第一章 權(quán)力與公權(quán)力

黨的十八大報(bào)告指出，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！?/p>

這里所說的權(quán)力，是指國(guó)家公共權(quán)力，即公權(quán)。公權(quán)，也叫公權(quán)力、公共權(quán)力。

公權(quán)力作為政府用以制定政策、達(dá)成目標(biāo)的工具，關(guān)系到社會(huì)生活之良好秩序的建立和正常運(yùn)行，在國(guó)家權(quán)力體系中具有十分重要的地位。但我們也看到，公權(quán)力自我擴(kuò)張的情況時(shí)有發(fā)生，極端之情況便是腐敗問題日益嚴(yán)重。這類行為不僅侵害了整個(gè)社會(huì)良性運(yùn)行，更嚴(yán)重的是會(huì)動(dòng)搖執(zhí)政的基石。因此，公權(quán)力的健康運(yùn)行問題就躍然成為全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)所關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

公權(quán)力是人民意志的集中體現(xiàn)，它不是領(lǐng)導(dǎo)干部的私權(quán)私域，公權(quán)力的行使絕對(duì)不能放蕩不羈。目前我國(guó)的權(quán)利（力）狀況是公權(quán)力強(qiáng)、私權(quán)利弱、公權(quán)力經(jīng)常侵犯私權(quán)利。無論是選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，還是黨組織直接任命的領(lǐng)導(dǎo)干部，手中的權(quán)力都是人民所賦予的。但是，對(duì)于某些官員來講，他們始終沒有“權(quán)力來源于人民”的意識(shí)。作為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)明確公權(quán)力是有限的，知悉權(quán)力范圍，嚴(yán)格在范圍內(nèi)行駛權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨務(wù)政務(wù)工作者，必然要求其樹立與依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義政治文明要求相符的，以及與其自身所處法律地位相稱的權(quán)力意識(shí)和法律思維。

第一節(jié) 與權(quán)力相關(guān)的概念

一、權(quán)力

“權(quán)力”是一個(gè)古老的概念，不管是在中國(guó)還是西方國(guó)家，很早就對(duì)“權(quán)力”這個(gè)概念進(jìn)行過探討。“權(quán)力”一詞在我們中國(guó)古語里是由“權(quán)”和“力”兩字組合而成的。“權(quán)”在中國(guó)古語里指稱錘或稱，如《廣雅·釋器》：“錘謂之權(quán)?！薄稘h書·律歷志上》：“權(quán)者，銖、兩、斤、鈞、石也，所以，稱物平施之輕重也?！薄睹献印ち夯萃酰ㄉ希罚骸皺?quán)，然后知輕重?！闭f明“權(quán)”的意思就是權(quán)衡或權(quán)重關(guān)系?！傲Α痹谥袊?guó)古語里指氣力或能力?！妒酚洝ろ?xiàng)羽本紀(jì)》：“力拔山兮氣蓋世?！薄蹲髠鳌べ夜辍罚骸捌鋸恼呙C而寬，忠而能力?！焙髞怼皺?quán)”和“力”結(jié)合為“權(quán)力”，指一個(gè)人能夠支配他人做事的威力。在中國(guó)，“ 權(quán)”的概念有三種基本的含義： 一是指衡量審度之義， 如孔子說：“謹(jǐn)權(quán)量， 審法度， 修廢官， 四方之政行焉?！倍侵萍s或控制別人的能力，如早期法家人物慎到認(rèn)為：“賢而屈于不肖者， 權(quán)輕也?！庇秩纭肚f子·天運(yùn)》說：“親權(quán)者不能與人柄?！比侵钙骄蚱胶?，如清代學(xué)者劉大櫆在《井田》一書中說：“取天下之田，與天下之民，合計(jì)其數(shù)而權(quán)之，而民各分其可得之田。”

（一）關(guān)于權(quán)力的學(xué)說

自從人類社會(huì)形成以后，就有了權(quán)力問題，權(quán)力作為一種社會(huì)控制力量，存在于一切社會(huì)形態(tài)之中。作為人類社會(huì)普遍存在的一種現(xiàn)象，權(quán)力的概念從來就不存在一個(gè)能統(tǒng)治一切的定義。權(quán)力到目前為止沒有一個(gè)公認(rèn)的定義，有代表性的關(guān)于權(quán)力的學(xué)說主要有以下四種：

1.能力說

英國(guó)哲學(xué)家羅伯特·羅素認(rèn)為：“權(quán)力可被看成一種不顧阻力而實(shí)現(xiàn)人們意志的可能性，或者說是一種對(duì)別人行為產(chǎn)生預(yù)期影響的能力?！睓?quán)力，首先是作為一種能力，即權(quán)力主體，有可能通過這種能力，使得權(quán)力對(duì)象產(chǎn)生預(yù)期或非預(yù)期的反應(yīng)或結(jié)果。

權(quán)力被認(rèn)為是一種能力，是一個(gè)人或者機(jī)構(gòu)對(duì)另一個(gè)人或者機(jī)構(gòu)的駕馭能力和制約能力。廣義而言，權(quán)力可以被定義為達(dá)到理想結(jié)果的能力，或者說是指能夠做某種事情的能力，它包括從個(gè)人到社會(huì)組織、國(guó)家和政府、國(guó)際組織廣泛領(lǐng)域中所有的行為能力。

2.強(qiáng)制意志說

德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯認(rèn)為權(quán)力是實(shí)現(xiàn)自己意志的能力：“一個(gè)人或一些人在某一社會(huì)行動(dòng)中，甚至不顧其他參與這種行動(dòng)的人的抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性?！本褪钦f，一個(gè)或若干個(gè)人在社會(huì)生活中即使遇到參與活動(dòng)的其他人的抵制，仍能有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)他們自己的意愿的能力。簡(jiǎn)言之，就是一種A迫使B實(shí)施B不受強(qiáng)迫時(shí)本不會(huì)去實(shí)施的行動(dòng)的能力。可以說，權(quán)力是指特定主體因某種優(yōu)勢(shì)而擁有的對(duì)社會(huì)或他人的強(qiáng)制力量和支配力量。

3.關(guān)系說

權(quán)力是“一個(gè)人或許多人的行為使另一個(gè)或其他許多人的行為發(fā)生改變的一種關(guān)系”。在政治分析中，權(quán)力通常也被認(rèn)為是一種關(guān)系，即凌駕于他人之上的影響他人行為的能力，換句話說，權(quán)力就是使他人不以其選擇而行事。在一般的政治學(xué)研究中，權(quán)力被看成是一種關(guān)系，是一種人對(duì)人的制約關(guān)系，是權(quán)力施動(dòng)者對(duì)受動(dòng)者的制動(dòng)關(guān)系，同時(shí)受動(dòng)者也對(duì)施動(dòng)者和權(quán)力過程具有能動(dòng)的反作用。權(quán)力是一種社會(huì)關(guān)系，只能存在于人與人的相互關(guān)系中。因此，權(quán)力不是天賦的，也不是人的自然本性，而只能根源于人的社會(huì)生活和社會(huì)本性。權(quán)力是一種關(guān)系范疇，是一種強(qiáng)制性力量。這種強(qiáng)制性力量的實(shí)現(xiàn)既有明確的目的性，又需要借助于一定方式和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系。

4.工具說

權(quán)力是一種工具，權(quán)力作為一種工具手段，是行使權(quán)力、執(zhí)行政策的載體和依托。從終極意義上說，權(quán)力并不是一種目的，而只是權(quán)力追求者為達(dá)到某種目的所必須掌握的一種手段、工具。但是，權(quán)力作為一種工具，便具有了獲取某種價(jià)值的功能，因而又轉(zhuǎn)化成人們爭(zhēng)相追逐的目的，權(quán)力也由此成為人們的一種基本的需要。在社會(huì)生活中人們廣泛地追求具有既定權(quán)力的位置和其他制度化角色，就是因?yàn)闄?quán)力具有工具性價(jià)值。在權(quán)力組織的主要官位上，不僅有很高的收入和榮譽(yù)，而且會(huì)吸引不少的追隨者，因此這種主要官位和錢一樣，便成為人們不斷追逐的目標(biāo)。同樣，人們對(duì)于知識(shí)的渴望和由此產(chǎn)生的求知和接受教育的行為，雖然帶有很多理想的高尚的精神因素，但也不可避免地存在為其工具性價(jià)值所吸引的動(dòng)機(jī)。因?yàn)橹R(shí)及由此而帶來的人的能力、素質(zhì)的增加，將會(huì)增大人們獲得權(quán)力從而更多地滿足自身各種欲望的可能。

權(quán)力與權(quán)威不同。前者指的是影響他人的能力，而后者指的是影響他人的正當(dāng)性；權(quán)力主要體現(xiàn)為獎(jiǎng)懲能力，它來自于某種強(qiáng)力和操縱，具有強(qiáng)制的性質(zhì)，而權(quán)威主要來自理性的說服力。

（二）權(quán)力的定義

“權(quán)力”在西方的英文稱謂是“power”，指權(quán)威和能力，也是講一個(gè)人能夠支配他人做事的威力。人們對(duì)權(quán)力的理解呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，總而言之，權(quán)力包含有“支配”和“強(qiáng)制”之意。在西方，具有代表性的美國(guó)學(xué)者彼德·布勞認(rèn)為：“權(quán)力是個(gè)人或群體將意志強(qiáng)加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個(gè)人或群體也可以通過威懾這樣做?！边~克爾·羅斯金認(rèn)為：“權(quán)力是人與人之間的一種關(guān)系，是一個(gè)人讓另一個(gè)人按其吩咐做事的能力”。權(quán)力是一種社會(huì)關(guān)系，只有在人的活動(dòng)涉及他人的時(shí)候才存在權(quán)力，權(quán)力總是具有人指向性的，意味著權(quán)力主體對(duì)他人實(shí)施控制以貫徹自己意志的能力。

我國(guó)學(xué)者將“權(quán)力”定義為：“所謂權(quán)力，是指某一主體（權(quán)力角色或掌權(quán)者）憑借利用某種資源對(duì)整體進(jìn)行價(jià)值控制致使客體服從主體，以實(shí)現(xiàn)主體意志、目標(biāo)或利益的能力及影響力。”概而言之，權(quán)力表現(xiàn)為支配、控制他人行為的力量。

權(quán)力，就其一般涵義而言，是指主體憑借某種后盾，在一定社會(huì)關(guān)系中使客體接受其意志，并按這一意志去行動(dòng)以達(dá)到某種目的的一種支配力量。權(quán)力的本質(zhì)是一種控制與支配——對(duì)資源的控制與對(duì)人的支配，它體現(xiàn)的是一種人與人之間的關(guān)系：對(duì)人的支配自不待言，對(duì)資源的控制也是通過對(duì)人的支配來實(shí)現(xiàn)的，而且資源控制的目的也是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人的支配。公權(quán)力作為權(quán)力的一種，也具有對(duì)人的支配和對(duì)資源的控制這兩個(gè)方面的特征。

一般而言，權(quán)力有廣義和狹義之分，廣義的權(quán)力是指某種影響力和支配力，它分為社會(huì)權(quán)力和國(guó)家權(quán)力兩大類；狹義的權(quán)力指國(guó)家權(quán)力，即統(tǒng)治階級(jí)為了實(shí)現(xiàn)其階級(jí)利益和建立一定的統(tǒng)治秩序而具有的一種組織性支配力。

權(quán)力是政治的核心概念，權(quán)力現(xiàn)象廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面。不同生活領(lǐng)域的權(quán)力現(xiàn)象分別被稱為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、宗教權(quán)力等。根據(jù)權(quán)力主體的不同，還可以區(qū)分個(gè)人權(quán)力、組織權(quán)力和政府權(quán)力等。

二、公權(quán)力

（一）公權(quán)力的定義

所謂“公權(quán)力”，就是指公共組織根據(jù)公共意志，組織、協(xié)調(diào)和控制社會(huì)與個(gè)人的力量（社會(huì)影響力），或者說是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。這個(gè)公共組織往往表現(xiàn)為各級(jí)政府部門和一些準(zhǔn)公共組織等。很顯然，公權(quán)力是國(guó)家的主要象征，也是國(guó)家一切職能活動(dòng)的根本前提。因?yàn)椤皣?guó)家把自己的意志強(qiáng)加于社會(huì)，把公共的權(quán)力變成支配公共的權(quán)力”。 而“行使公權(quán)力”，是指公務(wù)員居于國(guó)家機(jī)關(guān)之地位，行使統(tǒng)治權(quán)作用之行為而言，并包括提供給付、服務(wù)、救濟(jì)、照顧等方法，增進(jìn)公共及社會(huì)成員之利益，以達(dá)成國(guó)家任務(wù)之行為。

公權(quán)力指以維護(hù)公益為目的的公共團(tuán)體及其責(zé)任人在職務(wù)上的權(quán)利，它是基于社會(huì)公眾的意志而由國(guó)家機(jī)關(guān)具有和行使的強(qiáng)制力量，其本質(zhì)是處于社會(huì)統(tǒng)治地位的公共意志的制度化和法律化。公權(quán)力是指國(guó)家實(shí)施公共管理、調(diào)整利益分配關(guān)系的權(quán)力，它可以具體分解為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。

公權(quán)力分為廣義及狹義兩種。廣義指的是公共機(jī)關(guān)所擁有，片面決定改變相對(duì)機(jī)關(guān)或相對(duì)私人權(quán)利義務(wù)的力量，例如擁有許可執(zhí)照或強(qiáng)制驅(qū)離的權(quán)力。狹義公權(quán)力基本架構(gòu)與廣義相同，區(qū)分在于狹義公權(quán)力力量之行使針對(duì)于相對(duì)機(jī)關(guān)或相對(duì)私人不利之時(shí)，也就是如果造成私人或相對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)侵害的公權(quán)力力量之行使，才稱為狹義公權(quán)力。

公權(quán)力的權(quán)利屬性是人民的，人民委托國(guó)家代理人民駕馭公權(quán)力去推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。公權(quán)力是在國(guó)家公共事務(wù)管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)人民公共利益的權(quán)力。公權(quán)力來源于人民。

（二）公權(quán)力的特征

作為國(guó)家機(jī)器的核心組成部分，公權(quán)力具有合法、公正、權(quán)威、理性的特征。合法的公權(quán)力本質(zhì)上是一定范圍內(nèi)社會(huì)成員的部分權(quán)利的讓渡，或是說一定范圍內(nèi)社會(huì)成員的授權(quán)。國(guó)家公權(quán)力是國(guó)家作為政權(quán)主體依據(jù)國(guó)民授權(quán)從事國(guó)家管理職能所產(chǎn)生的權(quán)力。

公權(quán)力具有如下幾個(gè)基本特征：

第一，主體的公眾性。公權(quán)力屬于社會(huì)公眾而非社會(huì)的個(gè)人，它是社會(huì)廣大公眾的權(quán)力，是一種社會(huì)民眾共同公有性的權(quán)力，其核心是公眾公共性。也就是說，公共性是公權(quán)力的核心內(nèi)涵。所謂公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。

第二，客體的公共事務(wù)性。公權(quán)力面對(duì)的是社會(huì)公眾的公共事務(wù)而非社會(huì)個(gè)體的私人事務(wù)，否則就涉嫌公權(quán)力的濫用。純粹私域的事務(wù)不應(yīng)該動(dòng)用公權(quán)力去干涉，否則，就是侵犯了私權(quán)。

第三，功能的公共利益性。社會(huì)公眾共同的利益是公權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，它秉承公平、公正、公開的原則為公眾服務(wù)并承擔(dān)公共責(zé)任。公權(quán)力是承擔(dān)著公共責(zé)任并且為公共利益服務(wù)的，否則公權(quán)力就很有可能變得私化和私有。

第四，具有強(qiáng)制性和威懾力。公權(quán)力是一種公共強(qiáng)制力，一般體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等。

公權(quán)力除了以上基本特征之外，還具有以下特征：

（1）公權(quán)力的人民性：公權(quán)力是人民權(quán)力的產(chǎn)物，來自于人民的授權(quán)。

（2）公權(quán)力的相對(duì)性：一個(gè)絕對(duì)普遍的公權(quán)力是不存在的，公權(quán)力的相對(duì)性是要求對(duì)公權(quán)力從法律方面制約，使其不變成危害國(guó)家與人民的絕對(duì)的權(quán)力，公權(quán)力必須受到人民權(quán)利的制約。

（3）公權(quán)力的支配性：公權(quán)力體現(xiàn)在幾乎所有的權(quán)力定義之中，它有強(qiáng)大“強(qiáng)制執(zhí)行”的支配性，它還有職責(zé)范圍內(nèi)的指揮的支配性。

（4）公權(quán)力的權(quán)威性：沒有權(quán)威性就沒有權(quán)力，權(quán)力的權(quán)威性指的是權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則性和權(quán)力運(yùn)作的公開性。

（5）公權(quán)力的組織性：國(guó)家權(quán)力是一種有組織的系統(tǒng)支配力量。它需要由有組織的國(guó)家機(jī)構(gòu)來分配、行使權(quán)力。

（6）公權(quán)力的稀缺性： 只有政府才具有公權(quán)力，公務(wù)員的職務(wù)位置有限，公務(wù)員是公眾的代理人，由公務(wù)員來行使公眾的公權(quán)力，這就使公權(quán)力產(chǎn)生了其資源的稀缺性。

（7）公權(quán)力的經(jīng)營(yíng)性：公權(quán)力運(yùn)行的經(jīng)營(yíng)性，是指公共權(quán)力可以作為一種手段由其行使者對(duì)權(quán)力的接受者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，使其發(fā)生一定的變化運(yùn)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所掌握的資源的最優(yōu)配置。

（8）公權(quán)力的特殊代理性： 公權(quán)力來源于公眾，公眾是公權(quán)力的所有者。在公共權(quán)力的運(yùn)行中，實(shí)際上以公眾和權(quán)力行使者之間建立了一種典型的代理關(guān)系。經(jīng)過一層又一層的委托和代理，就有可能使本來屬于公眾所有的公權(quán)力轉(zhuǎn)交到了極少數(shù)一部分人手中。

（三）公權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展

在人類漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程中，公權(quán)力的出現(xiàn)具有其必然性。一方面，公權(quán)力有利于保障個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)人類的文明與進(jìn)步；另一方面，公權(quán)力也具有其內(nèi)在局限和異化特質(zhì)。

在馬克思主義者看來，公權(quán)力本來是人類原始社會(huì)時(shí)期氏族組織的純道德性質(zhì)的權(quán)力。恩格斯認(rèn)為：原始形態(tài)的公共權(quán)力就是人們所共同掌控的、協(xié)調(diào)和管理社會(huì)共同生活的權(quán)力；原始形態(tài)的公共權(quán)力產(chǎn)生于人類共同生活的需要，其基本功能是調(diào)解和處理人們共同生活過程中所可能出現(xiàn)的爭(zhēng)端和糾紛；原始形態(tài)的公共權(quán)力以確認(rèn)和保障自然共同體全體成員的平等地位、民主權(quán)利為前提和基礎(chǔ)。 近代社會(huì)中早期的資產(chǎn)階級(jí)思想家們對(duì)權(quán)力的公共性做出了充分的理論證明，形成了主權(quán)在民的思想共識(shí)，比較典型的理論化、系統(tǒng)化的觀點(diǎn)有“君權(quán)神授論”“天賦人權(quán)論”“人民主權(quán)論”等。

在專制政治中，公權(quán)力實(shí)際上是統(tǒng)治者的私有權(quán)力，是專制統(tǒng)治用以謀取利益和維護(hù)統(tǒng)治的工具。而當(dāng)時(shí)社會(huì)公民的政治冷漠和缺乏公民意識(shí)也在一定程度上推動(dòng)了公權(quán)力的私有化。而在民主政治中，公民共同體才是公共權(quán)力的歸屬主體，國(guó)家機(jī)關(guān)只是公權(quán)力的行使主體，此時(shí)的公權(quán)力是為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公民共同體的利益而存在的。民主政治中的公共權(quán)力具有人民性——公權(quán)力是人民權(quán)力或者人民權(quán)利的產(chǎn)物，來自于人民的讓渡和人民的授權(quán)，即“主權(quán)在民”。

公權(quán)力來源于社會(huì)成員，存在于社會(huì)關(guān)系中，作用于社會(huì)，維持一定的社會(huì)基本秩序，它是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、文化權(quán)力的綜合，對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化都產(chǎn)生關(guān)鍵的影響。公權(quán)力的運(yùn)行過程實(shí)際上就是把權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)的管理之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)。

根據(jù)古今中外學(xué)者對(duì)公權(quán)力的論述，結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)政治生活中的公權(quán)力活動(dòng)，我們認(rèn)為，公權(quán)力在形式上表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)的合法強(qiáng)制力，其實(shí)質(zhì)是公民大眾權(quán)利和政府官員權(quán)力的政治關(guān)系范疇，是公民大眾把自己的一部分權(quán)利賦予、委托、讓渡給代表自己利益的政府官員，而政府官員則以公權(quán)力的名義，合法強(qiáng)制公民大眾服從自己，以便維護(hù)社會(huì)公共秩序，有效管理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

三、政治權(quán)力

公權(quán)力具有政治性。公權(quán)力首先表現(xiàn)為政治權(quán)力，一位學(xué)者在描述政治權(quán)力現(xiàn)象時(shí)說：“權(quán)力似乎是很神秘的，它看不見，摸不著，是無形的。它像精靈一樣控制著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?！边@里的權(quán)力顯然是指狹義上的政治權(quán)力。所謂公共權(quán)力，就是關(guān)于公共事務(wù)的權(quán)力，亦即關(guān)于政治社會(huì)的權(quán)力，即政治權(quán)力。

（一）政治權(quán)力的定義

政治權(quán)力即通稱的公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家這一政治組織的實(shí)質(zhì)實(shí)體力量。政治權(quán)力是一種伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的由國(guó)家機(jī)構(gòu)所擁有和行使的特殊社會(huì)權(quán)力。

什么是政治權(quán)力？馬克思、恩格斯、列寧、斯大林、毛澤東、鄧小平等在他們的著作中，從不同的角度分別使用過公共權(quán)力、政治權(quán)力、國(guó)家權(quán)力、統(tǒng)治權(quán)力、政治統(tǒng)治權(quán)力這樣一些概念。就他們所指稱的對(duì)象及其內(nèi)涵而言，統(tǒng)治權(quán)力、政治統(tǒng)治權(quán)力有更廣的含義和涉及的范圍，而公共權(quán)力、政治權(quán)力、國(guó)家權(quán)力，指的是同一個(gè)意義上的政治現(xiàn)象，即統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的特殊社會(huì)權(quán)力。政治權(quán)力從其實(shí)質(zhì)上看，即統(tǒng)治階級(jí)用來壓迫被統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)力，從其功能上看，則是統(tǒng)治階級(jí)用以全面管理國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力。在當(dāng)代，國(guó)家權(quán)力被普遍地用來指稱政治權(quán)力、公共權(quán)力，并成為通用的政治、法律術(shù)語，但在政治科學(xué)上，一般仍用政治權(quán)力的說法。

所謂政治權(quán)力，就是指在特定的力量對(duì)比關(guān)系中，政治權(quán)力主體依靠一定的政治強(qiáng)制力，為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益或原則，在政治運(yùn)行過程中體現(xiàn)出的對(duì)一定政治客體的制約能力和支配能力。政治權(quán)力實(shí)際上是在特定的力量對(duì)比關(guān)系中政治權(quán)力主體為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益而擁有的對(duì)政治權(quán)力客體的制約能力。

有關(guān)政治權(quán)力的定義具有代表性的主要有：(1）政治權(quán)力實(shí)際上是在特定的力量對(duì)比關(guān)系中， 政治權(quán)力主體為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益而擁有的對(duì)政治權(quán)力客體的制約能力。（2）政治權(quán)力就是在政治關(guān)系中，權(quán)力主體依靠一定的政治強(qiáng)制力，為實(shí)現(xiàn)某種利益而作用于權(quán)力客體的一種政治力量。（3）國(guó)家權(quán)力（政治權(quán)力）是指反映統(tǒng)治階級(jí)意志的、并作為社會(huì)整體代表的、以強(qiáng)制力保障實(shí)施的、管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。馬克思主義則認(rèn)為：“政治權(quán)力是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是當(dāng)人類社會(huì)產(chǎn)生階級(jí)以后才有的一種獨(dú)特現(xiàn)象?！?/p>

政治權(quán)力是權(quán)力現(xiàn)象和權(quán)力行為在政治領(lǐng)域的體現(xiàn)。政治權(quán)力本質(zhì)上是特定的力量制約關(guān)系，形式上是特定的公共權(quán)力。狹義地講，政治權(quán)力指的是公共權(quán)力，即行為者（個(gè)人、群體或組織）在公共事務(wù)方面控制社會(huì)資源，從事社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，影響相關(guān)行為者的能力。

政治權(quán)力作為一種以政治法律制度為依據(jù)的有組織的規(guī)范力量，乃是社會(huì)各種力量綜合作用的產(chǎn)物和結(jié)果，體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)展的整體需要，因而可以為全社會(huì)成員所認(rèn)同。在這個(gè)意義上，政治權(quán)力具有公共性，并被稱為公共權(quán)力。

公共權(quán)力這一概念突出的是權(quán)力主體與客體間“ 公”的關(guān)系， 即這一權(quán)力是眾人賦予的，權(quán)力必須為眾人服務(wù)，也必須受眾人的監(jiān)督。這樣，公共權(quán)力的行使就不可能是單向的，而必須與授權(quán)者即社會(huì)公眾形成相互制約的關(guān)系。政治權(quán)力這一概念突出的是權(quán)力主體對(duì)客體“治”的關(guān)系，即對(duì)眾人的管理權(quán)，是一種由上而下的單向權(quán)力，這種管理權(quán)很容易演變?yōu)閷Ｖ?、統(tǒng)治甚至壓迫，產(chǎn)生權(quán)力的濫用。政治權(quán)力是歷史的產(chǎn)物，它具有歷史性。

根據(jù)有關(guān)權(quán)力的一般理論，政治權(quán)力是一種政治能力，也是一種政治工具，它反映的是一種政治關(guān)系，即支配與服從、控制與被控制的關(guān)系。政治權(quán)力在政治生活中還更多地表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力，反映了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公共利益的行為能力。

（二）政治權(quán)力的產(chǎn)生和發(fā)展

政治權(quán)力是指?jìng)€(gè)人和集團(tuán)通過政治制度及政治機(jī)構(gòu)支配、控制或影響他人或其他集團(tuán)的能力和過程。政治權(quán)力是在特定的社會(huì)共同體中，政治活動(dòng)主體在奪取、制造和分配社會(huì)資源、財(cái)富、價(jià)值和權(quán)力過程中所表現(xiàn)出來的對(duì)相應(yīng)政治活動(dòng)客體的支配能力。在這里，擁有政治權(quán)力的政治活動(dòng)主體可以是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，也可以是利益集團(tuán)、有組織或無組織的群眾個(gè)人。在階級(jí)社會(huì)中，則主要是指階級(jí)。國(guó)家、政府、政黨等政治活動(dòng)主體都是由階級(jí)斗爭(zhēng)派生出來的。

國(guó)家政治權(quán)力的行使主權(quán)是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益，因此，政治權(quán)力便被概括為一個(gè)階級(jí)用以壓迫另一個(gè)階級(jí)的有組織的暴力。由于政府是代表國(guó)家行使政治權(quán)力的主要機(jī)構(gòu)，所以政治權(quán)力也被人稱為“政府的權(quán)力”。除此之外，處于國(guó)家和政府之外的其他利益集團(tuán)和社會(huì)組織雖然并不擁有最高政治權(quán)力，但卻可以通過特定的方式影響國(guó)家和政府對(duì)于政治權(quán)力的行使，因此也構(gòu)成政治權(quán)力主體的一部分。

政治權(quán)力主體作為一種組織、集團(tuán)，都是由具有共同利益的個(gè)體按一定方式結(jié)成的。這樣，在一定的組織或集團(tuán)內(nèi)，政治權(quán)力便區(qū)分為對(duì)內(nèi)權(quán)力和對(duì)外權(quán)力兩個(gè)方面。所謂對(duì)內(nèi)權(quán)力，是該組織、集團(tuán)對(duì)其歸屬成員所具有的權(quán)力。由此也就產(chǎn)生了該組織、集團(tuán)內(nèi)部各派別、個(gè)人圍繞著對(duì)內(nèi)權(quán)力進(jìn)行的爭(zhēng)斗，形成不同的權(quán)力關(guān)系。所謂對(duì)外權(quán)力，則是該組織、集團(tuán)對(duì)其他組織、集團(tuán)所具有的權(quán)力。這就產(chǎn)生了不同利益的組織、集團(tuán)之間圍繞著權(quán)力問題而進(jìn)行的爭(zhēng)斗。在階級(jí)社會(huì)中，國(guó)家似乎是凌駕于社會(huì)各階級(jí)之上的最高權(quán)力，誰掌握了國(guó)家，誰就取得了支配全社會(huì)的權(quán)力。因此，階級(jí)社會(huì)中的階級(jí)爭(zhēng)斗都必然以爭(zhēng)奪國(guó)家最高統(tǒng)治權(quán)為基本目標(biāo)。

在原始社會(huì)和未來共產(chǎn)主義社會(huì)，政治權(quán)力是沒有根本利益沖突的各種集團(tuán)組織力量相互沖突、相互適應(yīng)，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和有序發(fā)展的力量和機(jī)制，政治權(quán)力作為公共權(quán)力的公共性顯而易見；而在階級(jí)社會(huì)，政治權(quán)力已為掌握著國(guó)家機(jī)器的統(tǒng)治階級(jí)所專有，淪落為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)根本利益的力量和工具，是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的暴力工具，政治權(quán)力的公共性便異化為階級(jí)性。但是，即使這樣，政治權(quán)力的公共性也并未泯滅，而表現(xiàn)為：（1）統(tǒng)治階級(jí)對(duì)政治權(quán)力的使用，總是以國(guó)家和全社會(huì)的名義來行使的，并且也總是要服從和受制社會(huì)整體性發(fā)展的需要。（2）統(tǒng)治階級(jí)所行使的政治權(quán)力并不全部表現(xiàn)為階級(jí)統(tǒng)治，還包括對(duì)全社會(huì)公共生活進(jìn)行組織、調(diào)節(jié)和治理的功能。

政治權(quán)力所要實(shí)現(xiàn)的目的，明確地表現(xiàn)為利益。政治權(quán)力主體之所以要爭(zhēng)取權(quán)力，主要目的也就是掌握對(duì)于社會(huì)資源、財(cái)富、價(jià)值和權(quán)力的分配權(quán)，使這種分配符合自身的愿望和利益。這樣，政治權(quán)力作為一種具有特定方面和強(qiáng)烈功利目的的運(yùn)動(dòng)，在其運(yùn)作過程中，比之于一般權(quán)力具有更大的不對(duì)稱性和不平等性。政治權(quán)力作用客體也必然從自身利益和愿望出發(fā)，對(duì)于權(quán)力作用產(chǎn)生這樣或那樣的反應(yīng)，即通過自身能動(dòng)性的發(fā)揮，反作用于權(quán)力運(yùn)動(dòng)方向，造成權(quán)力主體能量的損耗，甚至在一定條件下反客為主，改變權(quán)力運(yùn)動(dòng)的方向。政治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程，實(shí)際上是權(quán)力主體和權(quán)力作用客體雙方斗爭(zhēng)和較量的過程。

政治權(quán)力的大小、效能和持續(xù)時(shí)間，及其實(shí)現(xiàn)的程度，既取決于權(quán)力主體由其內(nèi)部結(jié)構(gòu)、成員素質(zhì)等派生的權(quán)力勢(shì)能的大小，也受制于權(quán)力作用客體接受和服從權(quán)力主體意志的狀況。政治權(quán)力一旦實(shí)現(xiàn)，也就構(gòu)成了一定的利益關(guān)系格局，為了維護(hù)這種利益格局，并使其不斷趨于穩(wěn)定和完善，權(quán)力主體又必然要采取一切方法，包括運(yùn)用國(guó)家機(jī)器或社會(huì)共同體所擁有的物質(zhì)強(qiáng)制力量，使這種利益格局通過一定的政治法律制度固定下來，并逐步趨于合法化、合理化、普遍化，甚至神圣化。這樣，政治權(quán)力便上升為一種有組織的規(guī)范力量。一般來說，利益格局及其所體現(xiàn)的政治權(quán)力關(guān)系穩(wěn)定的程度，往往是社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在表現(xiàn)。但是，由于這種利益格局和權(quán)力關(guān)系只是一種暫時(shí)平衡狀態(tài)，必然時(shí)時(shí)受到權(quán)力主體和權(quán)力客體雙方力量消長(zhǎng)的影響。因而，任何一種體現(xiàn)一定權(quán)力關(guān)系的利益格局都不可能是永恒的、絕對(duì)不變的。

政治權(quán)力只是階級(jí)、國(guó)家的伴生物，而權(quán)力則是人類社會(huì)的伴生物。在產(chǎn)生時(shí)間上，是先有權(quán)力，后有政治權(quán)力；在消亡的時(shí)間上，則是政治權(quán)力消亡在先，權(quán)力消失在后。

（三）政治權(quán)力的類型與特性

1.政治權(quán)力的類型

政治權(quán)力主要有以下幾種類型：（1）按照政治權(quán)力主體和性質(zhì)劃分，可以劃分為原始社會(huì)的政治權(quán)力、奴隸主階級(jí)的政治權(quán)力、封建主階級(jí)的政治權(quán)力、資產(chǎn)階級(jí)的政治權(quán)力和無產(chǎn)階級(jí)的政治權(quán)力。（2）按照政治權(quán)力主體的組織類型劃分，可以劃分為社會(huì)公共權(quán)力、政黨權(quán)力和政治社團(tuán)權(quán)力。（3）按政治權(quán)力主體的層次劃分，可以劃分為中央權(quán)力和地方權(quán)力，上級(jí)權(quán)力和下級(jí)權(quán)力。（4）按照政治權(quán)力的功能劃分，可以劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

2.政治權(quán)力的特性

政治權(quán)力的特性主要有以下幾方面：

（1）權(quán)威性。政治權(quán)力的行使要得到全體公民的認(rèn)可，得到法律的授權(quán)，因此，政治權(quán)力帶有一定的權(quán)威性。由于政治權(quán)力是一種公共權(quán)力，反映的是公共意志，受到民意、法律、組織、暴力等支持，所以，其權(quán)力行為具有權(quán)威性。

（2）支配性。政治權(quán)力是一種支配力量，掌握了政治權(quán)力，也就掌握了社會(huì)的支配力量。掌握了社會(huì)的支配力量，也就意味著在社會(huì)價(jià)值和利益分配中處于優(yōu)勢(shì)地位。正由于此，政治權(quán)力才成為社會(huì)勢(shì)力展開角逐和斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。

（3）強(qiáng)制性。政治權(quán)力也是一種要求政治服從的強(qiáng)制力量。它一般通過嚴(yán)密的組織，以行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、軍事的等多種手段作為備用，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是它的基本原則。為了實(shí)現(xiàn)政治服從，暴力往往是后盾。正由于此，無政府主義者反對(duì)政治權(quán)力的存在，因?yàn)樗{馭和限制了個(gè)人行動(dòng)；自由主義討厭政治權(quán)力，因?yàn)樗赡芡{個(gè)人自由。

（4）擴(kuò)張性。政治權(quán)力具有自我擴(kuò)張和膨脹的能力，它的應(yīng)用邊際直到遇到阻力和反彈而不能前進(jìn)為止。而且，有權(quán)力的人幾乎總是傾向于濫用權(quán)力，所以，“絕對(duì)的權(quán)力意味著絕對(duì)的腐化”。正由于此，限制和約束權(quán)力才成為政治學(xué)的一個(gè)普遍議題。

（5）排他性。政治權(quán)力作為一種支配力量，傾向于排除其他權(quán)力的介入。政治合作和妥協(xié)往往是在權(quán)力資源和能力不足的時(shí)候才有必要和可能。掌握權(quán)力的人，一般也不希望其他權(quán)力介入而發(fā)生影響；所以，專權(quán)既是某些政治領(lǐng)袖個(gè)性的結(jié)果，也是權(quán)力的特性使然。正由于此，合理的制度設(shè)計(jì)才有了更加重要的意義，而權(quán)力之間的制約與平衡才成為防止專權(quán)最有效的手段。

（四）政治權(quán)力與公權(quán)力的不同點(diǎn)

政治權(quán)力是統(tǒng)治階級(jí)通過國(guó)家暴力工具對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行強(qiáng)制服從的工具和手段。而公權(quán)力沒有這種強(qiáng)制性特點(diǎn)，它更多體現(xiàn)的是一種民主性集中。

1.政治權(quán)力與公權(quán)力的本質(zhì)不同

公權(quán)力是建立在公共利益的基礎(chǔ)之上的，而政治權(quán)力是建立在階級(jí)利益之上的。公民、權(quán)力機(jī)構(gòu)與官員之間的關(guān)系是：公民將公權(quán)力委托給權(quán)力機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)構(gòu)由具體的官員負(fù)責(zé)實(shí)施，對(duì)公民負(fù)責(zé)，受公民監(jiān)督。在這種多層委托代理關(guān)系中公民是公共權(quán)力的最終所有者。在人類政治思想史上有代表性的觀點(diǎn)有“君權(quán)神授論”、“暴力說”、“社會(huì)契約說”等。政治權(quán)力的行使是高度集權(quán)的和單向的， 權(quán)力的運(yùn)作脫離公民的監(jiān)督，處在政治的黑幕之后，成為統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治工具。

2.公權(quán)力與政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)不同

合法性有兩方面的理解：一是指合乎法律規(guī)范和原則；二是指被社會(huì)成員所共同認(rèn)可的價(jià)值。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“合法性與建立在物質(zhì)動(dòng)機(jī)、情緒動(dòng)機(jī)或價(jià)值合理性動(dòng)機(jī)上的服從愿望不一樣，后者不是構(gòu)成統(tǒng)治的可靠基礎(chǔ)，任何統(tǒng)治要鞏固它的持久存在，都要喚起對(duì)合法性的信仰。”公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)是指被社會(huì)成員所共同認(rèn)可的價(jià)值。社會(huì)成員把自己的公民權(quán)交給得到社會(huì)成員所認(rèn)可和信任的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由權(quán)力機(jī)構(gòu)代理和行使，成員可以監(jiān)督其權(quán)力的運(yùn)作，一旦權(quán)力機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力時(shí)出現(xiàn)重大失誤，社會(huì)成員可以重新選擇他們的權(quán)力代理人，公共權(quán)力起作用是社會(huì)成員普遍認(rèn)可的價(jià)值。而政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)是合乎法律規(guī)范和原則。合法性與法律規(guī)范并不存在必然的聯(lián)系，政治權(quán)力的合法性是在國(guó)家出現(xiàn)后，有了法律法規(guī)等相關(guān)原則和規(guī)范之后才真正形成和得到保障的，政治權(quán)力起作用是看它是否符合國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)。

3.公權(quán)力與政治權(quán)力的價(jià)值取向不同

公權(quán)力是全體社會(huì)成員的權(quán)力，維護(hù)的是全體社會(huì)成員普遍的基本利益，權(quán)力機(jī)構(gòu)所行使的是全體社會(huì)成員所交出的權(quán)力（/利），它只是社會(huì)成員的代理人，公權(quán)力的價(jià)值取向是全體社會(huì)成員的一個(gè)基本的價(jià)值取向，它代表了全體社會(huì)成員在面對(duì)和處理各種矛盾、沖突、關(guān)系時(shí)所持的基本價(jià)值立場(chǎng)、價(jià)值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來的基本傾向。政治權(quán)力是由部分利益集團(tuán)或階級(jí)精英所行使的統(tǒng)治其客體的權(quán)力，它代表的是其主體的基本利益，其表現(xiàn)出來的價(jià)值取向是部分統(tǒng)治精英的價(jià)值取向。

4.公權(quán)力與政治權(quán)力追求的目標(biāo)不同

公權(quán)力所追求的目標(biāo)是保障全體社會(huì)成員的公共利益且讓其得到最大限度的保障和提高，促進(jìn)人類社會(huì)文明的進(jìn)步。而政治權(quán)力為一定的統(tǒng)治集團(tuán)所有，它所追求的目標(biāo)是在保證社會(huì)成員最基本的利益基礎(chǔ)上維護(hù)社會(huì)最基本的穩(wěn)定，以此最大限度地維護(hù)和追求統(tǒng)治集團(tuán)自身利益的最大化。

5.公權(quán)力與政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不同

公權(quán)力的動(dòng)力機(jī)制來自社會(huì)公眾，政治權(quán)力的動(dòng)力機(jī)制來自統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)的上級(jí)；在運(yùn)行方式上，公權(quán)力必須采取開放運(yùn)行，政治權(quán)力是封閉運(yùn)行的；公權(quán)力的運(yùn)作透明度遠(yuǎn)要高于政治權(quán)力運(yùn)作的透明度。在公權(quán)力下，公民的利益是公共權(quán)力代理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的核心，公民對(duì)其滿意度評(píng)價(jià)決定它的命運(yùn)。在政治權(quán)力下，行政科層的等級(jí)晉升是政治運(yùn)行的軸心，贏得上級(jí)的滿意與歡心決定著官員的政治前途，這種動(dòng)力機(jī)制典型地表現(xiàn)在高度集權(quán)的封建政體中。

6.公權(quán)力與政治權(quán)力的約束機(jī)制不同

約束機(jī)制就是代理人或管理者依據(jù)法律法規(guī)、價(jià)值取向和文化環(huán)境等，對(duì)委托人或管理對(duì)象之行為從物質(zhì)、精神等方面進(jìn)行制約和束縛以使其行為收斂或改變的機(jī)制。公權(quán)力的約束機(jī)制主要由公民、社會(huì)、市場(chǎng)和代理機(jī)構(gòu)四方面所組成，公權(quán)力的合理運(yùn)行就是要靠這四方面的相互配合、相互監(jiān)督，發(fā)揮各方應(yīng)有的作用。在現(xiàn)代民主政制下，法律是約束和規(guī)范政治權(quán)力最主要的方式，政治權(quán)力必須合法存在、依法運(yùn)行，政治權(quán)力的約束機(jī)制是法律法規(guī)所規(guī)定的一套機(jī)制。

綜上論述，我們可以看出，公權(quán)力與政治權(quán)力存在著許多的不同。公權(quán)力與政治權(quán)力雖具有相近性，二者在職能方面是基本相同的，但政治權(quán)力是異化了的公權(quán)力。

四、國(guó)家權(quán)力

最典型的公權(quán)力是國(guó)家權(quán)力。國(guó)家權(quán)力亦稱政治權(quán)力、公共權(quán)力，是統(tǒng)治階級(jí)強(qiáng)迫被統(tǒng)治階級(jí)服從其意志的能力。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，國(guó)家產(chǎn)生了就有了國(guó)家權(quán)力，而在階級(jí)社會(huì)，政治權(quán)力就是國(guó)家權(quán)力。

（一）國(guó)家權(quán)力的內(nèi)涵

所謂國(guó)家權(quán)力是統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用國(guó)家機(jī)器來實(shí)現(xiàn)其意志和鞏固其統(tǒng)治的支配力量。它是一種特殊的政治權(quán)力，是通過國(guó)家政權(quán)發(fā)生的政治權(quán)力關(guān)系。其權(quán)力的形成來自于國(guó)家各機(jī)構(gòu)，因此也可以叫做治權(quán)或政府權(quán)力。

國(guó)家權(quán)力是一種大于其他一切社會(huì)力量和政治力量，并且對(duì)其他力量具有制約性的力量。它是一國(guó)所有公共強(qiáng)制力的總稱，其核心是廣義的政府權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等。

人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后這種公共權(quán)力演變?yōu)閲?guó)家權(quán)力。與原始社會(huì)的公共權(quán)力相比較，國(guó)家這種公共權(quán)力是一種“特殊的公共權(quán)力”。恩格斯指出：“國(guó)家是以一種與全體固定成員相脫離的特殊的公共權(quán)力為前提的?！?他強(qiáng)調(diào)說：“國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力?！?就是說，國(guó)家這種公共權(quán)力是經(jīng)濟(jì)上占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)在政治上對(duì)社會(huì)其他階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治的特殊暴力。它形成于社會(huì)分工和私有制所產(chǎn)生的私人利益與公共利益的矛盾。正如馬克思所說，“正是由于私人利益與公共利益之間的矛盾，公共利益才以國(guó)家的姿態(tài)采取一種和實(shí)際利益（無論是單個(gè)的還是共同的）脫離的獨(dú)立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式?！?這樣，國(guó)家這種公權(quán)力就可以合法地干涉和約束各種私人利益行為。也正因?yàn)楣矙?quán)力具有如此巨大的威力，所以，當(dāng)社會(huì)少數(shù)人掌握國(guó)家公共權(quán)力為維護(hù)自己的階級(jí)利益時(shí)，就不得不把自己的階級(jí)利益說成是“公共利益”，并在“公共權(quán)力”的名義下合法地強(qiáng)制社會(huì)多數(shù)人服從自己的統(tǒng)治。毛澤東對(duì)我們社會(huì)主義國(guó)家的公共權(quán)力作了這樣的說明：“我們的權(quán)力是誰給的？是工人階級(jí)給的，是貧下中農(nóng)給的，是占人口百分之九十以上的勞動(dòng)群眾給的。”

按照馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于國(guó)家的有關(guān)論述，國(guó)家是階級(jí)社會(huì)中的特殊的公權(quán)力，比起原始社會(huì)中的公權(quán)力來，這種特殊性主要體現(xiàn)在：（1）國(guó)家是實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)公權(quán)力組織，它的本質(zhì)在于階級(jí)統(tǒng)治；（2）國(guó)家是按地區(qū)來劃分其國(guó)民的；（3）國(guó)家是一種特殊的暴力機(jī)器。 國(guó)家是經(jīng)濟(jì)上占有統(tǒng)治地位的階級(jí)為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的階級(jí)利益，按照區(qū)域劃分原則而組織起來的，以暴力為后盾的政治統(tǒng)治和管理組織。

國(guó)家本質(zhì)上是一種階級(jí)的統(tǒng)治，但是，在剝削階級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)，統(tǒng)治階級(jí)為了實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的穩(wěn)定性和有效性，往往不得不以形式上的中立者和公共利益的代表者的面貌出現(xiàn)，而政府就是實(shí)現(xiàn)這種表面上公共性的基本形式。在社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家是工人階級(jí)和最廣大人民利益的代表者，在這個(gè)范圍內(nèi)，政府是公共利益的代表者和實(shí)現(xiàn)者，而運(yùn)用政府權(quán)力謀求特定社會(huì)團(tuán)體或者私人利益，是與政府的這一特性相違背的。由此可見，政府本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治工具。但是，政府的作用必須通過一定的程序和途徑，在形式上或者實(shí)質(zhì)上把自己的主張、制度、規(guī)則和政策等上升為對(duì)普遍的公共利益的訴求，以公共利益的名義或者實(shí)際要求來行使權(quán)力。

國(guó)家與政府的關(guān)系體現(xiàn)在：（1）政府是國(guó)家最為重要的構(gòu)成要素；（2）國(guó)家的產(chǎn)生以政府的形成為組織標(biāo)志，政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)最為基本的手段；（3）政府是國(guó)家的主權(quán)代表和具體形態(tài)。

國(guó)家與政府的區(qū)別主要體現(xiàn)在：（1）政府是國(guó)家構(gòu)成要素之一，而非國(guó)家的全部；（2）政府權(quán)力受之于國(guó)家主權(quán)，但是并不等于國(guó)家主權(quán)；（3）政府的功能是國(guó)家功能的體現(xiàn)，但是，政府的功能并不同于國(guó)家功能；（4）就組織構(gòu)成來看，國(guó)家是由統(tǒng)治階級(jí)成員和非統(tǒng)治階級(jí)成員共同構(gòu)成的，而政府的組織構(gòu)成并不包含非政府的其他社會(huì)成員。

政府的權(quán)威性是國(guó)家的強(qiáng)制性和合法性的有機(jī)結(jié)合和集中體現(xiàn)。一方面，政府以法律制度為基礎(chǔ)，以暴力手段為后盾，具有凌駕于社會(huì)之上的普遍強(qiáng)制力，這是國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制性在政府機(jī)構(gòu)方面的具體要求和合法賦予。另一方面，政府又必須得到多數(shù)社會(huì)成員的認(rèn)同，只有這樣，政府才能有序、有效地進(jìn)行社會(huì)政治統(tǒng)治和政治管理，這是國(guó)家權(quán)力的政治合法性在政府特性方面的延伸。國(guó)家權(quán)力特性在政府構(gòu)成和運(yùn)行中的這種體現(xiàn)，在實(shí)際政治生活中，形成了政府的特有的權(quán)威性，即政府權(quán)力與其所統(tǒng)治和管理的社會(huì)成員之間的命令——服從關(guān)系，只有在這種關(guān)系中，政府的職能才能得到實(shí)現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力具有以下三個(gè)基本特征：

第一，國(guó)家權(quán)力具有特殊的強(qiáng)制性。國(guó)家的強(qiáng)制力來源于行使權(quán)力的人（國(guó)家官吏）和實(shí)現(xiàn)權(quán)力的強(qiáng)制機(jī)關(guān)，這種特殊的社會(huì)權(quán)力是國(guó)家機(jī)器的核心。

第二，國(guó)家權(quán)力具有主權(quán)性。馬克思主義認(rèn)為，主權(quán)就是統(tǒng)治權(quán)，它的歸屬問題，是由國(guó)家本質(zhì)決定的。什么階級(jí)掌握統(tǒng)治權(quán)，主權(quán)就屬于那個(gè)階級(jí)。在國(guó)際關(guān)系中，主權(quán)是指一個(gè)國(guó)家權(quán)力的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性表現(xiàn)在國(guó)家具有獨(dú)立自主地處理對(duì)內(nèi)和對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力。

第三，國(guó)家權(quán)力具有普遍的約束力。在通常情況下，統(tǒng)治階級(jí)總是通過它所掌握的國(guó)家權(quán)力，把自己的意志上升為國(guó)家意志，使之規(guī)范化、條文化，成為人人都必須遵守的行為規(guī)則，對(duì)全體社會(huì)成員都具有普遍的約束力。

（二）國(guó)家權(quán)力的行使與制約

國(guó)家權(quán)力是統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用國(guó)家機(jī)器來實(shí)現(xiàn)其意志和鞏固其統(tǒng)治的支配力量，它所表現(xiàn)的最高統(tǒng)治形式是國(guó)家主權(quán)，它是國(guó)家權(quán)力的“最終權(quán)力”，是一切國(guó)家權(quán)力的源泉。政府權(quán)力來自于國(guó)家主權(quán)通過法律的合法授予。

國(guó)家權(quán)力的目標(biāo)只能是公共利益，而不是國(guó)家機(jī)關(guān)自身利益或是少數(shù)特定社會(huì)成員的利益，所以作為一種可以左右社會(huì)利益分配的力量，國(guó)家權(quán)力必須要有所制約。所謂國(guó)家權(quán)力制約就是依憲法和法律對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控和約束，使之在法定的軌道上正常運(yùn)行。

公權(quán)力與國(guó)家權(quán)力也存在著緊密聯(lián)系，國(guó)家權(quán)力是公權(quán)力中的從屬性權(quán)力，是公權(quán)力的行使權(quán)。國(guó)家權(quán)力來源于公民共同體的授權(quán)，從屬于公權(quán)力，不能凌駕于公權(quán)力之上，國(guó)家機(jī)關(guān)也不能利用手中的權(quán)力謀取非法利益。公權(quán)力也需要國(guó)家權(quán)力的規(guī)范，例如用法律約束公民的行為，制止越權(quán)或缺位等現(xiàn)象。尤其是對(duì)于公權(quán)力的異化，國(guó)家權(quán)力就應(yīng)該予以糾正和制止，以保證公權(quán)力的正確實(shí)行和公民的利益。

在規(guī)范公權(quán)力和國(guó)家權(quán)力的過程中，國(guó)家法律起著至關(guān)重要的作用。一系列成熟而完善的法律可以有效地劃分公權(quán)力的邊界，規(guī)范國(guó)家權(quán)力的行使，使各項(xiàng)事務(wù)都有法可依，有矩可循，從而有力地維護(hù)公民權(quán)益，使社會(huì)利益得到公平分配。而公民意識(shí)的增強(qiáng)和公民政治參與的增多以及政府辦公的透明化也對(duì)公權(quán)力和國(guó)家權(quán)力的正確行使有著強(qiáng)大影響力。當(dāng)公民的公民意識(shí)增強(qiáng)就會(huì)更多地關(guān)注國(guó)家各種權(quán)力的運(yùn)行，并且會(huì)要求更合理的社會(huì)利益分配，而政治參與的增多會(huì)使公民對(duì)政府的影響力擴(kuò)大，從而使民意能得到更好的傳達(dá)，使國(guó)家權(quán)力和公權(quán)力得到規(guī)范。而辦公的透明化也使公民能更好地監(jiān)督政府的工作和國(guó)家權(quán)力的行使?fàn)顩r，也有利于權(quán)力行使的規(guī)范化。

第二節(jié) 公權(quán)力與相關(guān)概念的關(guān)系

公共權(quán)力即公權(quán)力。按照盧梭社會(huì)契約論的說法，它是公眾把自己的自然權(quán)利的一部分委托、轉(zhuǎn)讓給代表自己利益的人，因而它是公共利益、公共意志和公共力量的代表者。

公權(quán)力的擁有者是全體社會(huì)成員，而行使者是公共管理者；公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會(huì)成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。

一、權(quán)力與公權(quán)力

權(quán)力與公權(quán)力這兩個(gè)概念在很多情況下存在混用的情形，因?yàn)闄?quán)力本身就具有公共性。從權(quán)力概念的起源來看，權(quán)力與公共利益的維護(hù)是密不可分的。但從另外一個(gè)角度來看，與權(quán)力相關(guān)聯(lián)的公共利益是具體的而不是抽象的，特定語境下的公共利益的范圍是特定的而非泛指的，這就產(chǎn)生了權(quán)力所維護(hù)的公共利益范圍大小的問題。公權(quán)力所維護(hù)的是最大范圍的公共利益，如國(guó)家的公共利益、社會(huì)的公共利益以及國(guó)際社會(huì)的公共利益等，因此公權(quán)力是權(quán)力的一種類型而非權(quán)力的全部。

（一）公權(quán)力是權(quán)力現(xiàn)象歷史演進(jìn)的結(jié)果

有了人類社會(huì)，就有了權(quán)力現(xiàn)象，權(quán)力是伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。如美國(guó)學(xué)者塞繆爾·亨廷頓所言：“首要的問題不是自由，而是創(chuàng)建一個(gè)合法的公共秩序。很顯然，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由。必須先有權(quán)威，然后才能對(duì)它加以限制。”在權(quán)力現(xiàn)象出現(xiàn)早期，權(quán)力的公共利益目的這一屬性是很明顯的，掌握權(quán)力的人無權(quán)依靠權(quán)力主體的身份獲得額外的利益，權(quán)力的目的必須出于公共利益。進(jìn)入文明社會(huì)以后，權(quán)力的使用逐漸偏離了公益目的，這種偏離的原因在于從人類共同體中產(chǎn)生以后，權(quán)力對(duì)其賴以產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)就取得了相對(duì)獨(dú)立性，而權(quán)力總是掌握在少數(shù)人手里，這些掌權(quán)者在維護(hù)公益的過程中不斷地加入個(gè)人或少數(shù)人的私利，一開始這種私利還以公益作為掩蓋，當(dāng)他們的權(quán)力膨脹到足以扼制權(quán)力范圍內(nèi)的共同體其他成員的不滿和反抗時(shí)，權(quán)力的公益目的就為私利所取代，或者形式上的公益最終也是為其私利服務(wù)的，這個(gè)時(shí)期的權(quán)力就已經(jīng)完全背離了公益的目的。

權(quán)力是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象一經(jīng)出現(xiàn)就再也沒有消失過。人類社會(huì)經(jīng)過漫長(zhǎng)的封建社會(huì)以后，從十四至十五世紀(jì)歐洲文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)以來，人的個(gè)性解放被提上了議事日程，追求個(gè)人的自由、獨(dú)立與發(fā)展成為一種社會(huì)潮流。此后，經(jīng)過十八世紀(jì)歐洲的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)，人類對(duì)權(quán)力問題的思考和研究不斷深化，權(quán)力的合法性問題作為一個(gè)突出的問題擺在了人類面前，而權(quán)力的合法性取決于其目的的正當(dāng)性，在這種歷史背景下，權(quán)力的公共利益屬性在經(jīng)過漫長(zhǎng)歷史演變后最終得以回歸。此時(shí)的權(quán)力已非專制時(shí)代的權(quán)力，為了將這種權(quán)力與專制時(shí)代的權(quán)力加以區(qū)別，權(quán)力面前便多了一個(gè)“公”字——將其稱為公權(quán)力，這種名稱上的改變寄托了人類對(duì)權(quán)力的目的性的期待和希望。

（二）公權(quán)力是權(quán)力的一種特殊類型

啟蒙思想家霍布斯、洛克和孟德斯鳩對(duì)政治國(guó)家和市民社會(huì)的二元?jiǎng)澐痔峁┝死碚摶A(chǔ)?；舨妓拐J(rèn)為，每個(gè)人生來就是自由的，但絕對(duì)的個(gè)人自由會(huì)導(dǎo)致“一切人對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)”，因此每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)讓渡自己的部分自由而建立一個(gè)國(guó)家機(jī)器來維持社會(huì)秩序，這個(gè)國(guó)家機(jī)器就是無比強(qiáng)大的“利維坦”。他的理論提示了國(guó)家權(quán)力既非來源于神授，亦非源自世襲，而是個(gè)人自由讓渡的結(jié)果。洛克則認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力是以社會(huì)為基礎(chǔ)的，沒有社會(huì)的存在，國(guó)家權(quán)力是無法形成的，因此國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)的制約；社會(huì)是先于國(guó)家存在的，因此不是政治國(guó)家決定市民社會(huì)，而是反過來，是由市民社會(huì)決定國(guó)家。孟德斯鳩則提出，政治國(guó)家產(chǎn)生于市民社會(huì)，國(guó)家權(quán)力應(yīng)以公益為目的，為了對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行更有效的制約，國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)行分權(quán)原則，他在此基礎(chǔ)上提出了完整的三權(quán)分立的理論——將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)。

政治國(guó)家與市民社會(huì)相對(duì)分離以后，市民社會(huì)獲得了相對(duì)自由的發(fā)展空間。市民社會(huì)以追求個(gè)人自由和團(tuán)體發(fā)展為目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以社會(huì)自治為前提的，它客觀上要求政治國(guó)家減少對(duì)其自治范圍內(nèi)事務(wù)的干預(yù)。為了將其自治權(quán)與政治國(guó)家的權(quán)力加以區(qū)分，因此就將政治國(guó)家的權(quán)力稱為公權(quán)力，以與市民社會(huì)自治性的私權(quán)力加以區(qū)別。這種名稱上的改變就在國(guó)家權(quán)力與市民社會(huì)的自治權(quán)之間確定了一條相對(duì)的分界線，它要求公權(quán)力應(yīng)當(dāng)在有限的范圍內(nèi)行使而非滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落，而且公權(quán)力行使的目的也應(yīng)當(dāng)是為了促進(jìn)市民社會(huì)更好的發(fā)展而非對(duì)其作出限制。這個(gè)時(shí)候的公權(quán)力概念除了包括公益目的屬性這個(gè)特征以外，它還負(fù)載了市民社會(huì)謀求自治與發(fā)展的特殊含義。所以說，公權(quán)力是政治國(guó)家與市民社會(huì)二元分化的邏輯產(chǎn)物。

二、公權(quán)力與私權(quán)力

公權(quán)力是為維護(hù)和增進(jìn)公益而設(shè)的權(quán)力。它來源于私權(quán)力，是私權(quán)力實(shí)現(xiàn)的手段與保障。公權(quán)力包括國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，社會(huì)權(quán)力通常表現(xiàn)為社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、自治組織等的權(quán)力，個(gè)人轉(zhuǎn)讓私權(quán)力的結(jié)果可能產(chǎn)生社會(huì)權(quán)力，也可能產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力。

（一）公權(quán)力與私權(quán)力的聯(lián)系

一般認(rèn)為在社會(huì)公共領(lǐng)域私人只有權(quán)利，而不能擁有權(quán)力，因此只有私權(quán)利而沒有私權(quán)力，權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是“公”的。但當(dāng)追究公權(quán)力的來源時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)了私權(quán)力的身影。如私力救濟(jì)就是一種私權(quán)力的運(yùn)用，私力救濟(jì)與人類社會(huì)相伴而生，在國(guó)家和法院出現(xiàn)以前，人們完全依靠私力救濟(jì)解決糾紛。

理性的人們才需要建立國(guó)家和社會(huì)，通過協(xié)商將自己的私權(quán)力交出來給公共機(jī)構(gòu)（可能是社會(huì)機(jī)構(gòu)，也可能是國(guó)家機(jī)構(gòu)）。當(dāng)交給國(guó)家機(jī)構(gòu)時(shí)，由國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使權(quán)力，這時(shí)候私權(quán)力就轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家權(quán)力。