題。法本身具有國家強制力的屬性，才有可能在必要的時候通過國家的強制措施使法獲得實現(xiàn)；但法的實現(xiàn)并不都是通過國家強制措施，特別是社會主義法在大多數(shù)情況下不是依靠強制措施，而是依靠人民群眾自覺地遵守和執(zhí)行。一般是在法律實現(xiàn)過程中遇到阻礙或者被破壞的情況下，才通過國家強制措施使法獲得實現(xiàn)。如某些企業(yè)或者公民拒絕履行法定義務或者作出法律禁止的行為時，執(zhí)法機關才通過采取強制措施或者實施處罰等方式使法律得以實施。但是無論法的實現(xiàn)方式如何，作為法律規(guī)范都具有必須履行和不可違反的性質，如果違反就要承擔法律責任，受到法律制裁。
法的這個特征，集中表明了法與國家的不可分割的必然聯(lián)系。沒有國家，法既不能形成，也不能取得一體遵行的效力。一個階級如果不掌握國家政權，就不能將自己的意志體現(xiàn)為法并獲得實施。既然法是一種意識形態(tài)，那么人們的法律意識的強弱則對法的制定和執(zhí)行、遵守法的自覺性乃至法制建設都至關重要。法律意識是指人們對于法特別是現(xiàn)行法和有關法律現(xiàn)象的觀點和態(tài)度的總和。它表現(xiàn)為探索法律現(xiàn)象的各種法律學說，對現(xiàn)行法律的評價和解釋，人們的法律動機(法律要求)，對自己權利、義務的認識(法律感)，對法、法律制度了解、掌握、運用的程度(法律知識)，以及對行為是否合法的評價等。法律意識是社會意識的一種，它同人們的世界觀、道德倫理觀等有密切關系，具有強烈的階級性。統(tǒng)治階級內(nèi)部的各階層、各集團乃至個人所處的具體地位不同，其法律意識也不盡相同，但在基本點上都服從于統(tǒng)治階級的利益。統(tǒng)治階級的法律意識直接指導法的制定、執(zhí)行和遵守。無產(chǎn)階級法律意識是無產(chǎn)階級意識的組成部分，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，無產(chǎn)階級法律意識成為社會主義上層建筑和社會主義精神文明的重要組成部分。它的基本內(nèi)容是要求建立社會主義法的體系，制定社會主義的法律、法規(guī)，維護社會主義法治的尊嚴。所以，無產(chǎn)階級法律意識對指導社會主義法律規(guī)范的制定和執(zhí)行，對人們自覺地遵守法律，對社會主義法治的健全、鞏固和發(fā)展，都具有重要意義。
4．法是調(diào)整人們行為的社會規(guī)范
法與其他社會規(guī)范的顯著區(qū)別之一，在于它是一種以調(diào)整人與人之間的社會關系為主要目的的行為規(guī)范。法律意義上的“人”，是指自然人和法人以及其他非法人社會組織。法律通過確定自然人和法人以及其他非法人社會組織的權利、義務和責任，來調(diào)整他們之間發(fā)生的各種社會關系，制裁違法行為和違法者，建立規(guī)范的法律秩序，保證社會的正常運轉和發(fā)展。從這個意義上說，法律規(guī)范實際就是一種“人”與“人”關系的行為規(guī)則。
(六)法的分類
法的分類有不同標準，按照不同標準對法所劃分的類別不同。
1．成文法和不成文法
這是按照法的創(chuàng)立和表現(xiàn)形式所作的分類。成文法是指有權制定法律規(guī)范的國家機關依照法定程序所制定的規(guī)范性法律文件，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。不成文法是指未經(jīng)國家制定，但經(jīng)國家認可的和賦予法律效力的行為規(guī)則，如習慣法、判例、法理等。我國社會主義法屬于成文法范疇。
2．按照其法律地位和法律效力的層級劃分
法應當包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。
(1)憲法
憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位和法律效力。憲法的特殊地位和屬性，體現(xiàn)在四個方面：一是憲法規(guī)定國家的根本制度、國家生活的基本準則。如我國憲法就規(guī)定了中華人民共和國的根本政治制度、經(jīng)濟制度、國家機關和公民的基本權利和義務。憲法所規(guī)定的是國家生活中最根本、最重要的原則和制度，因此憲法成為立法機關進行立法活動的法律基礎，憲法也被稱為“母法”、“最高法”。但是憲法只規(guī)定立法原則，并不直接規(guī)定具體的行為規(guī)范，所以它不能代替普通法律。二是憲法具有最高法律效力。憲法具有最高法律權威，是制定普通法的依據(jù)，普通法的內(nèi)容必須符合憲法的規(guī)定，與憲法內(nèi)容相抵觸的法律無效。三是憲法的制定與修改有特別程序。我國憲法草案是由憲法修改委員會提請全國人民代表大會審議通過的。四是憲法的解釋、監(jiān)督均有特別規(guī)定。我國1982年憲法規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會監(jiān)督憲法的實施，全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法。
(2)法律
廣義的法律與法同義。狹義的法律特指由享有立法權的國家機關依照一定的立法程序制定和頒布的規(guī)范性文件。在我國，只有全國人民代表大會及其常務委員會才有權制定和修訂法律。法律的地位和效力次于憲法，高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和行政規(guī)章。法律在中華人民共和國領域內(nèi)具有約束力。
(3)行政法規(guī)
行政法規(guī)是國家行政機關制定的規(guī)范性文件的總稱。行政法規(guī)有廣狹二義。廣義的行政法規(guī)泛指包括國家權力機關根據(jù)憲法制定的關于國家行政管理的各種法律、法規(guī)；也包括國家行政機關根據(jù)憲法、法律、法規(guī)，在其職權范圍內(nèi)制定的關于國家行政管理的各種法規(guī)。狹義的行政法規(guī)專指最高國家行政機關即國務院制定的規(guī)范性文件。行政法規(guī)的名稱通常為條例、規(guī)定、辦法、決定等。
行政法規(guī)的法律地位和法律效力次于憲法和法律，但高于地方性法規(guī)、行政規(guī)章。行政法規(guī)在中華人民共和國領域內(nèi)具有約束力。這種約束力體現(xiàn)在兩個方面：一是具有拘束國家行政機關自身的效力。作為最高國家行政機關和中央人民政府的國務院制定的行政法規(guī)，是國家最高行政管理權的產(chǎn)物，它對一切國家行政機關都有拘束力，都必須執(zhí)行。其他所有行政機關制定的行政措施均不得與行政法規(guī)的規(guī)定相抵觸；地方性法規(guī)、行政規(guī)章的有關行政措施不得與行政法規(guī)的有關規(guī)定相抵觸。二是具有拘束行政管理相對人的效力。依照行政法規(guī)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在法定范圍內(nèi)享有一定的權利，或者負有一定的義務。國家行政機關不得侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；公民、法人或者其他組織如果不履行法定義務，也要承擔相應的法律責任，受到強制執(zhí)行或者行政處罰。
(4)地方性法規(guī)
地方性法規(guī)是指地方國家權力機關依照法定職權和程序制定和頒布的、施行于本行政區(qū)域的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)的法律地位和法律效力低于憲法、法律、行政法規(guī)，但高于地方政府規(guī)章。根據(jù)我國憲法和立法法等有關法律的規(guī)定，地方性法規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定，報全國人大常委會和國務院備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸前提下，可以制定地方性法規(guī)，報所在的省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。
(5)行政規(guī)章
行政規(guī)章是指國家行政機關依照行政職權所制定、發(fā)布的針對某一類事件、行為或者某一類人員的行政管理的規(guī)范性文件。行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種。部門規(guī)章是指國務院的部、委員會和直屬機構依照法律、行政法規(guī)或者國務院的授權制定的在全國范圍內(nèi)實施行政管理的規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章是指有地方性法規(guī)制定權的地方人民政府依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者本級人民代表大會或其常務委員會授權制定的在本行政區(qū)域實施行政管理的規(guī)范性文件。
3．憲法性法律和普通法律
這是按照法律的內(nèi)容和效力強弱所作的分類。憲法是具有最高地位和效力的法律文件。憲法是制定其他法律的依據(jù)，其他法律不得與憲法相抵觸。普通法律是指有立法權的機關依照立法程序制定和頒布的規(guī)范性法律文件，通常規(guī)定某種社會關系或者社會關系某一方面的行為規(guī)則，其效力次于憲法。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，次于憲法的普通法律又可分為基本法律和基本法律以外的法律。前者由全國人民代表大會制定和通過，后者由全國人民代表大會常務委員會制定和通過。
4．特殊法和一般法(普通法)
這是按照法律效力范圍所作的分類。從空間效力看，適用于特定地區(qū)的法律為特殊法，適用于全國的法律為一般法。從時間效力看，適用于非常時期的法律(如緊急戒嚴法、戰(zhàn)時實施的法律)為特殊法，適用于平時的法律為一般法。從對人的效力看，適用于特定公民的法律(如兵役法、未成年人保護法)為特殊法，適用于全國公民的為一般法。從調(diào)整對象看，適用于特定調(diào)整對象的法律為特殊法，適用于一般調(diào)整對象的法律為一般法。
我國社會主義法的內(nèi)容十分豐富，涉及到社會主義法治的基本方針、基本原則和基本要求，體現(xiàn)在立法、執(zhí)法和守法三個方面，主要包括依法治國基本方略和依法行政基本準則、社會主義法治、社會主義法的體系、社會主義法的適用等內(nèi)容。
(一)依法治國基本方略和依法行政基本準則
繼中共十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制之后，中共十五大繼而確定了依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略。為了貫徹落實依法治國基本方略和中共十六大、十六屆三中全會精神，堅持執(zhí)政為民，建設法治政府，根據(jù)憲法和有關法律、行政法規(guī)，國務院于2004年3月22日制定了《全面推進依法行政實施綱要》，對各級行政機關依法行政作出了全面的、明確的規(guī)定，依法行政是各級行政機關履行行政管理職能的基本準則和目標。
中共十一屆三中全會以來，我國社會主義民主與法制建設取得了顯著成績。中共十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法。作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進展。1999年11月，國務院發(fā)布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。中共十六大把發(fā)展社會主義民主，建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的目標之一，并明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，依法行政仍存在不少差距，必須解決依法行政中存在的問題，全面推進依法行政，建設法治政府。
1．依法行政的基本準則
依法行政，必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國三者的有機統(tǒng)一；必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務，堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展；必須把依法治國與以德治國有機結合起來，大力推進社會主義政治文明、精神文明；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。
2．依法行政的基本要求
①合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他社會組織義務的決定。
②合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵守公平、公開的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，所采取的措施和手段應當必要、適當。
③程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的以外，應當注意公開聽取公民、法人和其他組織的意見。要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。
④高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務，方便公民、法人和其他組織。
⑤誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非經(jīng)法定事由并非經(jīng)法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。
⑥權責統(tǒng)一。行政機關依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務管理職責，要有法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償。
(二)社會主義法治
1．社會主義法治的含義
社會主義法治有三層含義：
①社會主義法治泛指立法、執(zhí)法和守法。法治作為一種治國的理念、方式和目標，它是社會主義國家全部法律活動的總稱。社會主義法治的基本要求是以法律作為人們的行動準則，嚴格依法辦事，人人守法。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。
《中國共產(chǎn)黨章程》關于黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定與憲法的規(guī)定是完全一致的。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，全體共產(chǎn)黨員是人民的一部分，黨領導人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權力機關通過，全黨必須嚴格遵守，切實提高依法執(zhí)政的能力和自覺性。實行社會主義法治，要求一切國家機關和公職人員的全部工作要以法律為依據(jù)，必須絕對遵守法律規(guī)定的職權范圍；在處理自己職權范圍內(nèi)的具體事務或者問題時，必須遵守法律的規(guī)定。為防止國家機關和公職人員在其活動中的違法行為，需要在法律上規(guī)定監(jiān)督制度。法律監(jiān)督包括人民群眾的監(jiān)督和專門機關的監(jiān)督。
②社會主義法治專指社會主義的法律、制度。法治專指法律、制度時，常稱其為法制。這是一種狹義上的法治概念。它包括國家機關制定的各種法律規(guī)范及其確立的政治制度、經(jīng)濟制度和法律制度，它直接為調(diào)整社會主義的社會關系和確定社會主義的社會秩序提供具體的、明確的法律規(guī)范和制度保證，主要是指各種立法活動。
法律制度是指調(diào)整某一類社會關系或者社會關系某一方面的法律規(guī)范的統(tǒng)稱。法律制度不同于法律部門，一種法律制度可能包括幾個法律部門，如所有權方面的法律制度包括行政法、民法、刑法等法律規(guī)范；而一個法律部門又可能包括若干法律制度，如訴訟法包括公開審判制度、陪審制度、合議制度、辯護制度、回避制度等。
③社會主義法治特指守法是社會主義民主的保障，實現(xiàn)社會主義民主的法律化、制度化，并嚴格依法進行國家管理的一種方式。它要求全國人民、一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位都要遵守憲法和法律，特別是國家機關及其工作人員，必須嚴格依法辦事，絕不允許任何組織和個人享有超越于法律之外、凌駕于法律之上的特權。
2．社會主義法治的基本內(nèi)容
為了有效地保障社會主義民主和加強社會主義法治，中共十一屆三中全會提出，必須做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。這是對社會主義法治基本內(nèi)容的精辟概括，其核心是依法辦事。
①有法可依是確立和實現(xiàn)社會主義法治的前提。有法可依主要是解決立法問題，為調(diào)整社會主義的社會關系和建立社會主義的社會秩序制定明確的、具體的、可操作的法律規(guī)范，提供切實可行的行為規(guī)則。通過建立健全社會主義法律體系，按照工人階級及其領導下的廣大人民的意志去治理國家，發(fā)展經(jīng)濟建設和文化事業(yè)。改革開放30年來，國家高度重視立法工作，制定了一系列法律、法規(guī)，為社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展奠定了堅實的法律基礎，正在形成有中國特色的社會主義法律體系，在政治、經(jīng)濟、文化和人民生活等方面初步實現(xiàn)了有法可依。
②有法必依是社會主義法治的中心環(huán)節(jié)。有法可依的目的是要做到有法必依，即要求全體社會成員按照法律規(guī)范的要求享有權利、履行義務和承擔責任。實現(xiàn)有法必依的關鍵是要提高和增強全民的法治觀念，形成自覺學法和守法的習慣，營造守法者光榮、違法者恥辱的法治氛圍，處處事事嚴格依法辦事，使法律規(guī)范真正成為治國安邦的行為規(guī)范，保證社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)沿著法制軌道順利發(fā)展。
③執(zhí)法必嚴和違法必究是社會主義法治的切實保證。這是在強調(diào)人民群眾自覺守法的基礎上，對于那些無視法治、踐踏法治和以身試法的違法行為和違法者加強監(jiān)督管理和法律制裁的必要措施。法律不可能被所有社會成員自覺遵守，必然會有違法行為和違法者的存在。法律的強制性主要體現(xiàn)在嚴格執(zhí)行法律和制裁違法者，以維護廣大人民群眾的合法權益，規(guī)范社會秩序。執(zhí)法必嚴要求各級國家機關依照各自的職權，嚴格依法進行監(jiān)督管理，不得玩忽職守，徇私枉法。違法必究要求實行嚴格的法律責任追究制度，對于違法者，不論其身份、地位和權力(權利)如何，都要追究其應負的法律責任，絕不姑息、放縱任何違法者，絕不允許任何違法者逍遙法外。
(三)社會主義法的體系
法的體系亦稱法律體系，通常是指一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。任何一個國家的各種現(xiàn)行法律規(guī)范，雖然所調(diào)整的社會關系的性質不同，具有不同的內(nèi)容和形式，但都是建立在共同的經(jīng)濟基礎上，反映同一階級意志，受共同的原則指導，具有內(nèi)在的協(xié)調(diào)一致性，從而構成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
在社會主義法的統(tǒng)一體系中，各種法律規(guī)范因其所調(diào)整的社會關系的性質不同，而劃分為不同的法律部門，如憲法、刑法、民法、經(jīng)濟法等。在各個法律部門內(nèi)部或者幾個法的部門之間，又包括各種法律制度。制度與制度之間、部門與部門之間，既存在差別，又相互聯(lián)系、相互制約，于是形成內(nèi)在關系和諧的統(tǒng)一體。這就經(jīng)常表現(xiàn)為不同的、相對獨立的法的體系，如母體系和子體系、國家法律體系和部門法律體系，等等。安全生產(chǎn)法律體系是社會主義法律體系中的子體系，安全生產(chǎn)立法是社會主義法的重要組成部分。
(四)社會主義法的適用
法的適用有兩層含義，一層含義是指國家機關及其公職人員、社會團體和公民實現(xiàn)法律規(guī)范的活動；另一層含義是指國家機關及其公職人員依照其職權范圍將法律規(guī)范應用于具體事項的活動。我國社會主義法的適用的基本要求是正確、合法、及時。負有法律適用職權的國家機關主要包括行政機關和司法機關，它們依法享有實施法律和法律責任追究的權力。社會主義法的適用的原則主要有三個：
①法律適用機關依法獨立行使職權。國家行政機關和人民法院、人民檢察院等司法機關必須依照法律規(guī)定行使職權，依法行使職權不受其他國家機關、社會團體和個人的干涉。各級人民代表大會依法對法律適用機關進行監(jiān)督。
②以事實為根據(jù)，以法律為準繩。以事實為根據(jù)，是指適用法律時必須尊重客觀事實，實事求是，以此作為適用法律的前提。以法律為準繩，是指適用法律時必須嚴格依照法律規(guī)定辦事，不得徇私枉法。
③公民在適用法律上一律平等。依照我國憲法的規(guī)定，一切公民都平等地享有法律規(guī)定的權利，平等地承擔法律規(guī)定的義務。凡法律所賦予的各項權利，國家都毫無例外地保護；法律規(guī)定的義務國家也毫無例外地要求履行。凡違反法律者，都要依法受到制裁，任何人沒有超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權。要維護社會主義法律的不可侵犯性、嚴肅性和極大權威性，禁止任何人享有不受法律約束的特權。
第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義
(一)安全生產(chǎn)立法的含義
①安全生產(chǎn)的含義。安全生產(chǎn)是指通過人—機—環(huán)境三者的和諧運作，使社會生產(chǎn)活動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達到安全生產(chǎn)目標，在黨和政府的組織領導下所進行的系統(tǒng)性管理的活動，由源頭管理、過程控制、應急救援和事故查處四個部分構成。安全生產(chǎn)工作的內(nèi)容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營單位自身的安全防范，政府及其有關部門實施市場準入(行政許可)、監(jiān)管監(jiān)察、應急救援和事故查處，社會中介組織和其他組織的安全服務、科研教育和宣傳培訓等。從事安全生產(chǎn)工作的社會主體包括企業(yè)責任主體、中介服務主體、政府監(jiān)管主體和從事安全生產(chǎn)的從業(yè)人員。
②安全生產(chǎn)立法的含義。安全生產(chǎn)立法有兩層含義：一是泛指國家立法機關和行政機關依照法定職權和法定程序制定、修訂有關安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動；二是專指國家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實踐中通常特指后者。
(二)加強安全生產(chǎn)立法的必要性
近年來，安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且損害了黨、政府的形象。導致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現(xiàn)在：
一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。改革開放以來，特別是近10年來，安全生產(chǎn)不再是局部的、個別的問題，而是社會經(jīng)濟發(fā)展和文明程度的重要標志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全，是關系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全的基本權益，關系到經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系到我們黨和政府是否貫徹“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀的重大政治問題、經(jīng)濟問題和社會問題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的自我保護和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是非國有企業(yè)負責人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營的意識也很淡薄，這些單位的負責人或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為從業(yè)人員提供必要的安全生產(chǎn)條件和勞動安全保護，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領導人和私營企業(yè)老板只要經(jīng)濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為，沒有意識到它所產(chǎn)生的法律后果?？傊?，安全生產(chǎn)還沒有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位的自覺行動，沒有從安全生產(chǎn)是法定的義務和責任的高度引起足夠的認識和重視。
二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問題，亟待依法規(guī)范。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的比重增加。在我國社會生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負責人和從業(yè)人員安全素質低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。而國家現(xiàn)行的有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營的安全生產(chǎn)幾乎沒有明確的、可操作的法律規(guī)范，這必然造成法律調(diào)整的“空白”和監(jiān)督管理的“缺位”，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應安全生產(chǎn)的新形勢，制定規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的法律。
三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規(guī)，但是這些現(xiàn)行立法多數(shù)是在計劃經(jīng)濟體制及其向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌時期出臺的，已經(jīng)不能完全適應安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺之前，國家關于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒有依法確立，涉及國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、各級政府和有關部門的監(jiān)督管理職責、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保障、生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人的安全職責、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權利義務、事故應急救援和調(diào)查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責任等重大問題，缺乏基本的法律規(guī)范。
四是政府機構改革和職能轉變后，沒有依法確立綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管相結合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長效機制。為適應社會主義市場經(jīng)濟體制關于實行政企分開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個工業(yè)主管部門，同時也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關主管部門。政府部門已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。與此同時，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門與其他有關部門相結合的、綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理相結合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟手段和行政手段，依法加大監(jiān)管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關部門的安全生產(chǎn)職權、職責和監(jiān)督管理措施法律化、制度化。但由于相關立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機構；已經(jīng)設立的地方，又存在著綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門的法定職責和相互關系不明確的問題，在工作中產(chǎn)生了職責交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的整體性、協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的脫節(jié)和漏洞。
五是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段?，F(xiàn)行有關安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責任的規(guī)定不夠完整，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準確，有的只有要求沒有責任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來突出的安全生產(chǎn)違法行為，特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒有設定明確的法律責任。由于沒有綜合性的《安全生產(chǎn)法》，各級安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的法律地位、主要職責和執(zhí)法手段無法可依，難以依法履行職責和實施行政執(zhí)法。
目前，我國正處于一個新的歷史發(fā)展時期。在新形勢下安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問題、新特點，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作也提出了新要求。加強安全生產(chǎn)法制建設，充分運用法律手段加強監(jiān)督管理，是從根本上改變我國安全生產(chǎn)狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，也是建設社會主義法治國家的必然選擇。加強安全生產(chǎn)法治建設的首要問題是有法可依，因此制定一部綜合性的《安全生產(chǎn)法》勢在必行。加強安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現(xiàn)在四個方面：
1．它是依法加強監(jiān)督管理，保證各級安全監(jiān)督管理部門依法行政的需要
自2000年以來，為了適應安全生產(chǎn)形勢和管理的需要，國家對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制進行了兩次重大改革。1999年12月，國務院批準了煤礦安全監(jiān)督管理體制改革方案，決定設立國家煤礦安全監(jiān)察局，在20個(截至2005年底為25個)主要產(chǎn)煤省區(qū)設立正廳級的煤礦安全監(jiān)察局，在68個(截至2005年底為71個)大中型煤礦礦區(qū)設立煤礦安全監(jiān)察辦事處，建立了由國家垂直管理的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法體系。以煤礦安全監(jiān)督管理體制改革為突破口，從體制上、組織上加強煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作，實行煤礦安全管理與監(jiān)察執(zhí)法相分離。各級煤礦安全監(jiān)察機構是履行國家煤礦安全監(jiān)察職責的行政執(zhí)法機構，主要負責檢查監(jiān)督煤礦貫徹執(zhí)行有關安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的情況，對煤礦安全違法行為依法實施行政處罰。繼煤礦安全監(jiān)督管理體制改革之后，為了全面強化監(jiān)督管理，進一步理順安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，2001年初，國務院決定設立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，對全國的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，重點對工礦、商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)進行監(jiān)督管理，指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他有關部門負責的專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。目前，省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)設立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構，并在絕大多數(shù)市、縣設立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構，全國的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體系初步形成。2005年2月，國務院將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局。
這兩次安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的目的和目標，是要加強各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領導，強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能、手段和工作力度，實現(xiàn)依法行政。依法行政要求各級行政機關必須做到職權法定、程序法定和責任法定，在法制的框架下實施行政管理活動。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要做到依法行政，必須有法可依，即通過法律形式確定安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的法律地位、法定職責和行政執(zhí)法的措施、手段，規(guī)范其監(jiān)督管理和行政執(zhí)法行為。而現(xiàn)行的有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)都是解決負責專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理問題的單行立法，沒有也不能對國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門的職責作出明確、具體的法律規(guī)定，只有通過綜合性的安全生產(chǎn)立法才能規(guī)定。因此，制定統(tǒng)一的《安全生產(chǎn)法》，將安全生產(chǎn)體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門的職責法律化、制度化，依法建立健全具有權威性的、高效率的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系十分必要，迫在眉睫。
2．它是依法規(guī)范安全生產(chǎn)的需要
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會經(jīng)濟活動日趨活躍和復雜，各種經(jīng)濟成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營單位已由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)安全條件千差萬別，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了許多復雜的情況，存在著五個突出問題：
一是非公有制經(jīng)濟成分增多，對其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒有明確的法律規(guī)范和嚴厲的處罰依據(jù)，缺乏嚴格的安全生產(chǎn)準入制度。相當多的私營企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數(shù)老板“要自己的錢，不要別人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營或者知法犯法，導致事故不斷，死傷眾多。
二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，企業(yè)安全生產(chǎn)責任制不健全或者不落實，企業(yè)負責人的安全責任不明確，不能做到預防為主，嚴格管理；事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。
三是安全投入嚴重不足，企業(yè)安全技術裝備老化、落后，帶病運轉，安全性能下降，抗災能力差，不能及時有效地預防和抗御事故災害。
四是一些地方政府監(jiān)管不到位，地方保護主義嚴重。有的地方政府和有關部門對安全生產(chǎn)不重視，工作不到位，熟視無睹，疏于監(jiān)管；有的官員甚至與企業(yè)相互勾結，搞權錢交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營“開綠燈”。
五是國家關于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監(jiān)督管理制度和措施未能法律化、規(guī)范化，許多領域的安全生產(chǎn)監(jiān)管無法可依。
要解決這些問題，必須依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負責人和從業(yè)人員的安全責任、作業(yè)現(xiàn)場和安全設備的安全管理、事故防范和應急措施以及政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理措施等作出全面的法律規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營單位明確應當怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。
3．它是制裁安全生產(chǎn)違法行為、保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全的需要
社會主義法律的功能之一，是通過制裁違法犯罪來保護人民的根本利益。對各類嚴重的安全生產(chǎn)違法犯罪行為的寬容和姑息，就是對人民的極大犯罪。對各種安全生產(chǎn)違法行為缺乏明確的法律界定和法律責任，有關安全生產(chǎn)責任追究的法律規(guī)定不具體或者處罰過輕，不足以震懾安全生產(chǎn)違法犯罪分子，這也是當前安全生產(chǎn)違法行為屢禁不止的癥結之一。所以，必須針對那些嚴重安全生產(chǎn)違法行為設定明確、具體、嚴厲的法律責任，充分運用刑事責任、行政責任和民事責任的綜合制裁功能，最大限度地填補法律責任追究的空白，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，絕不讓安全生產(chǎn)違法犯罪分子逍遙法外。
4．它是建立健全我國安全生產(chǎn)法律體系的需要
改革開放以來，黨和國家十分重視安全生產(chǎn)立法工作。國家制定頒布的有關安全生產(chǎn)方面的法律、行政法規(guī)幾十部(如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民航法》、《建筑法》和《消防法》等)，加上各種安全生產(chǎn)規(guī)章和安全標準等立法數(shù)以千計。這些現(xiàn)行的安全生產(chǎn)立法數(shù)量眾多，形成了龐大的“法群”，對安全生產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。但是，科學的社會主義安全生產(chǎn)法律體系，必須由不同層級、不同內(nèi)容的法律規(guī)范組成。《安全生產(chǎn)法》頒布之前的安全生產(chǎn)立法雖然很多，但都是解決某個行業(yè)、某個方面安全生產(chǎn)特殊問題的單行立法，它們不能解決安全生產(chǎn)中存在的基本的和共性的法律問題，不能設定基本法律制度；因受其調(diào)整對象和調(diào)整范圍的限制，不能全面、完整地反映國家關于加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本方針、基本原則和基本制度，難以體現(xiàn)中央關于安全生產(chǎn)工作的方針原則。這些立法再多，也只能是安全生產(chǎn)法律體系中的“子法”。安全生產(chǎn)法律體系中最重要的基本法律即“母法”卻長期空缺，沒有“母法”是不能建立安全生產(chǎn)法律體系的。所以，必須解決安全生產(chǎn)立法“群龍無首”的問題。只有制定綜合性的《安全生產(chǎn)法》，才能逐步健全整個法律體系，更好地解決規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)和強化監(jiān)督管理的有法可依問題。
以《安全生產(chǎn)法》的頒布實施為標志，我國安全生產(chǎn)立法進入了全面發(fā)展的新階段?！栋踩a(chǎn)法》的出臺，對全面加強我國安全生產(chǎn)法制建設，激發(fā)全社會對公民生命權的珍視和保護，提高全民族的安全法律意識，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)，強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制重大、特大事故，促進經(jīng)濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定都具有重大的現(xiàn)實意義，必將產(chǎn)生深遠的歷史影響。
(一)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于全面加強我國安全生產(chǎn)法律體系建設
《安全生產(chǎn)法》是我國第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，是我國安全生產(chǎn)法律體系中的基本法律，是各類生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實現(xiàn)安全生產(chǎn)所必須遵循的行為準則，是各級人民政府及其有關部門進行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產(chǎn)違法犯罪行為的有力武器?！栋踩a(chǎn)法》的出臺，結束了我國沒有安全生產(chǎn)基本法律的歷史?！栋踩a(chǎn)法》確立的基本法律制度，不僅對有關安全生產(chǎn)的單行法律、行政法規(guī)普遍適用，同時也對其作出了重要的、必要的補充完善，從而形成了母法與子法、普通法與特別法、專門法與相關法有機結合的中國安全生產(chǎn)法律體系的框架，為安全生產(chǎn)法制建設奠定了法律基礎。
(二)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全
重視和保護人的生命權，是制定《安全生產(chǎn)法》的根本出發(fā)點和落腳點。各種不安全因素和事故，是威脅從業(yè)人員和公眾生命的大敵。人既是各類生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，又是安全生產(chǎn)事故的受害者或責任者。只有充分重視和發(fā)揮人在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的主觀能動性，最大限度地提高從業(yè)人員的安全素質，才能把不安全因素和事故隱患降到最低限度，預防和減少人身傷亡。這是社會進步與法制進步的客觀要求?！栋踩a(chǎn)法》體現(xiàn)了以人為本的理念，在賦予各種法律主體必要權利的同時設定其應盡的義務。這就要求各級政府特別是各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的領導人和負責人，必須以對人民群眾高度負責的態(tài)度，重視人的價值，關注安全，關愛生命。要通過法律的貫徹實施，把生產(chǎn)安全事故和人身傷亡降到最低限度。
(三)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于依法規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作
針對近年來發(fā)生的重大、特大事故，法律把生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)列為重中之重，對其生產(chǎn)經(jīng)營所必須具備的安全生產(chǎn)條件、主要負責人的安全生產(chǎn)職責、特種作業(yè)人員的資質、安全投入、安全建設工程和安全設施、安全管理機構和管理人員配置、生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場的安全管理、從業(yè)人員的人身保障等安全生產(chǎn)保障措施和安全生產(chǎn)違法行為應負的法律責任等作出了嚴格、明確的規(guī)定。這對促進生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位提高從業(yè)人員安全素質、建立健全安全生產(chǎn)責任制、嚴格規(guī)章制度、改善安全技術裝備、加強現(xiàn)場管理、消除事故隱患和減少事故、提高企業(yè)管理水平，都有重要意義。
(四)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于各級人民政府加強對安全生產(chǎn)工作的領導
各級人民政府及其領導人擔負著發(fā)展經(jīng)濟、保一方平安的繁重任務和義不容辭的政治責任?！栋踩a(chǎn)法》明確規(guī)定各級人民政府應當加強對安全生產(chǎn)工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，應當采取多種形式，加強對安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳，提高職工群眾的安全生產(chǎn)意識；要求縣級以上地方各級人民政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應當及時予以協(xié)調(diào)、解決。這就依法確定了各級人民政府在安全生產(chǎn)工作中的地位、任務和責任。只有各級人民政府特別是地方人民政府真正把安全生產(chǎn)當作重要工作來抓，處理好安全生產(chǎn)與穩(wěn)定發(fā)展的關系，加強領導，采取有力措施，才能夠遏制重大、特大事故，確保社會穩(wěn)定，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。
(五)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和有關部門依法行政，加強監(jiān)督管理
各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關部門是具體實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的職能部門。為了理順關系，明確職責，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，其他有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責范圍，對有關的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。這就依法界定了綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理的關系，有利于綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門依法各司其職，相互協(xié)同，齊抓共管，做好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。為了發(fā)揮城鎮(zhèn)基層社區(qū)組織和輿論對安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督作用，協(xié)助政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門查處安全違法行為，《安全生產(chǎn)法》專門規(guī)定了居民委員會、村民委員會和新聞媒體對安全生產(chǎn)進行監(jiān)督的權利義務，從而把各級人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督范圍擴大到全社會，延伸到城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村，形成全社會共同參與監(jiān)督安全生產(chǎn)工作的格局。
(六)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于提高從業(yè)人員的安全素質
通過大量的事故分析來看，從業(yè)人員安全素質的高低，直接關系到能否實現(xiàn)安全生產(chǎn)。安全生產(chǎn)，既是從業(yè)人員神圣的權利，又是義不容辭的義務。針對大批從業(yè)人員安全素質偏低的問題，《安全生產(chǎn)法》在賦予從業(yè)人員安全生產(chǎn)權利的同時，還明確規(guī)定了他們必須履行的遵章守規(guī)，服從管理，接受培訓，提高安全技能，及時發(fā)現(xiàn)、處理和報告事故隱患和不安全因素等法定義務及其法律責任。只有從業(yè)人員切實履行這些法定義務，逐步提高自身的安全素質，提高安全生產(chǎn)技能，才能及時有效地避免和消除大量的事故隱患，掌握安全生產(chǎn)的主動權。
(七)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于增強全體公民的安全法律意識
關注安全，人人有責。實現(xiàn)安全生產(chǎn)，必須通過宣傳教育、培訓、監(jiān)管和執(zhí)法等活動，增強全體公民的安全法律意識?！栋踩a(chǎn)法》賦予公民在安全生產(chǎn)方面的參與權、知情權、避險權、檢控權、求償權和訴訟權，其目的不僅在于維護他們的合法權益，還在于促使他們在各項生產(chǎn)經(jīng)營活動中重視安全、保證安全，自覺遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，養(yǎng)成自我保護、關心他人和保障安全的意識，協(xié)助政府和有關部門查堵不安全漏洞，使關心、支持、參與安全生產(chǎn)工作成為每個公民的自覺行動。
(八)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施，有利于制裁各種安全違法行為
對安全生產(chǎn)違法行為打擊不力，是導致生產(chǎn)安全事故多發(fā)的原因之一。法律的基本功能之一就是對違反法律規(guī)范的違法行為實施制裁，保證社會的正常秩序?！栋踩a(chǎn)法》針對近年來出現(xiàn)的主要安全生產(chǎn)違法行為，設定了嚴厲的法律責任，其范圍之廣、力度之大是空前的。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法制原則，秉公執(zhí)法，嚴懲那些安全生產(chǎn)違法犯罪分子，形成一個強大的法制氛圍，促進安全生產(chǎn)。
第三節(jié) 我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架
(一)安全生產(chǎn)法律體系的概念
安全生產(chǎn)法律體系，是指我國全部現(xiàn)行的、不同的安全生產(chǎn)法律規(guī)范形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
(二)安全生產(chǎn)法律體系的特征
①法律規(guī)范的調(diào)整對象和階級意志具有統(tǒng)一性。加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保障人民生命財產(chǎn)安全，預防和減少生產(chǎn)安全事故，促進經(jīng)濟發(fā)展，是黨和國家各級人民政府的根本宗旨。國家所有的安全生產(chǎn)立法，體現(xiàn)了工人階級領導下的最廣大的人民群眾的最根本利益，都要圍繞著“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀，圍繞著執(zhí)政為民這一根本宗旨，圍繞著基本人權的保護這個基本點而制定。安全生產(chǎn)法律規(guī)范是為鞏固社會主義經(jīng)濟基礎和上層建筑服務的，它是工人階級乃至國家意志的反映，是由人民民主專政的政權性質所決定的。生產(chǎn)經(jīng)營活動中所發(fā)生的各種社會關系，需要通過一系列的法律規(guī)范加以調(diào)整。不論安全生產(chǎn)法律規(guī)范有何種內(nèi)容和形式，它們所調(diào)整的安全生產(chǎn)領域的社會關系，都要統(tǒng)一服從和服務于社會主義的生產(chǎn)關系、階級關系，緊密圍繞著“三個代表”重要思想、執(zhí)政為民和基本人權保護而進行。
②法律規(guī)范的內(nèi)容和形式具有多樣性。安全生產(chǎn)貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個行業(yè)、領域，各種社會關系非常復雜。這就需要針對不同生產(chǎn)經(jīng)營單位的不同特點，針對各種突出的安全生產(chǎn)問題，制定各種內(nèi)容不同、形式不同的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，調(diào)整各級人民政府、各類生產(chǎn)經(jīng)營單位、公民相互之間在安全生產(chǎn)領域中產(chǎn)生的社會關系。這個特點就決定了安全生產(chǎn)立法的內(nèi)容和形式又是各不相同的，它們所反映和解決的問題是不同的。
③法律規(guī)范的相互關系具有系統(tǒng)性。安全生產(chǎn)法律體系是由母系統(tǒng)與若干個子系統(tǒng)共同組成的。從具體法律規(guī)范上看，它是單個的；從法律體系上看，各個法律規(guī)范又是母體系不可分割的組成部分。安全生產(chǎn)法律規(guī)范的層級、內(nèi)容和形式雖然有所不同，但是它們之間存在著相互依存、相互聯(lián)系、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的辯證統(tǒng)一關系。
安全生產(chǎn)法律體系究竟如何構建，這個體系中包括哪些安全生產(chǎn)立法，尚在研究和探索之中。我們可以從上位法與下位法、普通法與特殊法和綜合性法與單行法三個方面來認識并構建我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架。
(一)從法的不同層級上，可以分為上位法與下位法
法的層級不同，其法律地位和效力也不同。上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關法的立法。下位法相對于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關上位法的立法。不同的安全生產(chǎn)立法對同一類或者同一個安全生產(chǎn)行為作出不同法律規(guī)定的，以上位法的規(guī)定為準，適用上位法的規(guī)定。上位法沒有規(guī)定的，可以適用下位法。下位法的數(shù)量一般多于上位法。
1．法律
法律是安全生產(chǎn)法律體系中的上位法，居于整個體系的最高層級，其法律地位和效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等下位法。國家現(xiàn)行的有關安全生產(chǎn)的專門法律有《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》；與安全生產(chǎn)相關的法律主要有《勞動法》、《職業(yè)病防治法》、《工會法》、《礦產(chǎn)資源法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《港口法》、《建筑法》、《煤炭法》和《電力法》等。
2．法規(guī)
安全生產(chǎn)法規(guī)分為行政法規(guī)和地方性法規(guī)。
①行政法規(guī)。安全生產(chǎn)行政法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產(chǎn)的法律，高于地方性安全生產(chǎn)法規(guī)、地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章等下位法。
②地方性法規(guī)。地方性安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，高于地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章。經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)法規(guī)和民族自治地方安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力與地方性安全生產(chǎn)法規(guī)相同。
3．行政規(guī)章
安全生產(chǎn)行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。
①部門規(guī)章。國務院有關部門依照安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務院的授權制定發(fā)布的安全生產(chǎn)規(guī)章的法律地位和法律效力低于法律、行政法規(guī)，高于地方政府規(guī)章。
②地方政府規(guī)章。地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章是最低層級的安全生產(chǎn)立法，其法律地位和法律效力低于其他上位法，不得與上位法相抵觸。
4．法定安全生產(chǎn)標準
雖然目前我國沒有技術法規(guī)的正式用語，且未將其納入法律體系的范疇，但是國家制定的許多安全生產(chǎn)立法卻將安全生產(chǎn)標準作為生產(chǎn)經(jīng)營單位必須執(zhí)行的技術規(guī)范而載入法律，安全生產(chǎn)標準法律化是我國安全生產(chǎn)立法的重要趨勢。安全生產(chǎn)標準一旦成為法律規(guī)定必須執(zhí)行的技術規(guī)范，它就具有了法律上的地位和效力。執(zhí)行安全生產(chǎn)標準是生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定義務，違反法定安全生產(chǎn)標準的要求，同樣要承擔法律責任。因此，將法定安全生產(chǎn)標準納入安全生產(chǎn)法律體系范疇來認識，有助于構建完善的安全生產(chǎn)法律體系。法定安全生產(chǎn)標準分為國家標準和行業(yè)標準，兩者對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)具有同樣的約束力。法定安全生產(chǎn)標準主要是指強制性安全生產(chǎn)標準。
①國家標準。安全生產(chǎn)國家標準是指國家標準化行政主管部門依照《標準化法》制定的在全國范圍內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術規(guī)范。
②行業(yè)標準。安全生產(chǎn)行業(yè)標準是指國務院有關部門和直屬機構依照《標準化法》制定的在安全生產(chǎn)領域內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術規(guī)范。行業(yè)安全生產(chǎn)標準對同一安全生產(chǎn)事項的技術要求，可以高于國家安全生產(chǎn)標準，但不得與其相抵觸。
(二)從同一層級的法的效力上，可以分為普通法與特殊法
我國的安全生產(chǎn)立法是多年來針對不同的安全生產(chǎn)問題而制定的，相關法律規(guī)范對一些安全生產(chǎn)問題的規(guī)定有所差別。有的側重解決一般的安全生產(chǎn)問題，有的側重或者專門解決某一領域的特殊的安全生產(chǎn)問題。因此，在安全生產(chǎn)法律體系同一層級的安全生產(chǎn)立法中，安全生產(chǎn)法律規(guī)范有普通法與特殊法之分，兩者相輔相成、缺一不可。這兩類法律規(guī)范的調(diào)整對象和適用范圍各有側重。普通法是適用于安全生產(chǎn)領域中普遍存在的基本問題、共性問題的法律規(guī)范，它們不解決某一領域存在的特殊性、專業(yè)性的法律問題。特殊法是適用于某些安全生產(chǎn)領域獨立存在的特殊性、專業(yè)性問題的法律規(guī)范，它們往往比普通法更專業(yè)、更具體、更有可操作性。如《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領域的普通法，它所確定的安全生產(chǎn)基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個領域。但對于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全領域存在的特殊問題，其他有關專門法律另有規(guī)定的，則應適用《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。據(jù)此，在同一層級的安全生產(chǎn)立法對同一類問題的法律適用上，應當適用特殊法優(yōu)于普通法的原則。
(三)從法的內(nèi)容上，可以分為綜合性法與單行法
安全生產(chǎn)問題錯綜復雜，相關法律規(guī)范的內(nèi)容也十分豐富。從安全生產(chǎn)立法所確定的適用范圍和具體法律規(guī)范看，可以將我國安全生產(chǎn)立法分為綜合性法與單行法。綜合性法不受法律規(guī)范層級的限制，而是將各個層級的綜合性法律規(guī)范作為整體來看待，適用于安全生產(chǎn)的主要領域或者某一領域的主要方面。單行法的內(nèi)容只涉及某一領域或者某一方面的安全生產(chǎn)問題。
在一定條件下，綜合性法與單行法的區(qū)分是相對的、可分的?！栋踩a(chǎn)法》就屬于安全生產(chǎn)領域的綜合性法律，其內(nèi)容涵蓋了安全生產(chǎn)領域的主要方面和基本問題。與其相對，《礦山安全法》就是單獨適用于礦山開采安全生產(chǎn)的單行法律。但就礦山開采安全生產(chǎn)的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個礦種開采安全生產(chǎn)的立法則是礦山安全立法的單行法。如《煤炭法》既是煤炭工業(yè)的綜合性法，又是安全生產(chǎn)和礦山安全的單行法。再如《煤礦安全監(jiān)察條例》既是煤礦安全監(jiān)察的綜合性法，又是《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》的單行法和配套法。
三、安全生產(chǎn)法在安全生產(chǎn)法律體系中的地位
第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2002年6月29日審議通過并于2002年11月1日施行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的頒布實施，是我國安全生產(chǎn)法制建設的重要里程碑。
針對社會主義市場經(jīng)濟體制下安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)的新問題、新特點，為適應新形勢下安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的需要，《安全生產(chǎn)法》以“三個代表”重要思想和“安全責任重于泰山”的思想以及以人為本的理念為指導，與時俱進，以加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，以規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)為重點，以確認從業(yè)人員安全生產(chǎn)基本權利和義務為基礎，以強化安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法為手段，立足于事故預防，確立了安全生產(chǎn)的七項基本法律制度，制定了當前急需的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，明確了安全生產(chǎn)法律責任?！栋踩a(chǎn)法》是我國第一部安全生產(chǎn)基本法律，是各類生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實現(xiàn)安全生產(chǎn)所必須遵循的行為準則，是各級人民政府和各有關部門進行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產(chǎn)違法犯罪行為的法律武器。全面、準確和深刻地認識《安全生產(chǎn)法》的法律性質及其法律地位，非常重要。要科學地對《安全生產(chǎn)法》進行定性和定位，必須從全方位、多角度去把握。
(一)《安全生產(chǎn)法》的立法背景
法律是上層建筑的重要組成部分。社會主義的經(jīng)濟基礎決定了社會主義法律的本質。《安全生產(chǎn)法》的制定，是由我國現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平和安全生產(chǎn)水平?jīng)Q定的。改革開放以來，在黨中央、國務院和各級地方黨委和人民政府的領導下，我國的安全生產(chǎn)狀況逐步好轉。但近年來，安全生產(chǎn)狀況很不穩(wěn)定，重大、特大事故連續(xù)發(fā)生。為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制事故，減少人民生命安全和財產(chǎn)損失，保證社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行，黨中央、國務院堅持安全第一的方針，先后采取了安全生產(chǎn)專項整治，特別是加強法制等一系列重大舉措，為實現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產(chǎn)法制建設被提到前所未有的重要位置上，安全生產(chǎn)法制建設的進程不斷加快。《安全生產(chǎn)法》正是在這種背景下制定的。
(二)《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象
從《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象看，它是一部調(diào)整安全生產(chǎn)方面社會關系的專門法律。法律的調(diào)整對象是指法律所調(diào)整的社會關系，經(jīng)法律調(diào)整后所產(chǎn)生的權利和義務關系就是法律關系。安全生產(chǎn)法律關系是指各行各業(yè)的公民、法人和社會組織相互之間，在從事生產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督管理的活動中所發(fā)生的安全生產(chǎn)方面的權利和義務關系。安全生產(chǎn)法律關系錯綜復雜，其中基本的社會關系有下列五種：
①安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門和安全生產(chǎn)專項監(jiān)督管理部門及其安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員，在履行法定職權時與生產(chǎn)經(jīng)營單位、有關社會組織和從業(yè)人員之間所發(fā)生的監(jiān)督管理關系。這是一種自上而下的基于國家行政管理活動所發(fā)生的縱向的行政管理關系。
②各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與其他有關部門之間的綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督關系。這是各級人民政府所屬的平行的各有關安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間，依照法定職權和本級人民政府的授權，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作中各司其職、相互配合時所發(fā)生的橫向的協(xié)同關系。綜合監(jiān)督管理部門主要負責擬定綜合性安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決重大安全生產(chǎn)問題，調(diào)查處理重大、特大生產(chǎn)安全事故，查處安全生產(chǎn)違法行為，指導、監(jiān)督有關部門的專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。
③生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部管理者與從業(yè)人員的安全生產(chǎn)管理關系。作為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，它依法進行安全生產(chǎn)，必然要建立內(nèi)部安全生產(chǎn)管理體系。這是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人、分管負責人、安全管理機構負責人、內(nèi)設機構負責人和作業(yè)單位負責人與從業(yè)人員之間以及從業(yè)人員之間存在的安全管理關系。這種微觀管理關系也是《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象。
④生產(chǎn)經(jīng)營單位之間及其與社會組織、公民之間的安全生產(chǎn)方面的權利、義務關系。生產(chǎn)經(jīng)營活動的對象是為社會公眾服務的，生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否安全，事關相關單位和從業(yè)人員以及不特定的公民的人身安全和財產(chǎn)安全。譬如，工廠、商廈、飯店、博物館等生產(chǎn)經(jīng)營單位，承包、租賃場所的安全條件是否符合法律規(guī)定，直接涉及從業(yè)人員、居民、顧客和觀眾的人身安全。《安全生產(chǎn)法》對此進行必要的調(diào)整，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的行為，明確各自的權利、義務，有利于建立正常、可靠的安全生產(chǎn)秩序，為社會創(chuàng)造一個安定、祥和的環(huán)境。
⑤涉外安全生產(chǎn)管理關系。目前我國的中外合資、中外合作和外商獨資等“三資”企業(yè)數(shù)量很多，遍及許多行業(yè)。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，對“三資”企業(yè)的安全管理日益與國際接軌，“三資”企業(yè)也必須嚴格依照我國法律進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證安全生產(chǎn)。因此，《安全生產(chǎn)法》同樣適用于“三資”企業(yè)。
(三)《安全生產(chǎn)法》的基本原則
學習實施《安全生產(chǎn)法》，應當掌握貫穿于全部立法過程和法律條文的指導思想和思路，這就是《安全生產(chǎn)法》的五項基本原則。只有這樣，才能透徹了解立法的背景和指導思想，把握法律條文的內(nèi)涵，融會貫通，學以致用。多年來，究竟按照什么思路去體現(xiàn)黨和國家關于安全生產(chǎn)工作的大政方針，按照什么思路去構建法律的基本制度，這是立法過程中爭論較多也急需確定的重大原則問題?！栋踩a(chǎn)法》的基本原則是貫穿于立法和法律實施中的指導思想和基本思路，是統(tǒng)率七項基本法律制度的總綱。它高度概括了黨和國家重視安全生產(chǎn)的一貫方針政策，集中體現(xiàn)了“三個代表”重要思想，總結了多年來安全生產(chǎn)工作的經(jīng)驗教訓，抓住了當前安全生產(chǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾，提供了規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動安全的法律武器。
1．人身安全第一的原則
以人為本是科學發(fā)展觀的核心，“國家尊重和保障人權”已經(jīng)載入我國憲法。我們社會主義國家的本質是人民當家做主，人民的利益高于一切。我們的每一項工作，都是為人民服務。而作為人民群眾的主要組成部分的大批從業(yè)人員，他們從事著各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，往往面臨著各種危險因素、事故隱患的威脅，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，從業(yè)人員的生命和健康將受到直接的損害。近兩年來，全國每年因事故死亡的從業(yè)人員多達十幾萬人，嚴重損害了人民群眾的生命安全，帶來了大量的社會問題。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和民主法制的進步，人的社會地位尤其是人的生命權必然受到前所未有的重視和保障。安全生產(chǎn)最根本最重要的目的就是保障從業(yè)人員的人身安全，保障他們的生命權不受侵犯。按照這個原則，《安全生產(chǎn)法》第一條就將保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為立法宗旨，并且在第三章專門對從業(yè)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的人身安全方面所享有的權利作出了明確的規(guī)定。針對一些私營業(yè)主草菅人命的問題，法律第一次賦予從業(yè)人員依法享有工傷社會保險和獲得民事賠償?shù)臋嗬浞煮w現(xiàn)了國家對尊重和保護從業(yè)人員生命和財產(chǎn)權利的高度重視。《安全生產(chǎn)法》的許多條文都是圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全規(guī)定的，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位必須圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全這個核心抓好安全管理工作。
2．預防為主的原則
“安全第一，預防為主”是黨和國家的一貫方針。但是目前各級政府和負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門牽扯精力最多、工作量最大的，往往是對生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理。如果從安全管理和監(jiān)督的過程來說，可以分為事前、事中和事后的管理和監(jiān)督。
事前管理是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全管理工作必須重點抓好生產(chǎn)經(jīng)營單位申辦、籌辦和建設過程中的安全條件論證、安全設施“三同時”等工作，在正式投入生產(chǎn)經(jīng)營之前就符合法定條件或者要求，把可能發(fā)生的事故隱患消滅在建設階段。事中管理是指在生產(chǎn)經(jīng)營全過程中的安全管理，其環(huán)節(jié)最多、過程最長，需要每時每處都保證安全，因此生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建章立制，加強管理，保證安全。事后管理是指發(fā)生事故后的搶救和善后處理工作。《安全生產(chǎn)法》對此作出了具體的規(guī)定。為了檢查督促生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全預防工作，法律同時要求政府及其負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門把監(jiān)督工作的重點前移，放在事前監(jiān)管和事中監(jiān)管上，重在預防性、主動性的監(jiān)督。為此，法律明確規(guī)定負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門要對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件，安全設施的設計、驗收和使用，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人和特種作業(yè)人員的資格，安全機構及其人員，安全培訓，安全規(guī)章制度，特種設備，重大危險源監(jiān)控，危險物品和危險作業(yè)，作業(yè)現(xiàn)場安全管理等加強監(jiān)管，由被動監(jiān)管轉向主動預防，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止和減少重大、特大事故的發(fā)生。
3．權責一致的原則
當前重大事故不斷發(fā)生的一個重要原因，是一些擁有安全事項行政審批許可及安全監(jiān)管權力的有關政府部門及其工作人員只要權力，不要責任，出了事故，推卸責任。這種有權無責、權責分離現(xiàn)象的蔓延，必然導致某些政府部門及其工作人員玩忽職守、徇私枉法，對該審批的安全事項不依法審批，不該批準的安全事項違法批準，應當監(jiān)督管理的不負責任，其結果是一旦出了事故，負責行政審批發(fā)證和監(jiān)督管理的部門和人員想方設法置身法外，不承擔任何責任。要從根本上解決這個問題，必須按照權責一致的原則依法建立權責追究制度，明確和加重地方各級人民政府的安全生產(chǎn)責任，使其在擁有職權的同時承擔相應的職責，權力越大，責任越重。為了加強安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，《安全生產(chǎn)法》強化了各級人民政府和負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門的負責人和工作人員的相關職權和手段，同時也對其違法行政所應負的法律責任及約束監(jiān)督機制作出了明確規(guī)定。
4．社會監(jiān)督、綜合治理的原則
安全生產(chǎn)涉及社會各個方面和千家萬戶，僅靠負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門是難以實現(xiàn)的，還必須調(diào)動社會的力量進行監(jiān)督，并發(fā)揮各有關部門的職能作用，齊抓共管，綜合治理。要依靠群眾、企業(yè)職工、工會等社會組織、新聞輿論的大力協(xié)助和監(jiān)督，實行群防群治。要提高全社會的安全意識，才能形成全社會關注安全、關愛生命的社會氛圍和機制。《安全生產(chǎn)法》主要是通過建立社區(qū)基層組織和公民對安全生產(chǎn)的舉報制度和加強輿論監(jiān)督來強化社會監(jiān)督的力度，將安全生產(chǎn)的視角和觸角延伸到社會的各個領域、各個方面和各個地方，以協(xié)助政府和部門加強監(jiān)管。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在依法履行職責的同時，還應當在政府的統(tǒng)一領導下，依靠公安、監(jiān)察、交通、工商、建筑、質監(jiān)等有關部門的力量，加強溝通，密切配合，聯(lián)合執(zhí)法。只有加強社會監(jiān)督，實現(xiàn)綜合治理，才能從根本上扭轉安全意識淡薄、安全隱患多、事故多發(fā)的狀況，把事故降下來，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉。
5．依法從重處罰的原則
安全生產(chǎn)形勢嚴峻、重大責任事故時有發(fā)生的另一個原因，是現(xiàn)行相關立法的處罰力度過輕，不足以震懾和懲治各種安全生產(chǎn)和造成重大事故的違法犯罪分子。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟成分必將逐漸增加。據(jù)統(tǒng)計，全國每年各類生產(chǎn)安全事故的60%～80%發(fā)生在非公有制生產(chǎn)經(jīng)營單位。一些私營生產(chǎn)經(jīng)營單位的老板，只求效益不顧安全，出了事故便逃之夭夭，把大量的遺留問題推給政府和社會。過去的安全生產(chǎn)立法主要是針對國有企業(yè)制定的，對非公有制企業(yè)的安全生產(chǎn)缺乏明確的、嚴格的法律規(guī)范，對違法者存在著法律責任的缺失和處罰偏輕的問題。這也是少數(shù)私營業(yè)主敢于以身試法的原因之一。對違法者的仁慈，就是對人民的犯罪。所以，對那些嚴重違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的違法者，必須追究其法律責任，依法從重處罰?！栋踩a(chǎn)法》設定了安全生產(chǎn)違法應當承擔的行政責任和刑事責任，設定了11種行政處罰，有11條規(guī)定構成犯罪的要依法追究其刑事責任，還破例地設定了民事責任，其法律責任形式之全、處罰種類之多、處罰之嚴厲都是前所未有的。這充分反映了國家對嚴重的安全生產(chǎn)違法者和造成重大、特大生產(chǎn)安全事故的責任者依法課以重典的指導思想。
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