研究美國如何制定對華政策，可以同時(shí)注意二個(gè)面向——機(jī)關(guān)與個(gè)人。所以本章先將美國對華政策的制定與執(zhí)行過程略作解釋。美國對華決策中的單位機(jī)制方面，除非機(jī)制發(fā)生重大變化，否則它是固定的。透過固定的政府機(jī)制，如美國駐華大使館、遠(yuǎn)東司、中國科、在華軍事顧問團(tuán)，以及情報(bào)系統(tǒng)等單位，華府可以充分地了解中國政經(jīng)與社會局勢，并得到各種建議，進(jìn)而制定美國所需要的對華政策。

其二是個(gè)人范疇，除了政府機(jī)制外，對華政策的制定會涉及個(gè)人。個(gè)人范疇經(jīng)常在變換，實(shí)際上它隱含著外交政策規(guī)劃和執(zhí)行者，與上層決策者之間微妙的互動關(guān)系。不同的人的不同意識形態(tài)與經(jīng)驗(yàn)，會導(dǎo)致他們在對華政策的評估上，會產(chǎn)生截然不同的看法，換言之，人事亦會影響政策。譬如以馬歇爾和麥克阿瑟為例，當(dāng)馬歇爾對調(diào)停國共糾紛感到失望，指責(zé)國府之際，同樣在遠(yuǎn)東的麥克阿瑟卻有不同意的意見，而主張?jiān)袊?/p>

根據(jù)恩內(nèi)斯特? 梅的分析，1945 ～ 1949 年，美國對華政策的決策與執(zhí)行過程，可以分為國務(wù)院與軍方二個(gè)部分。這兩個(gè)系統(tǒng)加上情報(bào)體系，使得華府得以決定和進(jìn)行對華政策。但對華的決策過程中，還是國務(wù)院為“主導(dǎo)”地位，軍方系統(tǒng)則居于“輔助”角色（見圖五）。

從1947 年初至1948 年底，這兩年也正好是馬歇爾任職國務(wù)卿的任期，美國對華政策的特質(zhì)為“舉棋不定”。為何在馬歇爾主掌國務(wù)院期間，美國對華政策會如此？根據(jù)司徒雷登的分析是導(dǎo)因于國際情勢、美國國內(nèi)的反對，以及中國內(nèi)部的局勢發(fā)展等三項(xiàng)原因，他說：

（一） 歐洲的戰(zhàn)后發(fā)展令人非常吃驚，要我們采取行動的要求是緊急的，需要我們?nèi)褙炞⒌摹Ｔ跔幦∪澜绾推街畱?zhàn)略中，美國把歐洲列為第一，這是不可避免的……。

（二） 在某些美國人看來，似乎有一種真正的危險(xiǎn)存在。任何對華的有效援助，尤其是顧問式的援助，足以影響到國家政策和程序的顧問援助，會使美國更加不可解脫地被牽入中國內(nèi)政，而受到更深更強(qiáng)的束縛。這種發(fā)展縱使不被全體中國，也會被某一些中國人猛烈反對；結(jié)果只會加重混亂的情形。而且這辦法也會惹起其他強(qiáng)國的仇視和報(bào)復(fù)行動，因而會嚴(yán)重影響我們在世界其他部分盡義務(wù)。

（三） 美國政府與人民曾不斷敦促國民黨政府實(shí)行革新措施，并暗示：我們是在等候目擊中國政府確實(shí)實(shí)施革新，或至少有意圖革新的表征，才肯給予援助。他們質(zhì)問：“是否一個(gè)不能從事有進(jìn)步性改善的政府，能夠運(yùn)用美援，利國利民？”

司徒雷登的分析，主要指出在這關(guān)鍵的兩年，美國的對華政策，受到重歐輕亞、美國內(nèi)部有人反對介入過深、以及國民政府之腐敗等三項(xiàng)原因的嚴(yán)厲挑戰(zhàn)，才造成美國對華方面的政策舉棋不定，現(xiàn)在進(jìn)一步來討論這三項(xiàng)原因：

（一）歐洲危機(jī)

當(dāng)時(shí)美國傳統(tǒng)外交最關(guān)心的歐洲地區(qū)，正在遭受強(qiáng)大的威脅。為此，美國必須把更多的資源用到歐洲，所以在1947 年，杜魯門政府才會分別宣布“杜魯門主義”與“馬歇爾計(jì)劃”，想要用經(jīng)濟(jì)和外交的力量，挽救西方盟國在歐洲的劣勢。故并不愿意把援助力量分散到亞洲地區(qū)。此外，美國外交決策者也估算以蘇聯(lián)現(xiàn)有的實(shí)力，不可能同時(shí)在歐亞采取雙面作戰(zhàn)的策略。