制度化的天下體系是從周朝開始的。如果古代社會出現(xiàn)制度革命，必定需要大不尋常的條件與時機。這正是周朝天下體系令人困惑而特別需要解釋的問題。在3000年前建立一個以世界政治為核心問題的政治制度，立意過于高遠，周朝人為什么這樣想？有什么必要這樣想？為什么會把世界理解為一個完整的政治存在？很顯然，政治從世界問題開始，這是不合常理的路徑。通常的歷史路徑是由部族社會發(fā)展出國家政治，而不是世界政治。周朝的天下體系不僅在古代是不尋常的創(chuàng)造，即使對于今天的世界，它提出的政治問題仍然超出現(xiàn)實而屬于未來。周朝創(chuàng)制天下體系必有獨特的歷史原因。

我們試圖回到歷史語境中去理解周朝創(chuàng)制天下體系的理由。殷商時，周乃小邦，位于中國西北部，屬于半農(nóng)耕半游牧地區(qū)。殷商的政治中心位于中原，有著發(fā)達的農(nóng)業(yè)和技術，人口可能超過百萬?！靶“钪堋钡降子卸嘈。瑩?jù)史學家估計，其人口在5萬以上，最多6萬至7萬而已。周王有美德之名，在一些小國中頗具號召力。周武王興兵伐商，許多友邦會師助戰(zhàn)，據(jù)司馬遷的說法，有戰(zhàn)車300乘，虎賁3000人，甲士45000人。據(jù)說商紂王發(fā)兵70萬來迎戰(zhàn)，應是夸張。對于百萬之國，出動10萬兵馬就幾乎是傾巢出動了。商紂王兵馬雖多于周聯(lián)軍，但據(jù)說商紂王暴虐無道，加上無考之原因誘發(fā)了部分部隊嘩變倒戈，以致周武王一戰(zhàn)成功，商紂王兵敗自殺。周雖奪取了盟主地位，但殷商遺民人數(shù)眾多，還存在一些親近殷商的諸侯以及一些本就桀驁不馴的部族，人心未定，叛亂多發(fā)，多方皆需安撫。因此，以小邦而居中原之主位的周朝政權面臨一個歷史上從未出現(xiàn)過的政治問題：如何“以小治大”并且“以一治眾”。

以一治眾的傳統(tǒng)模式總是由最大最強的霸主來實現(xiàn)的，就是說，以一治眾的前提條件是以大治小，這是自然統(tǒng)治方式。在古代社會，人口不僅是最重要的經(jīng)濟資源，而且也是最重要的政治和軍事資源，是一切力量的基礎。周乃小邦，本部人口有限，不可能以大治小，反而要在以小治大的條件下去以一治眾，這是一個全新的問題。周能夠聯(lián)合諸侯而克商是因為它有道義號召力，以道義形象能夠實現(xiàn)一時之戰(zhàn)爭動員，卻難以僅以道義形象去維持各部族的長久支持和忠誠，因為道義終究無法代替權力和利益的需要，而“以小治大”的局面已經(jīng)在邏輯可能性上否定了霸權模式。周政權只剩下一個選擇，那就是發(fā)明一種政治制度，一種主要依靠制度吸引力而不是武力威懾的統(tǒng)治方式，以制度優(yōu)勢代替武力權威。

周政權從一開始就被迫面臨一個復雜的制度設計問題。既然周政權沒有能力建立霸主的統(tǒng)治方式，僅憑本族力量并不足以長期維持其天下共主的地位，而又試圖維持其在眾多邦國之上的最高權威地位，它就必須設計一種能夠得到各國長期承認的合作制度才能保證自身的權力，甚至才能保證自身的存在。其中的關鍵是必須解決眾多邦國的“外部性”問題，或者說，必須把外在的眾多邦國轉化為內(nèi)部存在，這意味著周政權必須創(chuàng)制一種高于國家的世界體系來實現(xiàn)世界的內(nèi)部化，從而以整個體系的共同利益或共享利益去擔保自身的利益。一個世界體系是否成功，首先在于這個世界體系所能夠提供的共享利益或合作利益對于眾多邦國的誘惑力必須大過背叛或拒絕體系的誘惑力，或者說，眾多部族加入世界體系所能夠獲得的利益必須大于拒絕加入體系的利益，否則沒有人會承認和支持這個體系。這是一個需要想象力的高難度制度設計?？梢哉f，周政權所遭遇的特殊歷史形勢無形中提出了一個意義深遠的政治問題：世界秩序成為國家存亡的條件，或者說，世界之治成為了一國之治的前提，于是，世界政治必須優(yōu)先于國家政治，這就是“世界內(nèi)部化”問題，即創(chuàng)制天下的問題。