第一節(jié) 法的概念、特征、分類(lèi)和基本內(nèi)容
(一)法的概念
法的概念有廣義與狹義之分。廣義的法是指國(guó)家按照統(tǒng)治階級(jí)的利益和意志制定或者認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的行為規(guī)范的總和。狹義的法是指具體的法律規(guī)范，包括憲法、法令、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、判例、習(xí)慣法等各種成文法和不成文法。法屬于上層建筑，決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。法的目的在于維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。法是階級(jí)社會(huì)特有的現(xiàn)象，它隨著階級(jí)、階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展，并將隨著階級(jí)、階級(jí)斗爭(zhēng)的消亡而自行消亡。成文法是指一定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序制定的、以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)的法，這些法具有直接的法律效力。國(guó)際條約也屬于成文法的范疇，對(duì)締約國(guó)具有約束力。我國(guó)社會(huì)主義法的形式以成文法為主。
(二)法律規(guī)范
規(guī)范一般可以分為技術(shù)規(guī)范和社會(huì)規(guī)范兩大類(lèi)。法律規(guī)范是社會(huì)規(guī)范的一種。法律規(guī)范是國(guó)家機(jī)關(guān)制定或者認(rèn)可、由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的一般行為規(guī)則，它反映由一定的物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)的意志。技術(shù)規(guī)范是指規(guī)定人們支配和使用自然力、勞動(dòng)工具、勞動(dòng)對(duì)象的行為規(guī)則。在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展極為先進(jìn)和極端復(fù)雜的情況下，沒(méi)有技術(shù)規(guī)范就不可能進(jìn)行生產(chǎn)，違反技術(shù)規(guī)范就可能造成嚴(yán)重的后果，如導(dǎo)致各種生產(chǎn)安全事故和災(zāi)害事故。因此，國(guó)家往往把遵守技術(shù)規(guī)范規(guī)定為法律義務(wù)，從而成為法律規(guī)范，并確定違反技術(shù)規(guī)范的法律責(zé)任，技術(shù)規(guī)范則成為法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)的具體內(nèi)容。技術(shù)規(guī)范與法律規(guī)范既有區(qū)別又有聯(lián)系。法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范有明顯的區(qū)別。
①法律規(guī)范是國(guó)家制定或者認(rèn)可的，其適用和遵守要依靠國(guó)家強(qiáng)制力的保證。其他社會(huì)規(guī)范既不由國(guó)家來(lái)制定，也不依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證。
②在一定的國(guó)家中，只能有統(tǒng)治階級(jí)的法律規(guī)范。其他的社會(huì)規(guī)范則不同，在同一階級(jí)社會(huì)中，可以有不同階級(jí)的規(guī)范，如既有統(tǒng)治階級(jí)的道德，又有被統(tǒng)治階級(jí)的道德。
③除習(xí)慣法之外，法律規(guī)范一般具有特定的形式，由國(guó)家機(jī)關(guān)用正式文件(如法律命令等)規(guī)定出來(lái)，成為具體的制度。其他社會(huì)規(guī)范則不一定采用正式文件的形式。
④法律規(guī)范是一般行為規(guī)則。它所針對(duì)的不是個(gè)別的、特定的事或者人，而是適用于大量同類(lèi)的事或者人；不是只適用一次就完結(jié)，而是多次適用的一般規(guī)則。
法律規(guī)范由假定、處理和制裁三個(gè)要素構(gòu)成。假定是指適用法律規(guī)范的必要條件。每一個(gè)法律規(guī)范都是在一定的條件下才出現(xiàn)，而適用這一法律規(guī)范的這種條件就稱(chēng)為假定。處理是指行為規(guī)范本身的基本要求。它規(guī)定人們應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么、允許做什么。這是法律規(guī)范的中心部分，是法律規(guī)范的主要內(nèi)容。制裁是指對(duì)違反法律規(guī)范將導(dǎo)致的法律后果的規(guī)定。如損害賠償、行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁、判處刑罰等。法律規(guī)范這三個(gè)組成部分密切聯(lián)系并不可缺少，既可以把各個(gè)部分規(guī)定在一個(gè)法律條文中，也可以分別規(guī)定在不同的法律條文中。
(三)法的本質(zhì)
法的最本質(zhì)的屬性是統(tǒng)治階級(jí)的意志，而不是任何個(gè)人的意志，更不是超階級(jí)的共同意志。統(tǒng)治階級(jí)的意志決定于統(tǒng)治階級(jí)的物質(zhì)生活條件，這種物質(zhì)生活條件構(gòu)成法的基礎(chǔ)。法作為統(tǒng)治階級(jí)的意志可以體現(xiàn)在三個(gè)方面。
1．意志內(nèi)容的一般性
法所反映的意志內(nèi)容不是統(tǒng)治階級(jí)成員個(gè)人意志的簡(jiǎn)單總和，而是統(tǒng)治階級(jí)根本利益和共同利益的表現(xiàn)。法是統(tǒng)治階級(jí)成員個(gè)別利益的一種抽象，具有一般性的品格。因此，法具有普遍的約束力。被統(tǒng)治階級(jí)及其成員都要遵守法律規(guī)定，這是統(tǒng)治階級(jí)整體利益的要求。
2．意志內(nèi)容的客觀性
法所反映的意志內(nèi)容不是抽象的人類(lèi)“理性”決定的，歸根結(jié)底是由統(tǒng)治階級(jí)物質(zhì)生活條件的客觀要求決定的。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，決定法的內(nèi)容。如建立在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會(huì)主義法，必然要反映工人階級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)下的廣大人民群眾的階級(jí)本質(zhì)，滿(mǎn)足發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力的客觀要求。
3.意志內(nèi)容的統(tǒng)一性
法所反映的意志內(nèi)容往往不僅是統(tǒng)治階級(jí)的特定利益，還包括關(guān)系整個(gè)社會(huì)共同生存的必要條件，甚至包括被統(tǒng)治階級(jí)的某些要求(以不危及統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治為限)。因?yàn)榻y(tǒng)治階級(jí)不能脫離被統(tǒng)治階級(jí)而孤立存在，所以法的意志內(nèi)容也要考慮其他社會(huì)集團(tuán)的利益。但法不是各階級(jí)意志的混合物，而是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，它是一種國(guó)家意志。
社會(huì)主義法的本質(zhì)在于它是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的廣大人民的意志以國(guó)家意志形式的法律體現(xiàn)。社會(huì)主義法具有鮮明的階級(jí)性和廣泛的人民性，是階級(jí)性與人民性的統(tǒng)一。
(四)法的效力
法的效力即法的生效范圍，是指法律規(guī)范對(duì)什么人、在什么地方和什么時(shí)間發(fā)生效力。
1.關(guān)于人的效力
法律對(duì)什么人發(fā)生效力，各國(guó)立法原則不同，大體有三種情況：一是以國(guó)籍為主，即屬人原則，亦稱(chēng)屬人主義，法律只對(duì)本國(guó)人適用，不適用于外國(guó)人，外國(guó)人僑居法院地國(guó)，也不適用該國(guó)法律。二是以地域?yàn)橹?，即屬地原則，亦稱(chēng)屬地主義，法律規(guī)范在該國(guó)主權(quán)控制下的陸地、水域及其底床、底土和領(lǐng)空的領(lǐng)域內(nèi)有絕對(duì)效力，不論本國(guó)人還是外國(guó)人，原則上一律適用該國(guó)法律。三是屬人原則與屬地原則相結(jié)合，即凡居住在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)者，無(wú)論本國(guó)人還是外國(guó)人，原則上一律適用該國(guó)法律。但在某些問(wèn)題上，對(duì)外國(guó)人仍要適用其本國(guó)法律，特別是依照國(guó)際慣例和條約，享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人，仍適用其本國(guó)法律。我國(guó)社會(huì)主義法對(duì)人的效力，采用屬人主義與屬地主義相結(jié)合的原則。
2．關(guān)于地域的效力
這是指法在什么地域范圍內(nèi)發(fā)生效力，即從法律生效的地域角度確定法對(duì)人的效力，大體有三種情況：一是在全國(guó)范圍內(nèi)生效，即在國(guó)家主權(quán)管轄的全部領(lǐng)域有效，包括延伸意義上的領(lǐng)域，如駐外使領(lǐng)館、領(lǐng)海及領(lǐng)空外的船舶和飛機(jī)。凡是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，一般在全國(guó)范圍內(nèi)有效，如全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，除有特殊規(guī)定之外，一般都在全國(guó)有效。二是在局部地區(qū)有效，一般是指地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，在該地區(qū)有效，如省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，只在本行政區(qū)域內(nèi)有效。三是有的法律不但在國(guó)內(nèi)有效，在一定條件下其效力還可以超出國(guó)境，如《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定：“外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法；但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外?！?/p>
3．關(guān)于時(shí)間的效力
這是指法律何時(shí)生效和何時(shí)終止效力，主要有三種情況：一是自法律公布之日起開(kāi)始生效；二是法律另行規(guī)定生效時(shí)間，如《安全生產(chǎn)法》于2002年6月29日公布，自2002年11月1日生效施行；三是規(guī)定法律公布后到達(dá)一定期限時(shí)生效。
法的時(shí)間效力涉及法律的溯及力問(wèn)題。法律一般只適用于生效后發(fā)生的事實(shí)和關(guān)系，通常不具有溯及力，這是當(dāng)今各國(guó)法律特別是刑法所共同遵循的慣例。但是法不溯及既往并不是絕對(duì)的，出于某種需要，也可以對(duì)法的時(shí)間效力作出溯及既往的規(guī)定。如我國(guó)《刑法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律、行政法規(guī)就有溯及既往的特別規(guī)定。
(五)法的特征
法所表現(xiàn)的意志首先是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，但又不單純是意識(shí)形態(tài)，而是一種社會(huì)規(guī)范。它為人們規(guī)定一定的行為規(guī)則，指示人們?cè)谔囟ǖ臈l件下可以做什么、必須做什么、禁止做什么，即規(guī)定人們享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，從而調(diào)整人們?cè)谏鐣?huì)生活中的相互關(guān)系。法作為一種社會(huì)規(guī)范，在其發(fā)生作用的范圍內(nèi)具有普遍性、穩(wěn)定性和約束力。社會(huì)規(guī)范很多，諸如道德、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教教規(guī)，以及各種社會(huì)團(tuán)體的規(guī)章等。法與上述社會(huì)規(guī)范不同，法是一種特殊的社會(huì)規(guī)范，這表現(xiàn)在法具有下列特征：
1．法是由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的
法是由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照職權(quán)制定或者認(rèn)可，即由國(guó)家機(jī)關(guān)依其職權(quán)范圍，并按一定程序制定出來(lái)的規(guī)范性文件。在我國(guó)，社會(huì)主義的法是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制定的，其他社會(huì)組織均無(wú)權(quán)制定法。如全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)制定和修訂憲法，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定和修訂法律，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)、法令；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)制定和修訂地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)制定和修訂經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，民族自治地方有權(quán)制定和修訂民族自治法規(guī)；國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)和直屬機(jī)構(gòu)有權(quán)制定和修訂部門(mén)規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)制定和修訂地方政府規(guī)章，等等。
2．法是依照特定程序制定的
依照《立法法》的規(guī)定，我國(guó)制定法的程序主要包括法的草案的提出、討論審議、表決通過(guò)和公布施行，而每個(gè)立法程序中又包括很多程序，如調(diào)研論證、征求意見(jiàn)、協(xié)調(diào)、修改草案等。如法律制定的程序包括由全國(guó)人大或其常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院提出法律議案或者法律草案，國(guó)務(wù)院提出的法律草案需要提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)審議，須經(jīng)三次常委會(huì)審議(所謂“三讀”)后方能付諸表決，決定是否通過(guò)，通過(guò)的法律草案正式成為法律，須由中華人民共和國(guó)主席予以公布施行。法的制定程序之所以嚴(yán)格，是為了保證法的制定能夠充分反映國(guó)家意志和人民群眾的意愿，是為了體現(xiàn)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，是為了規(guī)范立法活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)立法工作的規(guī)范化、民主化、科學(xué)化?？傊?，法的制定程序既不能違反，也不能舍棄。
3．法具有國(guó)家強(qiáng)制性
法既是國(guó)家意志，又需要國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施，法具有不可抗拒性。法的這個(gè)特征是其與其他社會(huì)規(guī)范的主要區(qū)別之一，這也是法的特殊性之所在。法是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是以國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的一種社會(huì)規(guī)范。國(guó)家強(qiáng)制力是法本身具有的一種屬性，但法本身的屬性與它的獲得實(shí)現(xiàn)的方式，是既有聯(lián)系而又有區(qū)別的兩個(gè)問(wèn)題。法本身具有國(guó)家強(qiáng)制力的屬性，才有可能在必要的時(shí)候通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制措施使法獲得實(shí)現(xiàn)；但法的實(shí)現(xiàn)并不都是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制措施，特別是社會(huì)主義法在大多數(shù)情況下不是依靠強(qiáng)制措施，而是依靠人民群眾自覺(jué)地遵守和執(zhí)行。一般是在法律實(shí)現(xiàn)過(guò)程中遇到阻礙或者被破壞的情況下，才通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制措施使法獲得實(shí)現(xiàn)。如某些企業(yè)或者公民拒絕履行法定義務(wù)或者作出法律禁止的行為時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)才通過(guò)采取強(qiáng)制措施或者實(shí)施處罰等方式使法律得以實(shí)施。但是無(wú)論法的實(shí)現(xiàn)方式如何，作為法律規(guī)范都具有必須履行和不可違反的性質(zhì)，如果違反就要承擔(dān)法律責(zé)任，受到法律制裁。
法的這個(gè)特征，集中表明了法與國(guó)家的不可分割的必然聯(lián)系。沒(méi)有國(guó)家，法既不能形成，也不能取得一體遵行的效力。一個(gè)階級(jí)如果不掌握國(guó)家政權(quán)，就不能將自己的意志體現(xiàn)為法并獲得實(shí)施。既然法是一種意識(shí)形態(tài)，那么人們的法律意識(shí)的強(qiáng)弱則對(duì)法的制定和執(zhí)行、遵守法的自覺(jué)性乃至法制建設(shè)都至關(guān)重要。法律意識(shí)是指人們對(duì)于法特別是現(xiàn)行法和有關(guān)法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)和態(tài)度的總和。它表現(xiàn)為探索法律現(xiàn)象的各種法律學(xué)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)行法律的評(píng)價(jià)和解釋?zhuān)藗兊姆蓜?dòng)機(jī)(法律要求)，對(duì)自己權(quán)利、義務(wù)的認(rèn)識(shí)(法律感)，對(duì)法、法律制度了解、掌握、運(yùn)用的程度(法律知識(shí))，以及對(duì)行為是否合法的評(píng)價(jià)等。法律意識(shí)是社會(huì)意識(shí)的一種，它同人們的世界觀、道德倫理觀等有密切關(guān)系，具有強(qiáng)烈的階級(jí)性。統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的各階層、各集團(tuán)乃至個(gè)人所處的具體地位不同，其法律意識(shí)也不盡相同，但在基本點(diǎn)上都服從于統(tǒng)治階級(jí)的利益。統(tǒng)治階級(jí)的法律意識(shí)直接指導(dǎo)法的制定、執(zhí)行和遵守。無(wú)產(chǎn)階級(jí)法律意識(shí)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)的組成部分，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，無(wú)產(chǎn)階級(jí)法律意識(shí)成為社會(huì)主義上層建筑和社會(huì)主義精神文明的重要組成部分。它的基本內(nèi)容是要求建立社會(huì)主義法的體系，制定社會(huì)主義的法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)主義法治的尊嚴(yán)。所以，無(wú)產(chǎn)階級(jí)法律意識(shí)對(duì)指導(dǎo)社會(huì)主義法律規(guī)范的制定和執(zhí)行，對(duì)人們自覺(jué)地遵守法律，對(duì)社會(huì)主義法治的健全、鞏固和發(fā)展，都具有重要意義。
4．法是調(diào)整人們行為的社會(huì)規(guī)范
法與其他社會(huì)規(guī)范的顯著區(qū)別之一，在于它是一種以調(diào)整人與人之間的社會(huì)關(guān)系為主要目的的行為規(guī)范。法律意義上的“人”，是指自然人和法人以及其他非法人社會(huì)組織。法律通過(guò)確定自然人和法人以及其他非法人社會(huì)組織的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，來(lái)調(diào)整他們之間發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，制裁違法行為和違法者，建立規(guī)范的法律秩序，保證社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，法律規(guī)范實(shí)際就是一種“人”與“人”關(guān)系的行為規(guī)則。
(六)法的分類(lèi)
法的分類(lèi)有不同標(biāo)準(zhǔn)，按照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法所劃分的類(lèi)別不同。
1．成文法和不成文法
這是按照法的創(chuàng)立和表現(xiàn)形式所作的分類(lèi)。成文法是指有權(quán)制定法律規(guī)范的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序所制定的規(guī)范性法律文件，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。不成文法是指未經(jīng)國(guó)家制定，但經(jīng)國(guó)家認(rèn)可的和賦予法律效力的行為規(guī)則，如習(xí)慣法、判例、法理等。我國(guó)社會(huì)主義法屬于成文法范疇。
2．按照其法律地位和法律效力的層級(jí)劃分
法應(yīng)當(dāng)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。
(1)憲法
憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律地位和法律效力。憲法的特殊地位和屬性，體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是憲法規(guī)定國(guó)家的根本制度、國(guó)家生活的基本準(zhǔn)則。如我國(guó)憲法就規(guī)定了中華人民共和國(guó)的根本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)家機(jī)關(guān)和公民的基本權(quán)利和義務(wù)。憲法所規(guī)定的是國(guó)家生活中最根本、最重要的原則和制度，因此憲法成為立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法活動(dòng)的法律基礎(chǔ)，憲法也被稱(chēng)為“母法”、“最高法”。但是憲法只規(guī)定立法原則，并不直接規(guī)定具體的行為規(guī)范，所以它不能代替普通法律。二是憲法具有最高法律效力。憲法具有最高法律權(quán)威，是制定普通法的依據(jù)，普通法的內(nèi)容必須符合憲法的規(guī)定，與憲法內(nèi)容相抵觸的法律無(wú)效。三是憲法的制定與修改有特別程序。我國(guó)憲法草案是由憲法修改委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的。四是憲法的解釋、監(jiān)督均有特別規(guī)定。我國(guó)1982年憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃ā?/p>
(2)法律
廣義的法律與法同義。狹義的法律特指由享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的立法程序制定和頒布的規(guī)范性文件。在我國(guó)，只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)才有權(quán)制定和修訂法律。法律的地位和效力次于憲法，高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和行政規(guī)章。法律在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)具有約束力。
(3)行政法規(guī)
行政法規(guī)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。行政法規(guī)有廣狹二義。廣義的行政法規(guī)泛指包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法制定的關(guān)于國(guó)家行政管理的各種法律、法規(guī)；也包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的關(guān)于國(guó)家行政管理的各種法規(guī)。狹義的行政法規(guī)專(zhuān)指最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件。行政法規(guī)的名稱(chēng)通常為條例、規(guī)定、辦法、決定等。
行政法規(guī)的法律地位和法律效力次于憲法和法律，但高于地方性法規(guī)、行政規(guī)章。行政法規(guī)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)具有約束力。這種約束力體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是具有拘束國(guó)家行政機(jī)關(guān)自身的效力。作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)和中央人民政府的國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，是國(guó)家最高行政管理權(quán)的產(chǎn)物，它對(duì)一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)都有拘束力，都必須執(zhí)行。其他所有行政機(jī)關(guān)制定的行政措施均不得與行政法規(guī)的規(guī)定相抵觸；地方性法規(guī)、行政規(guī)章的有關(guān)行政措施不得與行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸。二是具有拘束行政管理相對(duì)人的效力。依照行政法規(guī)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在法定范圍內(nèi)享有一定的權(quán)利，或者負(fù)有一定的義務(wù)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；公民、法人或者其他組織如果不履行法定義務(wù)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，受到強(qiáng)制執(zhí)行或者行政處罰。
(4)地方性法規(guī)
地方性法規(guī)是指地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序制定和頒布的、施行于本行政區(qū)域的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)的法律地位和法律效力低于憲法、法律、行政法規(guī)，但高于地方政府規(guī)章。根據(jù)我國(guó)憲法和立法法等有關(guān)法律的規(guī)定，地方性法規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)所在的省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。
(5)行政規(guī)章
行政規(guī)章是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政職權(quán)所制定、發(fā)布的針對(duì)某一類(lèi)事件、行為或者某一類(lèi)人員的行政管理的規(guī)范性文件。行政規(guī)章分為部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種。部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院的部、委員會(huì)和直屬機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的授權(quán)制定的在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施行政管理的規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章是指有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人民政府依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)制定的在本行政區(qū)域?qū)嵤┬姓芾淼囊?guī)范性文件。
3．憲法性法律和普通法律
這是按照法律的內(nèi)容和效力強(qiáng)弱所作的分類(lèi)。憲法是具有最高地位和效力的法律文件。憲法是制定其他法律的依據(jù)，其他法律不得與憲法相抵觸。普通法律是指有立法權(quán)的機(jī)關(guān)依照立法程序制定和頒布的規(guī)范性法律文件，通常規(guī)定某種社會(huì)關(guān)系或者社會(huì)關(guān)系某一方面的行為規(guī)則，其效力次于憲法。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，次于憲法的普通法律又可分為基本法律和基本法律以外的法律。前者由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和通過(guò)，后者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和通過(guò)。
4．特殊法和一般法(普通法)
這是按照法律效力范圍所作的分類(lèi)。從空間效力看，適用于特定地區(qū)的法律為特殊法，適用于全國(guó)的法律為一般法。從時(shí)間效力看，適用于非常時(shí)期的法律(如緊急戒嚴(yán)法、戰(zhàn)時(shí)實(shí)施的法律)為特殊法，適用于平時(shí)的法律為一般法。從對(duì)人的效力看，適用于特定公民的法律(如兵役法、未成年人保護(hù)法)為特殊法，適用于全國(guó)公民的為一般法。從調(diào)整對(duì)象看，適用于特定調(diào)整對(duì)象的法律為特殊法，適用于一般調(diào)整對(duì)象的法律為一般法。
我國(guó)社會(huì)主義法的內(nèi)容十分豐富，涉及到社會(huì)主義法治的基本方針、基本原則和基本要求，體現(xiàn)在立法、執(zhí)法和守法三個(gè)方面，主要包括依法治國(guó)基本方略和依法行政基本準(zhǔn)則、社會(huì)主義法治、社會(huì)主義法的體系、社會(huì)主義法的適用等內(nèi)容。
(一)依法治國(guó)基本方略和依法行政基本準(zhǔn)則
繼中共十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，中共十五大繼而確定了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略。為了貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略和中共十六大、十六屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持執(zhí)政為民，建設(shè)法治政府，根據(jù)憲法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院于2004年3月22日制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政作出了全面的、明確的規(guī)定，依法行政是各級(jí)行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能的基本準(zhǔn)則和目標(biāo)。
中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)取得了顯著成績(jī)。中共十五大確立依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略，1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議將其載入憲法。作為依法治國(guó)的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進(jìn)展。1999年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，各級(jí)政府及其工作部門(mén)加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。中共十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，并明確提出“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明以及依法治國(guó)的客觀要求相比，依法行政仍存在不少差距，必須解決依法行政中存在的問(wèn)題，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。
1．依法行政的基本準(zhǔn)則
依法行政，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一；必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展；必須把依法治國(guó)與以德治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大力推進(jìn)社會(huì)主義政治文明、精神文明；必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計(jì)劃、有步驟地分類(lèi)推進(jìn)；必須把堅(jiān)持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來(lái)，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。
2．依法行政的基本要求
①合法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他社會(huì)組織義務(wù)的決定。
②合理行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守公平、公開(kāi)的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。
③程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的以外，應(yīng)當(dāng)注意公開(kāi)聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。
④高效便民。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。
⑤誠(chéng)實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非經(jīng)法定事由并非經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
⑥權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要有法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。
(二)社會(huì)主義法治
1．社會(huì)主義法治的含義
社會(huì)主義法治有三層含義：
①社會(huì)主義法治泛指立法、執(zhí)法和守法。法治作為一種治國(guó)的理念、方式和目標(biāo)，它是社會(huì)主義國(guó)家全部法律活動(dòng)的總稱(chēng)。社會(huì)主義法治的基本要求是以法律作為人們的行動(dòng)準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，人人守法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。
《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》關(guān)于黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定與憲法的規(guī)定是完全一致的。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，全體共產(chǎn)黨員是人民的一部分，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守，切實(shí)提高依法執(zhí)政的能力和自覺(jué)性。實(shí)行社會(huì)主義法治，要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的全部工作要以法律為依據(jù)，必須絕對(duì)遵守法律規(guī)定的職權(quán)范圍；在處理自己職權(quán)范圍內(nèi)的具體事務(wù)或者問(wèn)題時(shí)，必須遵守法律的規(guī)定。為防止國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員在其活動(dòng)中的違法行為，需要在法律上規(guī)定監(jiān)督制度。法律監(jiān)督包括人民群眾的監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
②社會(huì)主義法治專(zhuān)指社會(huì)主義的法律、制度。法治專(zhuān)指法律、制度時(shí)，常稱(chēng)其為法制。這是一種狹義上的法治概念。它包括國(guó)家機(jī)關(guān)制定的各種法律規(guī)范及其確立的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法律制度，它直接為調(diào)整社會(huì)主義的社會(huì)關(guān)系和確定社會(huì)主義的社會(huì)秩序提供具體的、明確的法律規(guī)范和制度保證，主要是指各種立法活動(dòng)。
法律制度是指調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)關(guān)系或者社會(huì)關(guān)系某一方面的法律規(guī)范的統(tǒng)稱(chēng)。法律制度不同于法律部門(mén)，一種法律制度可能包括幾個(gè)法律部門(mén)，如所有權(quán)方面的法律制度包括行政法、民法、刑法等法律規(guī)范；而一個(gè)法律部門(mén)又可能包括若干法律制度，如訴訟法包括公開(kāi)審判制度、陪審制度、合議制度、辯護(hù)制度、回避制度等。
③社會(huì)主義法治特指守法是社會(huì)主義民主的保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的法律化、制度化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行國(guó)家管理的一種方式。它要求全國(guó)人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位都要遵守憲法和法律，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，必須嚴(yán)格依法辦事，絕不允許任何組織和個(gè)人享有超越于法律之外、凌駕于法律之上的特權(quán)。
2．社會(huì)主義法治的基本內(nèi)容
為了有效地保障社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法治，中共十一屆三中全會(huì)提出，必須做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。這是對(duì)社會(huì)主義法治基本內(nèi)容的精辟概括，其核心是依法辦事。
①有法可依是確立和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的前提。有法可依主要是解決立法問(wèn)題，為調(diào)整社會(huì)主義的社會(huì)關(guān)系和建立社會(huì)主義的社會(huì)秩序制定明確的、具體的、可操作的法律規(guī)范，提供切實(shí)可行的行為規(guī)則。通過(guò)建立健全社會(huì)主義法律體系，按照工人階級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)下的廣大人民的意志去治理國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化事業(yè)。改革開(kāi)放30年來(lái)，國(guó)家高度重視立法工作，制定了一系列法律、法規(guī)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，正在形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人民生活等方面初步實(shí)現(xiàn)了有法可依。
②有法必依是社會(huì)主義法治的中心環(huán)節(jié)。有法可依的目的是要做到有法必依，即要求全體社會(huì)成員按照法律規(guī)范的要求享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。實(shí)現(xiàn)有法必依的關(guān)鍵是要提高和增強(qiáng)全民的法治觀念，形成自覺(jué)學(xué)法和守法的習(xí)慣，營(yíng)造守法者光榮、違法者恥辱的法治氛圍，處處事事嚴(yán)格依法辦事，使法律規(guī)范真正成為治國(guó)安邦的行為規(guī)范，保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)沿著法制軌道順利發(fā)展。
③執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究是社會(huì)主義法治的切實(shí)保證。這是在強(qiáng)調(diào)人民群眾自覺(jué)守法的基礎(chǔ)上，對(duì)于那些無(wú)視法治、踐踏法治和以身試法的違法行為和違法者加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律制裁的必要措施。法律不可能被所有社會(huì)成員自覺(jué)遵守，必然會(huì)有違法行為和違法者的存在。法律的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行法律和制裁違法者，以維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，規(guī)范社會(huì)秩序。執(zhí)法必嚴(yán)要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依照各自的職權(quán)，嚴(yán)格依法進(jìn)行監(jiān)督管理，不得玩忽職守，徇私枉法。違法必究要求實(shí)行嚴(yán)格的法律責(zé)任追究制度，對(duì)于違法者，不論其身份、地位和權(quán)力(權(quán)利)如何，都要追究其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，絕不姑息、放縱任何違法者，絕不允許任何違法者逍遙法外。
(三)社會(huì)主義法的體系
法的體系亦稱(chēng)法律體系，通常是指一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類(lèi)組合為不同的法律部門(mén)而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。任何一個(gè)國(guó)家的各種現(xiàn)行法律規(guī)范，雖然所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)不同，具有不同的內(nèi)容和形式，但都是建立在共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，反映同一階級(jí)意志，受共同的原則指導(dǎo)，具有內(nèi)在的協(xié)調(diào)一致性，從而構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
在社會(huì)主義法的統(tǒng)一體系中，各種法律規(guī)范因其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)不同，而劃分為不同的法律部門(mén)，如憲法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等。在各個(gè)法律部門(mén)內(nèi)部或者幾個(gè)法的部門(mén)之間，又包括各種法律制度。制度與制度之間、部門(mén)與部門(mén)之間，既存在差別，又相互聯(lián)系、相互制約，于是形成內(nèi)在關(guān)系和諧的統(tǒng)一體。這就經(jīng)常表現(xiàn)為不同的、相對(duì)獨(dú)立的法的體系，如母體系和子體系、國(guó)家法律體系和部門(mén)法律體系，等等。安全生產(chǎn)法律體系是社會(huì)主義法律體系中的子體系，安全生產(chǎn)立法是社會(huì)主義法的重要組成部分。
(四)社會(huì)主義法的適用
法的適用有兩層含義，一層含義是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員、社會(huì)團(tuán)體和公民實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的活動(dòng)；另一層含義是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依照其職權(quán)范圍將法律規(guī)范應(yīng)用于具體事項(xiàng)的活動(dòng)。我國(guó)社會(huì)主義法的適用的基本要求是正確、合法、及時(shí)。負(fù)有法律適用職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)主要包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，它們依法享有實(shí)施法律和法律責(zé)任追究的權(quán)力。社會(huì)主義法的適用的原則主要有三個(gè)：
①法律適用機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)必須依照法律規(guī)定行使職權(quán)，依法行使職權(quán)不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。各級(jí)人民代表大會(huì)依法對(duì)法律適用機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。
②以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。以事實(shí)為根據(jù)，是指適用法律時(shí)必須尊重客觀事實(shí)，實(shí)事求是，以此作為適用法律的前提。以法律為準(zhǔn)繩，是指適用法律時(shí)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，不得徇私枉法。
③公民在適用法律上一律平等。依照我國(guó)憲法的規(guī)定，一切公民都平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利，平等地承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)。凡法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家都毫無(wú)例外地保護(hù)；法律規(guī)定的義務(wù)國(guó)家也毫無(wú)例外地要求履行。凡違反法律者，都要依法受到制裁，任何人沒(méi)有超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權(quán)。要維護(hù)社會(huì)主義法律的不可侵犯性、嚴(yán)肅性和極大權(quán)威性，禁止任何人享有不受法律約束的特權(quán)。
第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義
(一)安全生產(chǎn)立法的含義
①安全生產(chǎn)的含義。安全生產(chǎn)是指通過(guò)人—機(jī)—環(huán)境三者的和諧運(yùn)作，使社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中危及勞動(dòng)者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達(dá)到安全生產(chǎn)目標(biāo)，在黨和政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下所進(jìn)行的系統(tǒng)性管理的活動(dòng)，由源頭管理、過(guò)程控制、應(yīng)急救援和事故查處四個(gè)部分構(gòu)成。安全生產(chǎn)工作的內(nèi)容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身的安全防范，政府及其有關(guān)部門(mén)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入(行政許可)、監(jiān)管監(jiān)察、應(yīng)急救援和事故查處，社會(huì)中介組織和其他組織的安全服務(wù)、科研教育和宣傳培訓(xùn)等。從事安全生產(chǎn)工作的社會(huì)主體包括企業(yè)責(zé)任主體、中介服務(wù)主體、政府監(jiān)管主體和從事安全生產(chǎn)的從業(yè)人員。
②安全生產(chǎn)立法的含義。安全生產(chǎn)立法有兩層含義：一是泛指國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)；二是專(zhuān)指國(guó)家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實(shí)踐中通常特指后者。
(二)加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法的必要性
近年來(lái)，安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且損害了黨、政府的形象。導(dǎo)致我國(guó)安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現(xiàn)在：
一是安全生產(chǎn)法律意識(shí)淡薄。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近10年來(lái)，安全生產(chǎn)不再是局部的、個(gè)別的問(wèn)題，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明程度的重要標(biāo)志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的基本權(quán)益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到我們黨和政府是否貫徹“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的重大政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的自我保護(hù)和安全生產(chǎn)的意識(shí)比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是非國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意識(shí)也很淡薄，這些單位的負(fù)責(zé)人或者不懂法律，或者明知故犯，沒(méi)有依法為從業(yè)人員提供必要的安全生產(chǎn)條件和勞動(dòng)安全保護(hù)，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險(xiǎn)的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和私營(yíng)企業(yè)老板只要經(jīng)濟(jì)效益，片面地追求利潤(rùn)最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒(méi)有意識(shí)到這是一種嚴(yán)重侵犯人權(quán)的違法行為，沒(méi)有意識(shí)到它所產(chǎn)生的法律后果?？傊?，安全生產(chǎn)還沒(méi)有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的自覺(jué)行動(dòng)，沒(méi)有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責(zé)任的高度引起足夠的認(rèn)識(shí)和重視。
二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題，亟待依法規(guī)范。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的比重增加。在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴(yán)重問(wèn)題。而國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)基本是針對(duì)國(guó)有大型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定的，對(duì)大量非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安全生產(chǎn)幾乎沒(méi)有明確的、可操作的法律規(guī)范，這必然造成法律調(diào)整的“空白”和監(jiān)督管理的“缺位”，以致非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應(yīng)安全生產(chǎn)的新形勢(shì)，制定規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)的法律。
三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國(guó)家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規(guī)，但是這些現(xiàn)行立法多數(shù)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出臺(tái)的，已經(jīng)不能完全適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)之前，國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒(méi)有依法確立，涉及國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全保障、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)人的安全職責(zé)、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責(zé)任等重大問(wèn)題，缺乏基本的法律規(guī)范。
四是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，沒(méi)有依法確立綜合監(jiān)管與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制關(guān)于實(shí)行政企分開(kāi)的要求，自1998年以來(lái)，國(guó)家先后撤銷(xiāo)了原有的十幾個(gè)工業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門(mén)。政府部門(mén)已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與此同時(shí)，我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)相結(jié)合的、綜合監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作主要是運(yùn)用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，依法加大監(jiān)管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過(guò)制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)職權(quán)、職責(zé)和監(jiān)督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒(méi)有建立健全安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；已經(jīng)設(shè)立的地方，又存在著綜合監(jiān)管部門(mén)與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管部門(mén)的法定職責(zé)和相互關(guān)系不明確的問(wèn)題，在工作中產(chǎn)生了職責(zé)交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的整體性、協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的脫節(jié)和漏洞。
五是缺乏強(qiáng)有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段。現(xiàn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)對(duì)安全生產(chǎn)違法行為及其法律責(zé)任的規(guī)定不夠完整，有的對(duì)安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準(zhǔn)確，有的只有要求沒(méi)有責(zé)任，有的雖有罰則但力度不夠。對(duì)近年來(lái)突出的安全生產(chǎn)違法行為，特別是非國(guó)有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒(méi)有設(shè)定明確的法律責(zé)任。由于沒(méi)有綜合性的《安全生產(chǎn)法》，各級(jí)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門(mén)的法律地位、主要職責(zé)和執(zhí)法手段無(wú)法可依，難以依法履行職責(zé)和實(shí)施行政執(zhí)法。
目前，我國(guó)正處于一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。在新形勢(shì)下安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作也提出了新要求。加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)，充分運(yùn)用法律手段加強(qiáng)監(jiān)督管理，是從根本上改變我國(guó)安全生產(chǎn)狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國(guó)基本方略的客觀要求，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇。加強(qiáng)安全生產(chǎn)法治建設(shè)的首要問(wèn)題是有法可依，因此制定一部綜合性的《安全生產(chǎn)法》勢(shì)在必行。加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：
1．它是依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證各級(jí)安全監(jiān)督管理部門(mén)依法行政的需要
自2000年以來(lái)，為了適應(yīng)安全生產(chǎn)形勢(shì)和管理的需要，國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制進(jìn)行了兩次重大改革。1999年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了煤礦安全監(jiān)督管理體制改革方案，決定設(shè)立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，在20個(gè)(截至2005年底為25個(gè))主要產(chǎn)煤省區(qū)設(shè)立正廳級(jí)的煤礦安全監(jiān)察局，在68個(gè)(截至2005年底為71個(gè))大中型煤礦礦區(qū)設(shè)立煤礦安全監(jiān)察辦事處，建立了由國(guó)家垂直管理的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法體系。以煤礦安全監(jiān)督管理體制改革為突破口，從體制上、組織上加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作，實(shí)行煤礦安全管理與監(jiān)察執(zhí)法相分離。各級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是履行國(guó)家煤礦安全監(jiān)察職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督煤礦貫徹執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的情況，對(duì)煤礦安全違法行為依法實(shí)施行政處罰。繼煤礦安全監(jiān)督管理體制改革之后，為了全面強(qiáng)化監(jiān)督管理，進(jìn)一步理順安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，2001年初，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，對(duì)全國(guó)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，重點(diǎn)對(duì)工礦、商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的專(zhuān)項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。目前，省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并在絕大多數(shù)市、縣設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，全國(guó)的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體系初步形成。2005年2月，國(guó)務(wù)院將原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局。
這兩次安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的目的和目標(biāo)，是要加強(qiáng)各級(jí)人民政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的職能、手段和工作力度，實(shí)現(xiàn)依法行政。依法行政要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須做到職權(quán)法定、程序法定和責(zé)任法定，在法制的框架下實(shí)施行政管理活動(dòng)。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要做到依法行政，必須有法可依，即通過(guò)法律形式確定安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門(mén)的法律地位、法定職責(zé)和行政執(zhí)法的措施、手段，規(guī)范其監(jiān)督管理和行政執(zhí)法行為。而現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)都是解決負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理問(wèn)題的單行立法，沒(méi)有也不能對(duì)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)作出明確、具體的法律規(guī)定，只有通過(guò)綜合性的安全生產(chǎn)立法才能規(guī)定。因此，制定統(tǒng)一的《安全生產(chǎn)法》，將安全生產(chǎn)體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)法律化、制度化，依法建立健全具有權(quán)威性的、高效率的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系十分必要，迫在眉睫。
2．它是依法規(guī)范安全生產(chǎn)的需要
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和復(fù)雜，各種經(jīng)濟(jì)成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位已由國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲?guó)有企業(yè)、股份企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)安全條件千差萬(wàn)別，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了許多復(fù)雜的情況，存在著五個(gè)突出問(wèn)題：
一是非公有制經(jīng)濟(jì)成分增多，對(duì)其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒(méi)有明確的法律規(guī)范和嚴(yán)厲的處罰依據(jù)，缺乏嚴(yán)格的安全生產(chǎn)準(zhǔn)入制度。相當(dāng)多的私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數(shù)老板“要自己的錢(qián)，不要?jiǎng)e人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者知法犯法，導(dǎo)致事故不斷，死傷眾多。
二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制不健全或者不落實(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全責(zé)任不明確，不能做到預(yù)防為主，嚴(yán)格管理；事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。
三是安全投入嚴(yán)重不足，企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，安全性能下降，抗災(zāi)能力差，不能及時(shí)有效地預(yù)防和抗御事故災(zāi)害。
四是一些地方政府監(jiān)管不到位，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。有的地方政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)安全生產(chǎn)不重視，工作不到位，熟視無(wú)睹，疏于監(jiān)管；有的官員甚至與企業(yè)相互勾結(jié)，搞權(quán)錢(qián)交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“開(kāi)綠燈”。
五是國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監(jiān)督管理制度和措施未能法律化、規(guī)范化，許多領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管無(wú)法可依。
要解決這些問(wèn)題，必須依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)和安全設(shè)備的安全管理、事故防范和應(yīng)急措施以及政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督管理措施等作出全面的法律規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位明確應(yīng)當(dāng)怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。
3．它是制裁安全生產(chǎn)違法行為、保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的需要
社會(huì)主義法律的功能之一，是通過(guò)制裁違法犯罪來(lái)保護(hù)人民的根本利益。對(duì)各類(lèi)嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法犯罪行為的寬容和姑息，就是對(duì)人民的極大犯罪。對(duì)各種安全生產(chǎn)違法行為缺乏明確的法律界定和法律責(zé)任，有關(guān)安全生產(chǎn)責(zé)任追究的法律規(guī)定不具體或者處罰過(guò)輕，不足以震懾安全生產(chǎn)違法犯罪分子，這也是當(dāng)前安全生產(chǎn)違法行為屢禁不止的癥結(jié)之一。所以，必須針對(duì)那些嚴(yán)重安全生產(chǎn)違法行為設(shè)定明確、具體、嚴(yán)厲的法律責(zé)任，充分運(yùn)用刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任的綜合制裁功能，最大限度地填補(bǔ)法律責(zé)任追究的空白，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，絕不讓安全生產(chǎn)違法犯罪分子逍遙法外。
4．它是建立健全我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的需要
改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家十分重視安全生產(chǎn)立法工作。國(guó)家制定頒布的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、行政法規(guī)幾十部(如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民航法》、《建筑法》和《消防法》等)，加上各種安全生產(chǎn)規(guī)章和安全標(biāo)準(zhǔn)等立法數(shù)以千計(jì)。這些現(xiàn)行的安全生產(chǎn)立法數(shù)量眾多，形成了龐大的“法群”，對(duì)安全生產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。但是，科學(xué)的社會(huì)主義安全生產(chǎn)法律體系，必須由不同層級(jí)、不同內(nèi)容的法律規(guī)范組成。《安全生產(chǎn)法》頒布之前的安全生產(chǎn)立法雖然很多，但都是解決某個(gè)行業(yè)、某個(gè)方面安全生產(chǎn)特殊問(wèn)題的單行立法，它們不能解決安全生產(chǎn)中存在的基本的和共性的法律問(wèn)題，不能設(shè)定基本法律制度；因受其調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍的限制，不能全面、完整地反映國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本方針、基本原則和基本制度，難以體現(xiàn)中央關(guān)于安全生產(chǎn)工作的方針原則。這些立法再多，也只能是安全生產(chǎn)法律體系中的“子法”。安全生產(chǎn)法律體系中最重要的基本法律即“母法”卻長(zhǎng)期空缺，沒(méi)有“母法”是不能建立安全生產(chǎn)法律體系的。所以，必須解決安全生產(chǎn)立法“群龍無(wú)首”的問(wèn)題。只有制定綜合性的《安全生產(chǎn)法》，才能逐步健全整個(gè)法律體系，更好地解決規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)和強(qiáng)化監(jiān)督管理的有法可依問(wèn)題。
以《安全生產(chǎn)法》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)安全生產(chǎn)立法進(jìn)入了全面發(fā)展的新階段?！栋踩a(chǎn)法》的出臺(tái)，對(duì)全面加強(qiáng)我國(guó)安全生產(chǎn)法制建設(shè)，激發(fā)全社會(huì)對(duì)公民生命權(quán)的珍視和保護(hù)，提高全民族的安全法律意識(shí)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制重大、特大事故，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。
(一)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于全面加強(qiáng)我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系建設(shè)
《安全生產(chǎn)法》是我國(guó)第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)法律，是我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系中的基本法律，是各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)所必須遵循的行為準(zhǔn)則，是各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產(chǎn)違法犯罪行為的有力武器?！栋踩a(chǎn)法》的出臺(tái)，結(jié)束了我國(guó)沒(méi)有安全生產(chǎn)基本法律的歷史?！栋踩a(chǎn)法》確立的基本法律制度，不僅對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)的單行法律、行政法規(guī)普遍適用，同時(shí)也對(duì)其作出了重要的、必要的補(bǔ)充完善，從而形成了母法與子法、普通法與特別法、專(zhuān)門(mén)法與相關(guān)法有機(jī)結(jié)合的中國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的框架，為安全生產(chǎn)法制建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)。
(二)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全
重視和保護(hù)人的生命權(quán)，是制定《安全生產(chǎn)法》的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各種不安全因素和事故，是威脅從業(yè)人員和公眾生命的大敵。人既是各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，又是安全生產(chǎn)事故的受害者或責(zé)任者。只有充分重視和發(fā)揮人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的主觀能動(dòng)性，最大限度地提高從業(yè)人員的安全素質(zhì)，才能把不安全因素和事故隱患降到最低限度，預(yù)防和減少人身傷亡。這是社會(huì)進(jìn)步與法制進(jìn)步的客觀要求?！栋踩a(chǎn)法》體現(xiàn)了以人為本的理念，在賦予各種法律主體必要權(quán)利的同時(shí)設(shè)定其應(yīng)盡的義務(wù)。這就要求各級(jí)政府特別是各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的領(lǐng)導(dǎo)人和負(fù)責(zé)人，必須以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，重視人的價(jià)值，關(guān)注安全，關(guān)愛(ài)生命。要通過(guò)法律的貫徹實(shí)施，把生產(chǎn)安全事故和人身傷亡降到最低限度。
(三)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于依法規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)工作
針對(duì)近年來(lái)發(fā)生的重大、特大事故，法律把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)列為重中之重，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必須具備的安全生產(chǎn)條件、主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)、特種作業(yè)人員的資質(zhì)、安全投入、安全建設(shè)工程和安全設(shè)施、安全管理機(jī)構(gòu)和管理人員配置、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)的安全管理、從業(yè)人員的人身保障等安全生產(chǎn)保障措施和安全生產(chǎn)違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等作出了嚴(yán)格、明確的規(guī)定。這對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提高從業(yè)人員安全素質(zhì)、建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制、嚴(yán)格規(guī)章制度、改善安全技術(shù)裝備、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理、消除事故隱患和減少事故、提高企業(yè)管理水平，都有重要意義。
(四)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)
各級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保一方平安的繁重任務(wù)和義不容辭的政治責(zé)任?！栋踩a(chǎn)法》明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門(mén)依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識(shí)的宣傳，提高職工群眾的安全生產(chǎn)意識(shí)；要求縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以協(xié)調(diào)、解決。這就依法確定了各級(jí)人民政府在安全生產(chǎn)工作中的地位、任務(wù)和責(zé)任。只有各級(jí)人民政府特別是地方人民政府真正把安全生產(chǎn)當(dāng)作重要工作來(lái)抓，處理好安全生產(chǎn)與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，才能夠遏制重大、特大事故，確保社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(五)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)依法行政，加強(qiáng)監(jiān)督管理
各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和有關(guān)部門(mén)是具體實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的職能部門(mén)。為了理順關(guān)系，明確職責(zé)，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依照本法對(duì)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)范圍，對(duì)有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。這就依法界定了綜合監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理的關(guān)系，有利于綜合監(jiān)管部門(mén)與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管部門(mén)依法各司其職，相互協(xié)同，齊抓共管，做好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。為了發(fā)揮城鎮(zhèn)基層社區(qū)組織和輿論對(duì)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督作用，協(xié)助政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)查處安全違法行為，《安全生產(chǎn)法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和新聞媒體對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利義務(wù)，從而把各級(jí)人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到全社會(huì)，延伸到城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村，形成全社會(huì)共同參與監(jiān)督安全生產(chǎn)工作的格局。
(六)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于提高從業(yè)人員的安全素質(zhì)
通過(guò)大量的事故分析來(lái)看，從業(yè)人員安全素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。安全生產(chǎn)，既是從業(yè)人員神圣的權(quán)利，又是義不容辭的義務(wù)。針對(duì)大批從業(yè)人員安全素質(zhì)偏低的問(wèn)題，《安全生產(chǎn)法》在賦予從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，還明確規(guī)定了他們必須履行的遵章守規(guī)，服從管理，接受培訓(xùn)，提高安全技能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和報(bào)告事故隱患和不安全因素等法定義務(wù)及其法律責(zé)任。只有從業(yè)人員切實(shí)履行這些法定義務(wù)，逐步提高自身的安全素質(zhì)，提高安全生產(chǎn)技能，才能及時(shí)有效地避免和消除大量的事故隱患，掌握安全生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)。
(七)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于增強(qiáng)全體公民的安全法律意識(shí)
關(guān)注安全，人人有責(zé)。實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，必須通過(guò)宣傳教育、培訓(xùn)、監(jiān)管和執(zhí)法等活動(dòng)，增強(qiáng)全體公民的安全法律意識(shí)。《安全生產(chǎn)法》賦予公民在安全生產(chǎn)方面的參與權(quán)、知情權(quán)、避險(xiǎn)權(quán)、檢控權(quán)、求償權(quán)和訴訟權(quán)，其目的不僅在于維護(hù)他們的合法權(quán)益，還在于促使他們?cè)诟黜?xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中重視安全、保證安全，自覺(jué)遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，養(yǎng)成自我保護(hù)、關(guān)心他人和保障安全的意識(shí)，協(xié)助政府和有關(guān)部門(mén)查堵不安全漏洞，使關(guān)心、支持、參與安全生產(chǎn)工作成為每個(gè)公民的自覺(jué)行動(dòng)。
(八)《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施，有利于制裁各種安全違法行為
對(duì)安全生產(chǎn)違法行為打擊不力，是導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故多發(fā)的原因之一。法律的基本功能之一就是對(duì)違反法律規(guī)范的違法行為實(shí)施制裁，保證社會(huì)的正常秩序?！栋踩a(chǎn)法》針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的主要安全生產(chǎn)違法行為，設(shè)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任，其范圍之廣、力度之大是空前的。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法制原則，秉公執(zhí)法，嚴(yán)懲那些安全生產(chǎn)違法犯罪分子，形成一個(gè)強(qiáng)大的法制氛圍，促進(jìn)安全生產(chǎn)。
第三節(jié) 我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的基本框架
(一)安全生產(chǎn)法律體系的概念
安全生產(chǎn)法律體系，是指我國(guó)全部現(xiàn)行的、不同的安全生產(chǎn)法律規(guī)范形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
(二)安全生產(chǎn)法律體系的特征
①法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和階級(jí)意志具有統(tǒng)一性。加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是黨和國(guó)家各級(jí)人民政府的根本宗旨。國(guó)家所有的安全生產(chǎn)立法，體現(xiàn)了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的最廣大的人民群眾的最根本利益，都要圍繞著“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，圍繞著執(zhí)政為民這一根本宗旨，圍繞著基本人權(quán)的保護(hù)這個(gè)基本點(diǎn)而制定。安全生產(chǎn)法律規(guī)范是為鞏固社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑服務(wù)的，它是工人階級(jí)乃至國(guó)家意志的反映，是由人民民主專(zhuān)政的政權(quán)性質(zhì)所決定的。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，需要通過(guò)一系列的法律規(guī)范加以調(diào)整。不論安全生產(chǎn)法律規(guī)范有何種內(nèi)容和形式，它們所調(diào)整的安全生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系，都要統(tǒng)一服從和服務(wù)于社會(huì)主義的生產(chǎn)關(guān)系、階級(jí)關(guān)系，緊密?chē)@著“三個(gè)代表”重要思想、執(zhí)政為民和基本人權(quán)保護(hù)而進(jìn)行。
②法律規(guī)范的內(nèi)容和形式具有多樣性。安全生產(chǎn)貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域，各種社會(huì)關(guān)系非常復(fù)雜。這就需要針對(duì)不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的不同特點(diǎn)，針對(duì)各種突出的安全生產(chǎn)問(wèn)題，制定各種內(nèi)容不同、形式不同的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，調(diào)整各級(jí)人民政府、各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、公民相互之間在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。這個(gè)特點(diǎn)就決定了安全生產(chǎn)立法的內(nèi)容和形式又是各不相同的，它們所反映和解決的問(wèn)題是不同的。
③法律規(guī)范的相互關(guān)系具有系統(tǒng)性。安全生產(chǎn)法律體系是由母系統(tǒng)與若干個(gè)子系統(tǒng)共同組成的。從具體法律規(guī)范上看，它是單個(gè)的；從法律體系上看，各個(gè)法律規(guī)范又是母體系不可分割的組成部分。安全生產(chǎn)法律規(guī)范的層級(jí)、內(nèi)容和形式雖然有所不同，但是它們之間存在著相互依存、相互聯(lián)系、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。
安全生產(chǎn)法律體系究竟如何構(gòu)建，這個(gè)體系中包括哪些安全生產(chǎn)立法，尚在研究和探索之中。我們可以從上位法與下位法、普通法與特殊法和綜合性法與單行法三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)并構(gòu)建我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的基本框架。
(一)從法的不同層級(jí)上，可以分為上位法與下位法
法的層級(jí)不同，其法律地位和效力也不同。上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關(guān)法的立法。下位法相對(duì)于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關(guān)上位法的立法。不同的安全生產(chǎn)立法對(duì)同一類(lèi)或者同一個(gè)安全生產(chǎn)行為作出不同法律規(guī)定的，以上位法的規(guī)定為準(zhǔn)，適用上位法的規(guī)定。上位法沒(méi)有規(guī)定的，可以適用下位法。下位法的數(shù)量一般多于上位法。
1．法律
法律是安全生產(chǎn)法律體系中的上位法，居于整個(gè)體系的最高層級(jí)，其法律地位和效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章等下位法。國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)法律有《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》；與安全生產(chǎn)相關(guān)的法律主要有《勞動(dòng)法》、《職業(yè)病防治法》、《工會(huì)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《港口法》、《建筑法》、《煤炭法》和《電力法》等。
2．法規(guī)
安全生產(chǎn)法規(guī)分為行政法規(guī)和地方性法規(guī)。
①行政法規(guī)。安全生產(chǎn)行政法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關(guān)安全生產(chǎn)的法律，高于地方性安全生產(chǎn)法規(guī)、地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章等下位法。
②地方性法規(guī)。地方性安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，高于地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章。經(jīng)濟(jì)特區(qū)安全生產(chǎn)法規(guī)和民族自治地方安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力與地方性安全生產(chǎn)法規(guī)相同。
3．行政規(guī)章
安全生產(chǎn)行政規(guī)章分為部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。
①部門(mén)規(guī)章。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院的授權(quán)制定發(fā)布的安全生產(chǎn)規(guī)章的法律地位和法律效力低于法律、行政法規(guī)，高于地方政府規(guī)章。
②地方政府規(guī)章。地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章是最低層級(jí)的安全生產(chǎn)立法，其法律地位和法律效力低于其他上位法，不得與上位法相抵觸。
4．法定安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)
雖然目前我國(guó)沒(méi)有技術(shù)法規(guī)的正式用語(yǔ)，且未將其納入法律體系的范疇，但是國(guó)家制定的許多安全生產(chǎn)立法卻將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范而載入法律，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)法律化是我國(guó)安全生產(chǎn)立法的重要趨勢(shì)。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)一旦成為法律規(guī)定必須執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范，它就具有了法律上的地位和效力。執(zhí)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法定義務(wù)，違反法定安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的要求，同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，將法定安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)納入安全生產(chǎn)法律體系范疇來(lái)認(rèn)識(shí)，有助于構(gòu)建完善的安全生產(chǎn)法律體系。法定安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，兩者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)具有同樣的約束力。法定安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)主要是指強(qiáng)制性安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。
①?lài)?guó)家標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)依照《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定的在全國(guó)范圍內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范。
②行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)依照《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定的在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范。行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)同一安全生產(chǎn)事項(xiàng)的技術(shù)要求，可以高于國(guó)家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但不得與其相抵觸。
(二)從同一層級(jí)的法的效力上，可以分為普通法與特殊法
我國(guó)的安全生產(chǎn)立法是多年來(lái)針對(duì)不同的安全生產(chǎn)問(wèn)題而制定的，相關(guān)法律規(guī)范對(duì)一些安全生產(chǎn)問(wèn)題的規(guī)定有所差別。有的側(cè)重解決一般的安全生產(chǎn)問(wèn)題，有的側(cè)重或者專(zhuān)門(mén)解決某一領(lǐng)域的特殊的安全生產(chǎn)問(wèn)題。因此，在安全生產(chǎn)法律體系同一層級(jí)的安全生產(chǎn)立法中，安全生產(chǎn)法律規(guī)范有普通法與特殊法之分，兩者相輔相成、缺一不可。這兩類(lèi)法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和適用范圍各有側(cè)重。普通法是適用于安全生產(chǎn)領(lǐng)域中普遍存在的基本問(wèn)題、共性問(wèn)題的法律規(guī)范，它們不解決某一領(lǐng)域存在的特殊性、專(zhuān)業(yè)性的法律問(wèn)題。特殊法是適用于某些安全生產(chǎn)領(lǐng)域獨(dú)立存在的特殊性、專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題的法律規(guī)范，它們往往比普通法更專(zhuān)業(yè)、更具體、更有可操作性。如《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的普通法，它所確定的安全生產(chǎn)基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。但對(duì)于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全領(lǐng)域存在的特殊問(wèn)題，其他有關(guān)專(zhuān)門(mén)法律另有規(guī)定的，則應(yīng)適用《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。據(jù)此，在同一層級(jí)的安全生產(chǎn)立法對(duì)同一類(lèi)問(wèn)題的法律適用上，應(yīng)當(dāng)適用特殊法優(yōu)于普通法的原則。
(三)從法的內(nèi)容上，可以分為綜合性法與單行法
安全生產(chǎn)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，相關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容也十分豐富。從安全生產(chǎn)立法所確定的適用范圍和具體法律規(guī)范看，可以將我國(guó)安全生產(chǎn)立法分為綜合性法與單行法。綜合性法不受法律規(guī)范層級(jí)的限制，而是將各個(gè)層級(jí)的綜合性法律規(guī)范作為整體來(lái)看待，適用于安全生產(chǎn)的主要領(lǐng)域或者某一領(lǐng)域的主要方面。單行法的內(nèi)容只涉及某一領(lǐng)域或者某一方面的安全生產(chǎn)問(wèn)題。
在一定條件下，綜合性法與單行法的區(qū)分是相對(duì)的、可分的?！栋踩a(chǎn)法》就屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的綜合性法律，其內(nèi)容涵蓋了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的主要方面和基本問(wèn)題。與其相對(duì)，《礦山安全法》就是單獨(dú)適用于礦山開(kāi)采安全生產(chǎn)的單行法律。但就礦山開(kāi)采安全生產(chǎn)的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個(gè)礦種開(kāi)采安全生產(chǎn)的立法則是礦山安全立法的單行法。如《煤炭法》既是煤炭工業(yè)的綜合性法，又是安全生產(chǎn)和礦山安全的單行法。再如《煤礦安全監(jiān)察條例》既是煤礦安全監(jiān)察的綜合性法，又是《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》的單行法和配套法。
三、安全生產(chǎn)法在安全生產(chǎn)法律體系中的地位
第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2002年6月29日審議通過(guò)并于2002年11月1日施行的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》的頒布實(shí)施，是我國(guó)安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重要里程碑。
針對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新特點(diǎn)，為適應(yīng)新形勢(shì)下安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的需要，《安全生產(chǎn)法》以“三個(gè)代表”重要思想和“安全責(zé)任重于泰山”的思想以及以人為本的理念為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，以加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為宗旨，以規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)為重點(diǎn)，以確認(rèn)從業(yè)人員安全生產(chǎn)基本權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)，以強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法為手段，立足于事故預(yù)防，確立了安全生產(chǎn)的七項(xiàng)基本法律制度，制定了當(dāng)前急需的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，明確了安全生產(chǎn)法律責(zé)任?！栋踩a(chǎn)法》是我國(guó)第一部安全生產(chǎn)基本法律，是各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)所必須遵循的行為準(zhǔn)則，是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產(chǎn)違法犯罪行為的法律武器。全面、準(zhǔn)確和深刻地認(rèn)識(shí)《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)及其法律地位，非常重要。要科學(xué)地對(duì)《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行定性和定位，必須從全方位、多角度去把握。
(一)《安全生產(chǎn)法》的立法背景
法律是上層建筑的重要組成部分。社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了社會(huì)主義法律的本質(zhì)?！栋踩a(chǎn)法》的制定，是由我國(guó)現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平和安全生產(chǎn)水平?jīng)Q定的。改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方黨委和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn)。但近年來(lái)，安全生產(chǎn)狀況很不穩(wěn)定，重大、特大事故連續(xù)發(fā)生。為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制事故，減少人民生命安全和財(cái)產(chǎn)損失，保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持安全第一的方針，先后采取了安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治，特別是加強(qiáng)法制等一系列重大舉措，為實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略以后，安全生產(chǎn)法制建設(shè)被提到前所未有的重要位置上，安全生產(chǎn)法制建設(shè)的進(jìn)程不斷加快。《安全生產(chǎn)法》正是在這種背景下制定的。
(二)《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對(duì)象
從《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對(duì)象看，它是一部調(diào)整安全生產(chǎn)方面社會(huì)關(guān)系的專(zhuān)門(mén)法律。法律的調(diào)整對(duì)象是指法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，經(jīng)法律調(diào)整后所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系就是法律關(guān)系。安全生產(chǎn)法律關(guān)系是指各行各業(yè)的公民、法人和社會(huì)組織相互之間，在從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理的活動(dòng)中所發(fā)生的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。安全生產(chǎn)法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，其中基本的社會(huì)關(guān)系有下列五種：
①安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(mén)和安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理部門(mén)及其安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員，在履行法定職權(quán)時(shí)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、有關(guān)社會(huì)組織和從業(yè)人員之間所發(fā)生的監(jiān)督管理關(guān)系。這是一種自上而下的基于國(guó)家行政管理活動(dòng)所發(fā)生的縱向的行政管理關(guān)系。
②各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)之間的綜合監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。這是各級(jí)人民政府所屬的平行的各有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)之間，依照法定職權(quán)和本級(jí)人民政府的授權(quán)，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作中各司其職、相互配合時(shí)所發(fā)生的橫向的協(xié)同關(guān)系。綜合監(jiān)督管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)擬定綜合性安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決重大安全生產(chǎn)問(wèn)題，調(diào)查處理重大、特大生產(chǎn)安全事故，查處安全生產(chǎn)違法行為，指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。
③生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部管理者與從業(yè)人員的安全生產(chǎn)管理關(guān)系。作為一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，它依法進(jìn)行安全生產(chǎn)，必然要建立內(nèi)部安全生產(chǎn)管理體系。這是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、安全管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和作業(yè)單位負(fù)責(zé)人與從業(yè)人員之間以及從業(yè)人員之間存在的安全管理關(guān)系。這種微觀管理關(guān)系也是《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對(duì)象。
④生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位之間及其與社會(huì)組織、公民之間的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的對(duì)象是為社會(huì)公眾服務(wù)的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否安全，事關(guān)相關(guān)單位和從業(yè)人員以及不特定的公民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。譬如，工廠、商廈、飯店、博物館等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，承包、租賃場(chǎng)所的安全條件是否符合法律規(guī)定，直接涉及從業(yè)人員、居民、顧客和觀眾的人身安全?！栋踩a(chǎn)法》對(duì)此進(jìn)行必要的調(diào)整，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的行為，明確各自的權(quán)利、義務(wù)，有利于建立正常、可靠的安全生產(chǎn)秩序，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)安定、祥和的環(huán)境。
⑤涉外安全生產(chǎn)管理關(guān)系。目前我國(guó)的中外合資、中外合作和外商獨(dú)資等“三資”企業(yè)數(shù)量很多，遍及許多行業(yè)。隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，對(duì)“三資”企業(yè)的安全管理日益與國(guó)際接軌，“三資”企業(yè)也必須嚴(yán)格依照我國(guó)法律進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證安全生產(chǎn)。因此，《安全生產(chǎn)法》同樣適用于“三資”企業(yè)。
(三)《安全生產(chǎn)法》的基本原則
學(xué)習(xí)實(shí)施《安全生產(chǎn)法》，應(yīng)當(dāng)掌握貫穿于全部立法過(guò)程和法律條文的指導(dǎo)思想和思路，這就是《安全生產(chǎn)法》的五項(xiàng)基本原則。只有這樣，才能透徹了解立法的背景和指導(dǎo)思想，把握法律條文的內(nèi)涵，融會(huì)貫通，學(xué)以致用。多年來(lái)，究竟按照什么思路去體現(xiàn)黨和國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)工作的大政方針，按照什么思路去構(gòu)建法律的基本制度，這是立法過(guò)程中爭(zhēng)論較多也急需確定的重大原則問(wèn)題。《安全生產(chǎn)法》的基本原則是貫穿于立法和法律實(shí)施中的指導(dǎo)思想和基本思路，是統(tǒng)率七項(xiàng)基本法律制度的總綱。它高度概括了黨和國(guó)家重視安全生產(chǎn)的一貫方針政策，集中體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想，總結(jié)了多年來(lái)安全生產(chǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，抓住了當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾，提供了規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)安全的法律武器。
1．人身安全第一的原則
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已經(jīng)載入我國(guó)憲法。我們社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，人民的利益高于一切。我們的每一項(xiàng)工作，都是為人民服務(wù)。而作為人民群眾的主要組成部分的大批從業(yè)人員，他們從事著各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，往往面臨著各種危險(xiǎn)因素、事故隱患的威脅，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，從業(yè)人員的生命和健康將受到直接的損害。近兩年來(lái)，全國(guó)每年因事故死亡的從業(yè)人員多達(dá)十幾萬(wàn)人，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命安全，帶來(lái)了大量的社會(huì)問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法制的進(jìn)步，人的社會(huì)地位尤其是人的生命權(quán)必然受到前所未有的重視和保障。安全生產(chǎn)最根本最重要的目的就是保障從業(yè)人員的人身安全，保障他們的生命權(quán)不受侵犯。按照這個(gè)原則，《安全生產(chǎn)法》第一條就將保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為立法宗旨，并且在第三章專(zhuān)門(mén)對(duì)從業(yè)人員在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的人身安全方面所享有的權(quán)利作出了明確的規(guī)定。針對(duì)一些私營(yíng)業(yè)主草菅人命的問(wèn)題，法律第一次賦予從業(yè)人員依法享有工傷社會(huì)保險(xiǎn)和獲得民事賠償?shù)臋?quán)利，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)尊重和保護(hù)從業(yè)人員生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的高度重視?！栋踩a(chǎn)法》的許多條文都是圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全規(guī)定的，要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全這個(gè)核心抓好安全管理工作。
2．預(yù)防為主的原則
“安全第一，預(yù)防為主”是黨和國(guó)家的一貫方針。但是目前各級(jí)政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)牽扯精力最多、工作量最大的，往往是對(duì)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理。如果從安全管理和監(jiān)督的過(guò)程來(lái)說(shuō)，可以分為事前、事中和事后的管理和監(jiān)督。
事前管理是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全管理工作必須重點(diǎn)抓好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位申辦、籌辦和建設(shè)過(guò)程中的安全條件論證、安全設(shè)施“三同時(shí)”等工作，在正式投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之前就符合法定條件或者要求，把可能發(fā)生的事故隱患消滅在建設(shè)階段。事中管理是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程中的安全管理，其環(huán)節(jié)最多、過(guò)程最長(zhǎng)，需要每時(shí)每處都保證安全，因此生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須建章立制，加強(qiáng)管理，保證安全。事后管理是指發(fā)生事故后的搶救和善后處理工作?！栋踩a(chǎn)法》對(duì)此作出了具體的規(guī)定。為了檢查督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全預(yù)防工作，法律同時(shí)要求政府及其負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)把監(jiān)督工作的重點(diǎn)前移，放在事前監(jiān)管和事中監(jiān)管上，重在預(yù)防性、主動(dòng)性的監(jiān)督。為此，法律明確規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件，安全設(shè)施的設(shè)計(jì)、驗(yàn)收和使用，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員的資格，安全機(jī)構(gòu)及其人員，安全培訓(xùn)，安全規(guī)章制度，特種設(shè)備，重大危險(xiǎn)源監(jiān)控，危險(xiǎn)物品和危險(xiǎn)作業(yè)，作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安全管理等加強(qiáng)監(jiān)管，由被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止和減少重大、特大事故的發(fā)生。
3．權(quán)責(zé)一致的原則
當(dāng)前重大事故不斷發(fā)生的一個(gè)重要原因，是一些擁有安全事項(xiàng)行政審批許可及安全監(jiān)管權(quán)力的有關(guān)政府部門(mén)及其工作人員只要權(quán)力，不要責(zé)任，出了事故，推卸責(zé)任。這種有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象的蔓延，必然導(dǎo)致某些政府部門(mén)及其工作人員玩忽職守、徇私枉法，對(duì)該審批的安全事項(xiàng)不依法審批，不該批準(zhǔn)的安全事項(xiàng)違法批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督管理的不負(fù)責(zé)任，其結(jié)果是一旦出了事故，負(fù)責(zé)行政審批發(fā)證和監(jiān)督管理的部門(mén)和人員想方設(shè)法置身法外，不承擔(dān)任何責(zé)任。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須按照權(quán)責(zé)一致的原則依法建立權(quán)責(zé)追究制度，明確和加重地方各級(jí)人民政府的安全生產(chǎn)責(zé)任，使其在擁有職權(quán)的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，權(quán)力越大，責(zé)任越重。為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，《安全生產(chǎn)法》強(qiáng)化了各級(jí)人民政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)的負(fù)責(zé)人和工作人員的相關(guān)職權(quán)和手段，同時(shí)也對(duì)其違法行政所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任及約束監(jiān)督機(jī)制作出了明確規(guī)定。
4．社會(huì)監(jiān)督、綜合治理的原則
安全生產(chǎn)涉及社會(huì)各個(gè)方面和千家萬(wàn)戶(hù)，僅靠負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)是難以實(shí)現(xiàn)的，還必須調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量進(jìn)行監(jiān)督，并發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)的職能作用，齊抓共管，綜合治理。要依靠群眾、企業(yè)職工、工會(huì)等社會(huì)組織、新聞?shì)浾摰拇罅f(xié)助和監(jiān)督，實(shí)行群防群治。要提高全社會(huì)的安全意識(shí)，才能形成全社會(huì)關(guān)注安全、關(guān)愛(ài)生命的社會(huì)氛圍和機(jī)制?！栋踩a(chǎn)法》主要是通過(guò)建立社區(qū)基層組織和公民對(duì)安全生產(chǎn)的舉報(bào)制度和加強(qiáng)輿論監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的力度，將安全生產(chǎn)的視角和觸角延伸到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面和各個(gè)地方，以協(xié)助政府和部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)在依法履行職責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠公安、監(jiān)察、交通、工商、建筑、質(zhì)監(jiān)等有關(guān)部門(mén)的力量，加強(qiáng)溝通，密切配合，聯(lián)合執(zhí)法。只有加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)綜合治理，才能從根本上扭轉(zhuǎn)安全意識(shí)淡薄、安全隱患多、事故多發(fā)的狀況，把事故降下來(lái)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
5．依法從重處罰的原則
安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻、重大責(zé)任事故時(shí)有發(fā)生的另一個(gè)原因，是現(xiàn)行相關(guān)立法的處罰力度過(guò)輕，不足以震懾和懲治各種安全生產(chǎn)和造成重大事故的違法犯罪分子。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)成分必將逐漸增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年各類(lèi)生產(chǎn)安全事故的60%～80%發(fā)生在非公有制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。一些私營(yíng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的老板，只求效益不顧安全，出了事故便逃之夭夭，把大量的遺留問(wèn)題推給政府和社會(huì)。過(guò)去的安全生產(chǎn)立法主要是針對(duì)國(guó)有企業(yè)制定的，對(duì)非公有制企業(yè)的安全生產(chǎn)缺乏明確的、嚴(yán)格的法律規(guī)范，對(duì)違法者存在著法律責(zé)任的缺失和處罰偏輕的問(wèn)題。這也是少數(shù)私營(yíng)業(yè)主敢于以身試法的原因之一。對(duì)違法者的仁慈，就是對(duì)人民的犯罪。所以，對(duì)那些嚴(yán)重違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的違法者，必須追究其法律責(zé)任，依法從重處罰。《安全生產(chǎn)法》設(shè)定了安全生產(chǎn)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，設(shè)定了11種行政處罰，有11條規(guī)定構(gòu)成犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任，還破例地設(shè)定了民事責(zé)任，其法律責(zé)任形式之全、處罰種類(lèi)之多、處罰之嚴(yán)厲都是前所未有的。這充分反映了國(guó)家對(duì)嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法者和造成重大、特大生產(chǎn)安全事故的責(zé)任者依法課以重典的指導(dǎo)思想。
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