前言

2015年3月5日，國務院總理李克強在第十二屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告中說：“大道至簡，有權(quán)不可任性?！闭鞘裁?？是國家權(quán)力機關的執(zhí)行機關，是國家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實際行為體，正是總理所說的“有權(quán)”者。政府該如何行使權(quán)力？就是總理所說的“不可任性”。“有權(quán)不可任性”不光適用于簡政放權(quán)、減少行政審批事項、增添企業(yè)市場活力這一塊，也適用于所有公權(quán)力可能限制或干涉私權(quán)利的領域，可以說是所有公權(quán)力在行使的時候都必須嚴格依法行使，不管是在形式上還是在實體上，都不能越位，不可以任性。

我國政府所有的公權(quán)力都是由人民賦予的，是有其權(quán)力范圍的。越過界限去行使這一公權(quán)力，必然會影響、干擾甚至侵犯到私權(quán)利的行使，最終會損害人民群眾的切身利益，這樣也就違背了人民賦予其公權(quán)力的初衷。公權(quán)力行使的最終目的是為了保障每一個公民的私權(quán)利得以順利行使，為人民群眾安居樂業(yè)提供一個安然有序的環(huán)境。因此，公權(quán)力的行使必須遵從其本身的經(jīng)緯度，在其權(quán)力界限內(nèi)行使，既不可出現(xiàn)權(quán)力越位，也不能出現(xiàn)權(quán)力缺位。

國家公權(quán)力具有天然的擴張性，這是公權(quán)力必須受到限制的邏輯起點。國家公權(quán)力，是政府用以制定政策、達成政策目標的工具。公權(quán)力的邊界不斷擴張，從根本上說，就是在改變公權(quán)力性質(zhì)的同時，改變了國家公共政策的目標，由此把以公共資源為運行基礎的公權(quán)力，變成了以謀一己私利為目的的私權(quán)力。這個衍變蛻化過程，其背景正是國家公權(quán)力缺乏制度化的剛性約束。公權(quán)力當然不能自行，而是掌握在國家各級官員的手中，由官員進行操控并運行，因此，公權(quán)力擴張的動力來自官員；官員擴張公權(quán)力的動力則來自其個人或群體的私益。然而，在現(xiàn)代國家的運行邏輯中，已然沒有任何公權(quán)力擴張合理性的根據(jù)。

但我們也必須認識到，在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，無論是公權(quán)力的主體還是客體，對于公權(quán)力的理性認識程度都有待逐步提高。例如，當前公權(quán)力部門仍普遍存在“官本位”的意識，公權(quán)力行使中的“越位”、“缺位”和“錯位”等濫用和異化現(xiàn)象是這種意識的直接表現(xiàn)，一些機構(gòu)和官員受利益驅(qū)使超越權(quán)力范圍行使管轄權(quán)，特別是在一些有利可圖的經(jīng)濟領域，越界管理的現(xiàn)象隨處可見；而在一些公共事務領域，又常常見不到權(quán)力機構(gòu)有效地行使自己的管理職能。近年來各地頻繁爆發(fā)的礦井爆炸、食物中毒，都明顯是權(quán)力機構(gòu)理性權(quán)力意識缺乏的結(jié)果。而一些社會公眾又時而把一切社會問題和社會矛盾都歸因于公權(quán)力的使用不當；時而則忽視政府的能力和權(quán)限，要求政府繼續(xù)承擔應該屬于市場或社會自治范疇內(nèi)的事務。這些對公共權(quán)力認識不到位或思考不理性的表現(xiàn)，都會阻礙公共權(quán)力的運行。

公權(quán)力的使用必須嚴格依法進行，決不允許任意濫用，而事實卻并非如此。比如新聞報道中一些執(zhí)法人員手握權(quán)力，這種國家賦予的公權(quán)力本應用來為人民服務，可惜他們把這種權(quán)力作為一種特權(quán)。執(zhí)法者的服務對象是社會，是代表國家行使公權(quán)力，是為全社會納稅人提供“安全保障”這一“公共產(chǎn)品”。如果身為國家的執(zhí)法者，卻在干著有損法律尊嚴之事，執(zhí)法者不但不能提供“安全保障”，反而增加了人民的不安全感，那他們失去的不僅是人民對他們的尊重和信任，更失去了執(zhí)法者代表國家執(zhí)法的神圣和尊嚴。毫無疑問，缺乏制約機制與制約力量，是公權(quán)力泛濫成災的重要原因。于是問題就出現(xiàn)了，如何對握有特權(quán)的執(zhí)法人員進行管理？如何把執(zhí)法人員的各項工作置于社會的監(jiān)控之下？如果不能有效地監(jiān)督執(zhí)法者，執(zhí)法犯法的情況就會不斷地發(fā)生。

改革開放三十多年，我國的法治建設取得了較大的成就，黨政干部的法治意識也有了較大提高，但在準確理解和把握法律規(guī)范的內(nèi)涵方面，很多黨政干部還有較大差距。在當代，隨著個人自由度的擴大和社會活動空間的拓展，國家公權(quán)力被日益分解、分散至社會自治組織乃至個人手中，放權(quán)與分權(quán)成為國家公權(quán)力運行的必經(jīng)之途。在此，削減國家公權(quán)力，是限制國家公權(quán)力的基本條件。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。”這就要求在權(quán)力運行過程中，一要靠法律制度，二要靠監(jiān)督。但是由于公權(quán)力內(nèi)在的局限性，本來為保護私權(quán)利而設立的公權(quán)力卻屢屢侵犯公民個人的私權(quán)利，導致公權(quán)力的濫用，因此有必要對公權(quán)力行使與限制進行研究，以便制定相應的措施來確保公權(quán)力的正當、合法行使。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！边@提醒和警示各級領導干部，決不能隨意行使權(quán)力，必須讓權(quán)力進入法治的軌道。

領導干部手握公權(quán)力，法治意識的強弱、依法行政水平的高低直接關系著法治社會建設的進程。但遺憾的是現(xiàn)實中無論是司法領域還是行政領域，一些黨政干部不懂憲法，不了解憲法，在現(xiàn)實公共治理行動中又因為違背憲法原則和憲法規(guī)范，導致具體的法律適用和法律實施不能達到預期治理目標，增加了執(zhí)政黨執(zhí)政的政治成本，同時也加大了國家治理的經(jīng)濟和社會成本。針對這類問題，各級黨的培訓機構(gòu)必須加大對各級黨政干部的憲法意識培訓，通過專門憲法規(guī)范和憲法知識的培訓，使各級干部形成憲法意識，進而形成法治意識，從根本上推進依法治國的進程。

“有權(quán)不可任性”，給那些掌握公權(quán)力的黨政干部再次敲響了警鐘。警鐘需要長鳴，才會時刻繃緊使用公權(quán)力官員們的心中之弦。只有時時處處認清手中的權(quán)力姓“公”而不是姓“私”，才不會任性地使用權(quán)力，而是會謹慎使用、規(guī)范使用、依法使用、為民使用?！坝袡?quán)不可任性”，就是要依法用權(quán)，做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。“有權(quán)不可任性”是依法行政的有力推進。只要黨員干部特別是領導干部將依法行政的理念根植于心、實踐于行，就不會無意或故意去“任性”，這樣，就會真正地讓權(quán)力在陽光下運行，讓權(quán)力得到有效的監(jiān)督，讓權(quán)力得到規(guī)范的使用。

《公權(quán)與法治》這本書從公權(quán)力的基本概念理論和公權(quán)力行使的邊界及其異化現(xiàn)狀出發(fā)，從公權(quán)力的依法行使與制度監(jiān)督，從全面依法治國與對公權(quán)力的約束與規(guī)范等方面出發(fā)，著眼于對各級黨員干部、特別是基層黨政干部及公務人員法律知識和法治意識的培訓，可以幫助他們提高對法律、政策的認知能力和運用水平，在推進依法治國和實現(xiàn)國家有效治理的偉大征程中，確保公權(quán)力得到規(guī)范合理的行使，從而保證人民賦予的公權(quán)力真正用來為人民謀福祉。

編者〖2015.6〗