第1章　促進(jìn)清潔能源發(fā)展的電力體制改革政策分析

1.1　我國可再生能源發(fā)展政策演變

自2005年可再生能源立法以來，我國制定了一系列有關(guān)可再生能源的政策規(guī)范，逐漸充實(shí)完善可再生能源政策體系，目前來看，相關(guān)政策制定主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.1.1　立法扶持階段（2005—2014年）

2005年，我國通過了《可再生能源法》，這是有關(guān)我國可再生能源的一部專門法律、基本法律，標(biāo)志著我國以法律的形式確認(rèn)了可再生能源的相關(guān)發(fā)展模式，該法規(guī)定電網(wǎng)公司有義務(wù)全額收購風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電。

為實(shí)施《可再生能源法》，2006—2014年，我國制定了一系列有關(guān)可再生能源的政策規(guī)范。2006年頒布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)傓k法》，以法律的形式明確了各類可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)（高于傳統(tǒng)火電電價(jià)），同時(shí)規(guī)定了這部分額外費(fèi)用需要在全國根據(jù)各省發(fā)電量按比例分?jǐn)偂?/p>

“十一五”后期，國家出臺(tái)了一系列完善風(fēng)電、光伏上網(wǎng)電價(jià)的措施，2009年發(fā)布的《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，將全國風(fēng)電資源按風(fēng)力強(qiáng)度等分為四級，確定不同的標(biāo)桿電價(jià)，明確投資收益，鼓勵(lì)投資者優(yōu)先投資優(yōu)質(zhì)資源地區(qū)，顯著推動(dòng)了新能源發(fā)展進(jìn)程?！笆濉逼陂g，針對光伏發(fā)電，先后頒布了《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》和《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，不斷調(diào)整光伏標(biāo)桿電價(jià)，并確定了分布式光伏發(fā)電的補(bǔ)貼政策。

1.1.2　助力消納階段（2015—2016年）

2015年3月，隨著“電改9號文”的頒布，我國新一輪的電改開始，一系列關(guān)于電改的配套文件相繼出臺(tái)，其中《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》與我國目前所面臨的新能源消納困難關(guān)系密切。

2015年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于可再生能源就近消納試點(diǎn)的意見（暫行）》（以下簡稱《意見》），提出在甘肅省和內(nèi)蒙古自治區(qū)開展可再生能源就近消納試點(diǎn)?！兑庖姟诽岢龅目傮w目標(biāo)是，在可再生能源富集地區(qū)加強(qiáng)電力外送、擴(kuò)大消納范圍的同時(shí)開展就近消納試點(diǎn)，以可再生能源為主、傳統(tǒng)能源調(diào)峰配合形成局域電網(wǎng)，降低用電成本，形成競爭優(yōu)勢，促使可再生能源和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成良性循環(huán)?！兑庖姟分赋?，“只要政策不違反法律法規(guī)，不影響電力安全穩(wěn)定運(yùn)行，又有利于實(shí)現(xiàn)就近消納，就可以試行”。

2016年出臺(tái)的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，明確電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和保障性收購利用小時(shí)數(shù)，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。同年出臺(tái)了《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，要求各?。▍^(qū)、市）政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力平衡方案時(shí)，應(yīng)采取措施落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。

1.1.3　引導(dǎo)消費(fèi)階段（2016年至今）

“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)旨在提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比重，爭取可再生能源商品化比重在一次能源消費(fèi)中達(dá)到11%。2016年2月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，指出根據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，制定了各?。▍^(qū)、市）能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)和全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)，并予公布。鼓勵(lì)各?。▍^(qū)、市）能源主管部門制定本地區(qū)更高的可再生能源利用目標(biāo)。

2016年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。為實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次性能源消費(fèi)比重15%的目標(biāo)，加快建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，按照《可再生能源法》的要求制定規(guī)劃，加快生物質(zhì)能發(fā)展，穩(wěn)步發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電。在做好選址和落實(shí)環(huán)保措施的前提下，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，重點(diǎn)在具備資源條件的地級市及部分縣城，穩(wěn)步發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電，到2020年，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)爭取達(dá)到750萬千瓦。根據(jù)生物質(zhì)資源條件，有序地發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電和沼氣發(fā)電，到2020年，農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電裝機(jī)爭取達(dá)到700萬千瓦，沼氣發(fā)電爭取達(dá)到50萬千瓦。到2020年，生物質(zhì)發(fā)電總裝機(jī)爭取達(dá)到1500萬千瓦，年發(fā)電量超過900億千瓦時(shí)。

2017年8月，國家能源局發(fā)布了《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》，指出要大力推進(jìn)農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，從嚴(yán)控制只發(fā)電不供熱的項(xiàng)目。將農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)作為縣域重要的清潔供熱的方式，為縣城及農(nóng)村提供清潔供暖，為工業(yè)園區(qū)和企業(yè)提供清潔工業(yè)蒸汽，直接替代縣域內(nèi)燃煤鍋爐及散煤利用。因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，以解決可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的棄水棄風(fēng)棄光和補(bǔ)貼資金不足等問題，加強(qiáng)可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)和監(jiān)測考核、加強(qiáng)電網(wǎng)接入和市場消納條件落實(shí)等要求，原則上不再支持建設(shè)無技術(shù)進(jìn)步目標(biāo)、無市場機(jī)制創(chuàng)新、補(bǔ)貼強(qiáng)度高的集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目。文件指出未來4年國家能源局規(guī)劃的普通光伏電站指標(biāo)為54.5吉瓦，領(lǐng)跑者項(xiàng)目指標(biāo)為每年8吉瓦（共計(jì)32吉瓦）。

2017年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），對解決我國棄水棄風(fēng)棄光問題首次正式給出了時(shí)間表和制定了全方位的具體措施，表明了我國化解棄水棄風(fēng)棄光問題的決心?！斗桨浮诽岢觯?017年可再生能源電力受限嚴(yán)重的地區(qū)棄水棄風(fēng)棄光狀況明顯緩解，云南、四川水能利用率力爭達(dá)到90%左右，甘肅、新疆維吾爾自治區(qū)棄風(fēng)率降至30%左右，吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古自治區(qū)棄風(fēng)率降至20%左右，甘肅、新疆維吾爾自治區(qū)棄光率降至20%左右，陜西、青海棄光率力爭控制在10%以內(nèi)。

2018年3月，國家能源局下發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，提及省級人民政府簽訂的送受電協(xié)議應(yīng)明確其中可再生能源最低送受電量，并納入本省電力電量平衡。文件規(guī)定了對于未完成配額指標(biāo)的市場主體，將核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。另外，文件還規(guī)定了2020年各省（區(qū)、市）的非水電可再生能源消費(fèi)量。具體各?。▍^(qū)、市）的非水電可再生能源消費(fèi)比重如表1-1所示。

表1-1　各?。▍^(qū)、市）的非水電可再生能源比重　（%）

續(xù)表

2018年11月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（以下簡稱《計(jì)劃》）?！队?jì)劃》稱，到2020年，確保全國平均風(fēng)電利用率達(dá)到國際先進(jìn)水平（力爭達(dá)到95%左右），棄風(fēng)率控制在合理水平（力爭控制在5%左右）；光伏發(fā)電利用率達(dá)到95%，棄光率低于5%；全國水能利用率達(dá)到95%以上；全國核電實(shí)現(xiàn)安全保障性消納。

1.2　清潔能源發(fā)展的綱領(lǐng)性政策分析

隨著全球氣候變暖、污染加重，為應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排等問題，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整勢在必行。發(fā)展清潔能源發(fā)電是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主要方向，近幾年，我國發(fā)布了一些清潔能源發(fā)電的支撐性的文件，表1-2是有關(guān)清潔能源發(fā)電的綱領(lǐng)性政策文件。

表1-2　清潔能源發(fā)電相關(guān)綱領(lǐng)性政策文件

續(xù)表

將政策按北京、天津、河北及京津冀分為四類地區(qū)詳細(xì)分析如下：

1.2.1　北京地區(qū)清潔能源政策分析

《北京市“十二五”時(shí)期能源發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》編制的市級重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十二五”期間本市能源發(fā)展建設(shè)的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、重大項(xiàng)目和政策措施，是未來五年本市能源建設(shè)發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，也是指導(dǎo)各領(lǐng)域、各部門、各區(qū)縣編制實(shí)施相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，制定政策和標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)?！兑?guī)劃》總結(jié)了“十一五”時(shí)期北京能源發(fā)展的主要成就，指出了北京在能源稟賦、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)方面存在的主要問題，并為下一個(gè)五年北京能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變以及能源產(chǎn)業(yè)的安全和可持續(xù)發(fā)展指明了方向。

《“十二五”時(shí)期新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《規(guī)劃》和國家《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次編制的市級一般專項(xiàng)規(guī)劃，在分析我市發(fā)展新能源的區(qū)位優(yōu)勢、科技資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，提出了北京“十二五”時(shí)期新能源和可再生能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、重大項(xiàng)目和政策措施，在利用總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和環(huán)境效益方面都提出了具體目標(biāo)，尤其在重點(diǎn)建設(shè)延慶國家綠色能源示范縣和亦莊國家光伏集中應(yīng)用示范區(qū)方面，充分發(fā)揮北京科技創(chuàng)新資源密集的優(yōu)勢，以技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了因地制宜的發(fā)展規(guī)劃，是指導(dǎo)“十二五”時(shí)期新能源和可再生能源發(fā)展的重要依據(jù)。伴隨著新能源政策環(huán)境的改善、財(cái)稅支持力度的提高、技術(shù)創(chuàng)新的助推，“十二五”時(shí)期北京市新能源和可再生能源利用總量達(dá)到450萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，較“十一五”末期總量增加了226.7萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均增速約15.0%，利用總量占全市能源消費(fèi)的比重由3.3%增長到了66%，較“十一五”末期翻了一番，超額完成了“十二五”的規(guī)劃目標(biāo)。

《北京市“十二五”時(shí)期燃?xì)獍l(fā)展建設(shè)規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《北京市“十二五”時(shí)期能源發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》編制的市級一般專項(xiàng)規(guī)劃，總結(jié)了北京市“十一五”時(shí)期天然氣的發(fā)展成就，即用戶數(shù)和用氣量均居全國第一、天然氣在全市能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占比例約13.1%，并指出發(fā)展天然氣存在的問題，即設(shè)施建設(shè)成本高、進(jìn)展慢、谷峰調(diào)度難度加大、中心城和新城天然氣發(fā)展不均衡等，提出了“十二五”時(shí)期北京天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)：天然氣在北京能源結(jié)構(gòu)中的占比提高到20%，市常住人口的天然氣氣化率達(dá)到80%以上，加快外部氣源供應(yīng)體系的建設(shè)，以四大熱電中心供氣管線建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化市內(nèi)輸氣系統(tǒng)建設(shè)。

《北京市“十二五”時(shí)期供熱發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》總結(jié)了“十一五”時(shí)期北京供熱事業(yè)在供熱面積、節(jié)能減排和行業(yè)改革方面取得的成就，指出了熱源建設(shè)落后、成本增加、節(jié)能任務(wù)艱巨等問題，明確了“十二五”時(shí)期供熱規(guī)劃的指導(dǎo)思想、發(fā)展原則和規(guī)劃目標(biāo)，即在注重供熱安全保障、滿足全市用熱需求的前提下，繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化供熱用能結(jié)構(gòu)，以發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)熱網(wǎng)集中供熱和天然氣供熱為主，適度發(fā)展燃煤清潔供熱，積極鼓勵(lì)發(fā)展新能源和可再生能源供熱。

面對北京霧霾頻發(fā)、空氣污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢，北京出臺(tái)了《北京市大氣污染防治條例》《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》以及《北京市2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設(shè)工作方案》等系列法律法規(guī)和政策文件，各相關(guān)管理部門都制訂了任務(wù)書和計(jì)劃表，將治理空氣污染作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)加以推進(jìn)和落實(shí)，并納入京津冀一體化防控體系中。改善空氣質(zhì)量、治理空氣污染的巨大壓力倒逼北京能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》和《北京市2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設(shè)工作方案》構(gòu)成了各層級政府部門、能源管理部門、能源企業(yè)在“十二五”中后期重要的行動(dòng)綱領(lǐng)和目標(biāo)體系?！侗本┦?013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》將空氣質(zhì)量作為主要關(guān)注點(diǎn)，明確清潔空氣行動(dòng)的五年行動(dòng)目標(biāo)，即全市空氣中的細(xì)顆粒物年均濃度比2012年下降25%以上，并細(xì)化了各個(gè)區(qū)縣的治理目標(biāo)，提出了八大污染減排工程，即源頭控制（包括城市布局、人口規(guī)模、機(jī)動(dòng)車保有等）、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整（加大電力供應(yīng)、電力生產(chǎn)燃?xì)饣陀媚芮鍧嵒ⅰ盁o煤化”“減煤換煤”等）、機(jī)動(dòng)車結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化減排工程、末端治污、城市精細(xì)化管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)減排以及空氣重污染應(yīng)急減排八個(gè)方面，著力推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力完善政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、公眾行動(dòng)大氣污染防治工作機(jī)制?！侗本┦?013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設(shè)工作方案》將降低北京的燃煤使用總量、改造燃煤設(shè)施、提高清潔能源供給作為主要抓手，以改善空氣質(zhì)量為根本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持能源安全保障與清潔發(fā)展并重。主要目標(biāo)是燃煤總量大幅壓減（到2015年和2017年，全市燃煤總量分別比2012年削減800萬噸和1300萬噸）和清潔能源比重顯著提高（到2017年，優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比重提高到90%以上；可再生能源消費(fèi)比重達(dá)到7%）兩個(gè)方面，從集中治理用煤設(shè)施、完善燃?xì)庠O(shè)施體系、優(yōu)化供電保障和發(fā)展新能源四個(gè)領(lǐng)域，構(gòu)建安全清潔高效的現(xiàn)代城市能源體系，促進(jìn)空氣環(huán)境質(zhì)量顯著改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

在促進(jìn)地?zé)岚l(fā)展方面，北京市于2013年發(fā)布了《關(guān)于北京市進(jìn)一步促進(jìn)地?zé)崮荛_發(fā)及熱泵系統(tǒng)利用的實(shí)施意見（京發(fā)改規(guī)［2013］10號）》，指出北京地?zé)崮茉窗l(fā)展的四個(gè)主要領(lǐng)域是鼓勵(lì)新建公共建筑、工業(yè)廠房和居民住宅樓使用熱泵供暖系統(tǒng)，支持燃煤、燃油供暖鍋爐利用熱泵系統(tǒng)進(jìn)行清潔改造，重點(diǎn)推進(jìn)余熱、土壤源、再生水（污水）熱泵和深層地?zé)豳Y源的開發(fā)利用，凝練了促進(jìn)地?zé)崮馨l(fā)展的四個(gè)工作抓手，即充分回收余熱資源、積極開發(fā)淺層地溫能、加快發(fā)展再生水熱泵和高效利用深層地?zé)崮?。其中，充分回收余熱資源的工作重點(diǎn)是完成四大燃?xì)鉄犭娭行?、太陽宮和鄭常莊等燃?xì)鉄犭姀S余熱熱泵供暖工程，加快開展科利源、魯谷和北重等大型鍋爐房利用熱泵回收余熱資源工作；積極開發(fā)淺層地溫能的工作重點(diǎn)是建設(shè)沙河高教園、順義林河開發(fā)區(qū)、中關(guān)村科技園等重點(diǎn)功能區(qū)及成規(guī)模住宅小區(qū)的土壤源熱泵供暖工程；加快發(fā)展再生水熱泵的工作重點(diǎn)是建設(shè)電子城北擴(kuò)、CBD東擴(kuò)和中關(guān)村東升科技園等再生水熱泵供暖工程；高效利用深層地?zé)崮艿墓ぷ髦攸c(diǎn)是推進(jìn)北京新機(jī)場、采育新能源汽車基地和延慶新城等利用深層地?zé)峁┡ぷ鳌Ｔ诤喕瘜徟绦蚍矫?，明確了熱泵供暖項(xiàng)目所需的前置審批文件，將新建再生水、余熱、土壤源熱泵供暖項(xiàng)目的審批權(quán)限下放至縣級投資主管部門，市級投資主管部門只審批資金申請報(bào)告。在政策支持方面，將采用熱泵系統(tǒng)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)納入清潔能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)，享受相關(guān)的采暖費(fèi)和稅收優(yōu)惠；在熱泵設(shè)備方面多采用一次性資金支持的方式，如新建的再生水（污水）、余熱和土壤源熱泵供暖項(xiàng)目，對熱源和一次管網(wǎng)給予30%的資金補(bǔ)助；新建深層地?zé)峁┡?xiàng)目，對熱源和一次管網(wǎng)給予50%的資金支持；既有燃煤、燃油供暖鍋爐實(shí)施熱泵系統(tǒng)改造項(xiàng)目，對熱泵系統(tǒng)給予50%的資金支持；市政府固定資產(chǎn)投資全額建設(shè)的項(xiàng)目，新建或改造熱泵供暖系統(tǒng)的按現(xiàn)行政策執(zhí)行。

《北京市分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》（京發(fā)改規(guī)［2014］4號），明確了發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，即重點(diǎn)推進(jìn)在國家級新能源示范區(qū)、高端功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)等建筑和構(gòu)筑物上建設(shè)分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，積極支持在學(xué)校、醫(yī)院等大型公共機(jī)構(gòu)和新能源汽車充電站推廣分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，對于年綜合能耗超過5000噸標(biāo)煤的工業(yè)企業(yè)，年用電量超過500萬千瓦時(shí)的商業(yè)企業(yè)，有屋頂安裝條件的鼓勵(lì)安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，以及積極結(jié)合農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)分布式光伏屋頂系統(tǒng)。簡化了分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的備案程序，實(shí)行備案制，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價(jià)、節(jié)能評估及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估等支持性文件，并且將權(quán)限下放至區(qū)級國家發(fā)展改革委。鼓勵(lì)區(qū)（縣）政府在國家電量補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上制定本地區(qū)的分布式光伏補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)和光伏項(xiàng)目業(yè)主開展代收電費(fèi)等多種商業(yè)模式創(chuàng)新，將光伏式項(xiàng)目接入北京市新能源和可再生能源監(jiān)測系統(tǒng)按屬地原則計(jì)入該區(qū)域和業(yè)主當(dāng)年的節(jié)能量。

《“十三五”時(shí)期新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出“大力發(fā)展新能源和可再生能源將是優(yōu)化首都能源結(jié)構(gòu)、推動(dòng)能源綠色智能高效轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略舉措”，要積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+新能源”創(chuàng)新發(fā)展，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)多種能源智能融合發(fā)展，探索發(fā)展綠色低碳、智能高效的未來城市能源供應(yīng)體系，充分利用儲(chǔ)能技術(shù)、新能源汽車促進(jìn)新能源和可再生能源消納。

《北京市“十三五”時(shí)期能源發(fā)展規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》編制的市級重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，提出了“十三五”時(shí)期能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目和重大舉措，是指導(dǎo)北京市能源發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，也是編制電力、燃?xì)?、供熱、油品、可再生能源等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，制定相關(guān)政策措施，實(shí)施能源行業(yè)管理的重要依據(jù)。

1.2.2　天津地區(qū)清潔能源政策分析

《天津市能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命實(shí)施方案（2016—2030）》（以下簡稱《方案》）是為加快推進(jìn)天津市能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制革命，促進(jìn)能源發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，結(jié)合實(shí)際制定的一個(gè)方案?！斗桨浮诽岢龅?020年，推動(dòng)化石能源清潔化，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)從敞口式轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)管理，實(shí)施政策導(dǎo)向與約束并重。能源消費(fèi)總量控制在9300萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，年均增長控制在2.4%左右；煤炭消費(fèi)總量控制在4000萬噸以內(nèi)，一次性能源消費(fèi)比重控制在45%以下；清潔能源消費(fèi)大幅增加，天然氣消費(fèi)比重提高至15%以上，非化石能源比重超過4%；外受電比重提高到1/3以上；非水可再生能源電量消納比重提高到10%；電力裝機(jī)達(dá)到2000萬千瓦左右；高壓燃?xì)夤芫W(wǎng)的輸配能力達(dá)到200億立方米，天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備能力達(dá)到10天。單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度比2015年下降20.5%；能源開發(fā)利用效率大幅提高，工業(yè)產(chǎn)品能源效率達(dá)到或接近國際先進(jìn)水平，全市萬元GDP能耗比2015年下降17%，主要能源生產(chǎn)領(lǐng)域的用水效率達(dá)到國際的先進(jìn)水平。

《天津市冬季清潔取暖試點(diǎn)城市中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配方案》提供了清潔能源取暖獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配方案，落實(shí)了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議關(guān)于推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖工作的重要精神，經(jīng)財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局組織評審，天津獲得國家冬季清潔取暖試點(diǎn)城市資格。2017—2019年，在通過國家績效考核的前提下，天津市每年可獲得10億元、三年共計(jì)30億元的中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金，不斷提升冬季清潔取暖的水平。中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金30億元，擬安排28億元用于散煤取暖清潔能源替代和建筑節(jié)能改造項(xiàng)目建設(shè)，其中，“煤改電”和“煤改氣”25.04億元，集中供熱補(bǔ)熱0.82億元，建筑節(jié)能改造2.14億元。同時(shí)，為確保各區(qū)高效、高標(biāo)準(zhǔn)完成改造任務(wù)，結(jié)合財(cái)政部績效考核要求，擬安排2億元作為獎(jiǎng)勵(lì)資金，對按期完成試點(diǎn)城市清潔取暖任務(wù)的區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

《靜海區(qū)“煤改清潔能源”工程規(guī)劃方案》落實(shí)了市委、市政府《關(guān)于“四清一綠”行動(dòng)2017年重點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《天津市2017大氣污染防治工作方案》要求，根據(jù)8月20日文魁副市長來靜海區(qū)檢查大氣污染防治落實(shí)情況的講話精神制定方案。具備集中供熱條件的，進(jìn)行供熱補(bǔ)建或建設(shè)燃?xì)夥植际侥茉凑荆徊痪邆浼泄釛l件的，堅(jiān)持改氣優(yōu)先，改電補(bǔ)充的原則，實(shí)施分散取暖清潔能源替代；鼓勵(lì)通過地?zé)?、太陽能、生物質(zhì)能綜合利用等多種能源形式清潔取暖，全面實(shí)現(xiàn)五大領(lǐng)域清潔取暖。完成某些熱電廠燃煤機(jī)組的關(guān)停和燃煤供熱鍋爐的改燃或關(guān)停，實(shí)現(xiàn)全部清零。

《關(guān)于征求天津市分散式接入風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》指出，到2020年，分散式風(fēng)電新建裝機(jī)容量力爭達(dá)到20萬千瓦；2020—2025年，分散式風(fēng)電新建裝機(jī)容量力爭達(dá)到37萬千瓦，總裝機(jī)容量達(dá)到57萬千瓦。根據(jù)天津市城市總體規(guī)劃和發(fā)展趨勢，確定本次規(guī)劃的范圍為全市16個(gè)區(qū)，重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域?yàn)闉I海新區(qū)、靜海區(qū)、寧河區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)和薊州區(qū)等。本規(guī)劃適用期限為2018—2025年，近期至2020年，遠(yuǎn)期至2025年。根據(jù)各區(qū)變電站主變?nèi)萘?、容載比、最大峰谷差系數(shù)等折算得到低谷負(fù)荷水平，并以此作為各區(qū)消納能力的上限。同時(shí)，綜合考慮土地及風(fēng)資源條件落實(shí)情況，確定天津市分散式風(fēng)電規(guī)劃開發(fā)規(guī)模為57萬千瓦，其中2020年前開發(fā)規(guī)模20萬千瓦，其余37萬千瓦在2025年前開發(fā)。

1.2.3　河北地區(qū)清潔能源政策分析

《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》指出實(shí)施農(nóng)村地區(qū)散煤減壓替代及清潔能源開發(fā)利用工程，推進(jìn)“煤改電”“煤改地?zé)帷薄懊焊奶柲堋钡壬⒚禾娲Ｊ健?/p>

《河北省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》指出因地制宜地推廣余熱利用、高效熱泵、可再生能源、分布式能源等低碳技術(shù)，有序開發(fā)利用地?zé)豳Y源，推動(dòng)其他可再生能源利用。

《關(guān)于加快推進(jìn)新增建筑電能供暖的意見》指出積極推進(jìn)分類電能供暖，對辦公樓、酒店、寫字樓等建筑推廣空氣源、污水源、土壤源、余熱廢源等熱泵應(yīng)用；對居民住宅等建筑推廣熱泵集中供暖和分散電供暖。

《石家莊市散煤壓減替代規(guī)劃（2017—2019年）》指出支持成片區(qū)域開發(fā)利用地?zé)?、熱泵，加快?shí)施中小型燃煤供暖鍋爐煤改電等清潔能源分布式供暖。推廣太陽能與空氣源（地源）熱泵聯(lián)合、與電能或燃?xì)廨o助加熱等新型供熱方式。

1.2.4　京津冀地區(qū)清潔能源政策分析

《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》是首個(gè)聚焦京津冀三地能源發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃，此次行動(dòng)計(jì)劃的一大工作重心是三地全面壓減燃煤。明確到2020年，北京市平原地區(qū)要基本實(shí)現(xiàn)無煤化，天津市除山區(qū)使用無煙型煤外，其他地區(qū)取暖散煤基本清零，河北省平原農(nóng)村地區(qū)取暖散煤基本清零，2020年京津冀煤炭消費(fèi)力爭控制在3億噸左右。

《京津冀一體化可再生能源消納實(shí)施方案》是按照北京市、天津市、河北省國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》安排，為了積極推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展，增強(qiáng)京津冀地區(qū)能源資源保障能力，加快破除體制機(jī)制障礙，完善清潔能源利用機(jī)制。目標(biāo)是通過優(yōu)化京津冀電網(wǎng)發(fā)電運(yùn)行方式，極大緩解京津冀電網(wǎng)調(diào)峰困難，積極解決京津冀電網(wǎng)因調(diào)峰造成的棄風(fēng)棄光問題，實(shí)現(xiàn)京津冀可再生能源一體化消納，促進(jìn)京津冀可再生能源健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3　清潔能源綠色能源政策分析

1.3.1　可再生能源配額制綠色證書交易制度介紹

一、制度基本定義與特征

可再生能源配額制政策是一個(gè)國家或者一個(gè)地區(qū)的政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定。“可再生能源配額制”是我國可再生能源“十五”規(guī)劃中一項(xiàng)重要的政策建議。其基本含意是，在地區(qū)電力建設(shè)中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例。與配額比例相當(dāng)?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以解決地區(qū)間可再生能源資源差異的問題。主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應(yīng)量中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。

可再生能源配額制主要有以下三個(gè)特征：

（1）通過法律和法規(guī)的形式，保障在較長時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，即保證可再生能源發(fā)電的市場需求；

（2）通過建立市場競爭機(jī)制達(dá)到最有效開發(fā)利用可再生能源資源的目的；

（3）對于可再生能源發(fā)電高出常規(guī)電價(jià)的差價(jià)，應(yīng)該采用社會(huì)分?jǐn)傇瓌t，即消費(fèi)者分?jǐn)傇瓌t。誰消費(fèi)誰分?jǐn)偅嘞M(fèi)多分?jǐn)?，充分體現(xiàn)出了可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會(huì)價(jià)值。

國外的年度配額制度指供電商、消費(fèi)者每年必須消費(fèi)一定額度的綠色電力，未能完成的必須向國家支付一定的費(fèi)用。強(qiáng)制性年度配額制度的實(shí)施可保證綠色能源市場的需求，從而增強(qiáng)相關(guān)設(shè)備生產(chǎn)商和綠色能源生產(chǎn)廠商的投資和生產(chǎn)信心，調(diào)動(dòng)相關(guān)技術(shù)開發(fā)的積極性，以便使綠色能源生產(chǎn)進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

綠色電力證書是國家根據(jù)綠色電力生產(chǎn)商實(shí)際入網(wǎng)電力的多少而向其頒發(fā)的證明書。購入綠色能源證書是供電商、消費(fèi)者完成其年度配額的手段。綠色電力的價(jià)格是由基本價(jià)和能源證書價(jià)格兩部分決定的，基本價(jià)是指普通電價(jià)格。換句話說，供電商在供電時(shí)，及消費(fèi)者在消費(fèi)電時(shí)是分不清哪個(gè)是綠色電，哪個(gè)是普通電。綠色電力的特殊價(jià)值只是體現(xiàn)在綠色證書上，只有綠色證書在市場上被售出，發(fā)電商回收了成本，綠色能源的真正價(jià)值才會(huì)體現(xiàn)出來。

二、主要實(shí)踐途徑

在配額制政策下，義務(wù)承擔(dān)者可以采用兩種方式來完成相應(yīng)的義務(wù)：一是自己建設(shè)可再生能源發(fā)電設(shè)施；二是從其他已經(jīng)完成了規(guī)定配額的電力企業(yè)購買其超額完成“義務(wù)量”而獲得的綠色證書。這樣，可再生能源發(fā)電就可以在2個(gè)市場實(shí)現(xiàn)交易：一是電能本身的實(shí)物交易；二是綠色證書交易。與此相對應(yīng)，可再生能源電力的價(jià)值就通過2種渠道加以兌現(xiàn)：一是電能的實(shí)物交易市場，在這個(gè)市場上，物理上聯(lián)網(wǎng)的電能供應(yīng)者與購買者之間達(dá)成交易，交易渠道限于電力供應(yīng)的物理設(shè)施；二是以綠色證書為代表的可再生能源電力的環(huán)境和其他社會(huì)效益市場，受益者是全社會(huì)，其成本應(yīng)該由社會(huì)支付，這部分價(jià)值的交易不受電力設(shè)施物理連接的限制，交易范圍取決于所定義的受益范圍。

綠色證書交易機(jī)制是在可再生能源配額制的基礎(chǔ)上提出的。綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施，它將市場機(jī)制和鼓勵(lì)政策有機(jī)的結(jié)合，使得各責(zé)任主體通過高效率和靈活的交易方式，用較低的履行成本來完成政府規(guī)定的配額。發(fā)電公司生產(chǎn)的綠色電能，能獲得一定數(shù)量的綠色證書；同樣，電力用戶消費(fèi)的綠色電能，也能獲得一定數(shù)量的綠色證書。根據(jù)發(fā)電公司和用戶的具體情況，政府相關(guān)部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)給定它們一定的配額來生產(chǎn)或消費(fèi)綠色電能，要求它們定期上交一定的證書來完成相關(guān)的配額，否則將被罰款。

因此，在綠色證書交易市場中，綠色證書的持有者（多指可再生能源發(fā)電公司）可以與承擔(dān)指定配額要求的綠色證書需求者（通常為火電公司和一些高耗能用戶）交易綠色證書，即未完成可再生能源配額指標(biāo)的發(fā)電公司和用戶通過購買綠色證書來完成配額指標(biāo)。采用綠色證書交易機(jī)制可以有效地激勵(lì)可再生能源發(fā)電的發(fā)展，把可再生能源發(fā)電高于非可再生能源發(fā)電的部分成本由整個(gè)發(fā)電行業(yè)和（部分）用戶分?jǐn)?，采用這種方法可以在一定程度上限制化石燃料發(fā)電對環(huán)境的污染。

1.3.2　國內(nèi)外可再生能源制度政策梳理

一、國內(nèi)可再生能源相關(guān)制度梳理

1．綠色證書

2017年2月3日，發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，稱為引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)，促進(jìn)清潔能源消納利用，進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制，擬在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購。最重要的是文件指出，綠色電力證書將于2017年7月1日正式開展認(rèn)購工作。而根據(jù)市場認(rèn)購情況，自2018年起，管理層將適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。

而同《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》一起發(fā)布的《綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）則規(guī)定，綠色電力證書是指國家可再生能源信息管理中心按照國家能源局相關(guān)管理規(guī)定，依據(jù)可再生能源上網(wǎng)電量通過國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺(tái)，向符合資格的可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)放的具有唯一代碼標(biāo)識(shí)的電子憑證。同時(shí)制定了綠色證書的核發(fā)和認(rèn)購等相關(guān)規(guī)則，并提出了針對綠色證書核發(fā)和認(rèn)購行為的監(jiān)督規(guī)則，以保證可再生能源市場的穩(wěn)定發(fā)展。

根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》要求，國家可再生能源信息管理中心依托國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理平臺(tái)負(fù)責(zé)核定和簽發(fā)綠色電力證書，國家可再生能源信息管理中心發(fā)布了《綠色電力證書申領(lǐng)核發(fā)說明》，對綠證申領(lǐng)和核發(fā)工作程序進(jìn)行了說明。綠證申請流程如圖所示。

圖1-1　綠證申請流程圖

2．可再生能源配額制相關(guān)制度梳理

關(guān)于制度基礎(chǔ)，目前可以作為我國配額制制度基礎(chǔ)的文件包括《可再生能源法》及修正案、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》等。此外，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要實(shí)施可再生能源配額制度?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了四項(xiàng)保障措施，包括建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)導(dǎo)向的管理體系、建立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度、建立可再生能源綠色證書交易機(jī)制、加強(qiáng)可再生能源監(jiān)管工作等，也提出將在“十三五”期間實(shí)施配額制度。

如果未來可再生能源技術(shù)進(jìn)步比較快，成交價(jià)格就會(huì)快速降低。為穩(wěn)妥起見，在綠色證書交易機(jī)制實(shí)施初期，可以考慮采取仍由中央財(cái)政資金承擔(dān)一部分分品種的固定數(shù)額的度電補(bǔ)貼的模式，確保新建項(xiàng)目的基本收益，隨著市場化機(jī)制的完善，逐步過渡到完全的綠色證書交易。

（1）綠色證書交易強(qiáng)制配額制

強(qiáng)制綠證交易著眼于能源供給革命，通過綠證強(qiáng)制交易價(jià)格體現(xiàn)新能源發(fā)電的外部環(huán)境效益，確保新能源開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，提升新能源項(xiàng)目投資的積極性。在強(qiáng)制配額考核的政策體系下，雖然由于市場機(jī)制的作用，企業(yè)經(jīng)營的不確定性增加，但是新能源行業(yè)發(fā)展的整體穩(wěn)定性大大增加，強(qiáng)制配額考核會(huì)創(chuàng)造一個(gè)基本穩(wěn)定的國內(nèi)新能源年度增量市場需求，這對于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和確保低碳能源的供給至關(guān)重要，避免了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的大起大落或者逐步萎縮。

（2）綠色證書自愿交易制度

自愿交易著眼于能源消費(fèi)革命。目前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，自愿交易可能不會(huì)起作用，但是自愿認(rèn)購的市場空間不容低估，從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，綠色電力證書的自愿認(rèn)購是一個(gè)重要的市場，綠色電力消費(fèi)理念的普及也會(huì)極大地推動(dòng)能源供給側(cè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。建立綠證自愿認(rèn)購體系，實(shí)際上是給了消費(fèi)者充分而靈活的選擇權(quán)，使得愿意購買和使用新能源的企業(yè)和個(gè)人有了通暢的渠道。最終通過兩個(gè)市場的合力來加速實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。

二、國外可再生能源制度梳理

1．英國可再生能源制度梳理

為實(shí)現(xiàn)國家可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，英國從2002年開始實(shí)施可再生能源義務(wù)制度，同時(shí)引入了綠色證書交易機(jī)制，旨在通過建立綠色證書交易系統(tǒng)來提高市場分配效率，降低可再生能源生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

然而研究表明，達(dá)到2025年碳減排目標(biāo)還需要投入2300億～2600億英鎊，而在現(xiàn)行的電力市場體制下無法拉動(dòng)如此巨額的投資，更無法保證消費(fèi)者權(quán)益。英國政府經(jīng)過征詢多方意見，決定推出電力市場改革（EMR）。其中差價(jià)合約固定電價(jià)政策作為電力市場改革的重要組成部分，將逐步代替配額制。

2．英國可再生能源義務(wù)政策

英國可再生能源義務(wù)政策（the Renewable Obligation，RO）是世界范圍內(nèi)可再生能源配額制的主要代表之一，其綠色證書交易制度的實(shí)施降低了可再生能源的生產(chǎn)成本，對可再生能源發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。然而，該政策機(jī)制設(shè)計(jì)復(fù)雜，不確定性較大，英國政府多次對該法案進(jìn)行修訂，試圖完善這一體系。直到2011年，為降低市場不確定性，政府計(jì)劃以固定電價(jià)政策逐步替代可再生能源義務(wù)政策。縱觀英國配額政策的演變歷程，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有借鑒意義。

（1）證書發(fā)放

自2009年4月1日起，英國開始根據(jù)不同技術(shù)的成本差異分別發(fā)放不同數(shù)量的可再生能源義務(wù)證書，在一定程度上促進(jìn)了個(gè)別尚未成熟技術(shù)的發(fā)展。2011年，英國燃?xì)夂碗娏κ袌霰O(jiān)管辦公室（OFGEM）公布了《可再生能源義務(wù)：發(fā)電商指南》，明確規(guī)定陸上風(fēng)力發(fā)電企業(yè)每提供1兆瓦時(shí)電力將得到1張可再生能源義務(wù)證書（ROC）。同等條件下，海上風(fēng)力發(fā)電企業(yè)可得到2張ROCs，農(nóng)作物發(fā)電企業(yè)可得到2張ROCs，沼氣發(fā)電企業(yè)可得到0.5張ROCs，垃圾填埋氣體發(fā)電企業(yè)可得到0.25張ROCs。所有微型發(fā)電商（申報(bào)凈容量在50千瓦以下）不論采用何種技術(shù)，每生產(chǎn)1兆瓦時(shí)電力都可得到2張ROCs。

（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國燃?xì)夂碗娏κ袌霰O(jiān)管辦公室（OFGEM）是英國能源領(lǐng)域獨(dú)立的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管，包括ROC的注冊、核算、交易，年度目標(biāo)的確立，供應(yīng)商完成RO的審核，年度RO資金的分配及對未完成RO供電商的懲罰等。

（3）證書交易

發(fā)電商每發(fā)出1兆瓦時(shí)的可再生能源電力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將發(fā)給其相應(yīng)數(shù)量的ROC。發(fā)電商將生產(chǎn)的可再生能源電力出售給供電商的同時(shí)，也提供同等數(shù)量的ROC。最后，供電商按照規(guī)定設(shè)立年度可再生能源比例，把規(guī)定數(shù)量的ROC交回到OFGEM，從而完成ROC的整個(gè)循環(huán)。為促進(jìn)供電商制定更高的可再生能源發(fā)電目標(biāo)，ROC證書制度規(guī)定，證書的有效期為兩年，即第一年多余的ROC可以用于下一年度。

（4）考核與監(jiān)管

供電商在每年9月1日前上交規(guī)定比例的ROC，如未達(dá)到電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定，則會(huì)受到相應(yīng)數(shù)額的罰款。未完成ROC的供電商制度規(guī)定可以在每年的9月1日至10月31日期間補(bǔ)交ROC或按照買斷價(jià)格支付罰款，但需繳納滯納金。如年度發(fā)電商的ROC仍有剩余，表明可再生能源電力市場處于賣方市場，OFGEM可以收購剩余的ROC，收購價(jià)為45英鎊/ROC，這實(shí)際上相當(dāng)于政府為可再生能源證書確定了一個(gè)最低的價(jià)格水平。

（5）效果評估

從2002—2011年英國實(shí)施可再生能源義務(wù)制度，各年度義務(wù)證書所占供應(yīng)比例和價(jià)格都在提高，為可再生能源配額義務(wù)的完成發(fā)揮了重要作用。

然而，綠色證書的交易市場也存在著較大的不穩(wěn)定性，如果運(yùn)行不當(dāng)，可能會(huì)造成綠色證書的炒作，這與降低可再生能源電力生產(chǎn)成本的初衷相悖?？梢哉f，英國RO的不確定性和ROC市場的不穩(wěn)定性已經(jīng)對可再生能源義務(wù)目標(biāo)的完成效果產(chǎn)生了負(fù)面影響，這使得英國RO的完成率一度在60%左右徘徊。另外，英國能源和氣候變化對燃?xì)馀c電力市場監(jiān)管辦公室的管理約束力不夠，使其職能過多，管理效率相對較低。

2009年6月發(fā)布的《英國可再生能源戰(zhàn)略》表明，英國若想達(dá)到2020年可再生能源消費(fèi)總量占最終能源消費(fèi)總額15%的目標(biāo)，可再生能源電力供應(yīng)需占總電力供應(yīng)的30%?？紤]到英國的可再生電力水平還比較低，需要大幅度鼓勵(lì)可再生能源電力的發(fā)展。

3．英國差價(jià)合約固定電價(jià)政策（無配額制）

所謂差價(jià)合約固定電價(jià)，就是與發(fā)電商簽訂長期合同確定合同價(jià)格（類似固定電價(jià)），之后在市場交易過程中實(shí)行“多退少補(bǔ)”，如果市場平均電價(jià)低于合同價(jià)，則向發(fā)電商予以補(bǔ)貼至合同價(jià)；如果市場平均價(jià)格高于合同價(jià)，則發(fā)電商需要向消費(fèi)者返還高出的部分。該合約價(jià)格可根據(jù)市場的碳交易價(jià)格制定，既增加了確定性，又防止了炒作交易價(jià)格造成的超額利潤。

圖1-2　差價(jià)合約固定電價(jià)政策示意圖

與可再生能源義務(wù)政策相比，差價(jià)合約固定電價(jià)政策為可再生能源發(fā)電商和投資商提供了穩(wěn)定、清晰、預(yù)測性強(qiáng)的補(bǔ)貼，類似于傳統(tǒng)的固定電價(jià)政策。但是與傳統(tǒng)的固定電價(jià)制度相比，差價(jià)合約的固定電價(jià)政策又保留了市場性的交易機(jī)制和對發(fā)電商的激勵(lì)作用。如果發(fā)電商本身賣出的電價(jià)高于市場平均價(jià)格，多余部分還是可以作為額外收入。與溢價(jià)固定電價(jià)補(bǔ)貼制度相比，差價(jià)合約制度又降低了政府補(bǔ)貼金額，節(jié)省了政府開支。此外，這種雙向的補(bǔ)貼機(jī)制也可以保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，控制可再生能源電力的收費(fèi)上限。

從2014年起，高于5兆瓦的發(fā)電商可以在配額制與差價(jià)合約固定電價(jià)政策之間進(jìn)行選擇；2017年以后，將不再實(shí)行配額制政策。

（1）制定差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的方法

差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的制定需要幫助政府實(shí)現(xiàn)其減碳、發(fā)展可再生、低碳能源以及確保電力供應(yīng)安全的政策目標(biāo)，同時(shí)也要確保其經(jīng)濟(jì)影響是消費(fèi)者能夠承擔(dān)范圍之內(nèi)的。英國能源與氣候變化部在2013年7月發(fā)布的《有關(guān)電力市場改革實(shí)施草案的意見征求》中描述了差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的確定方法。

（2）制定執(zhí)行價(jià)的考慮因素

①技術(shù)自身的因素（比如，投資和運(yùn)行成本、融資成本以及建設(shè)的實(shí)際限制等）；

②市場條件（比如，電力批發(fā)市場的價(jià)格水平以及發(fā)電商在簽訂“電力購買協(xié)議（Power Purchase Agreement）”時(shí)給予的折扣等）；

③政策考量（比如，有關(guān)實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)和不同技術(shù)組合方面的政策決定以及差價(jià)合同的具體設(shè)計(jì)等）。

需要注意的是，基于這些因素制定的針對某一特定技術(shù)的執(zhí)行價(jià)將不同于其“均化成本”。執(zhí)行價(jià)具體是相比均化成本高或低將取決于不同的因素，其中包括：

①英國能源與氣候變化部標(biāo)準(zhǔn)均化成本未包括的成本——差價(jià)合同的支付是在考慮了發(fā)電商在電力運(yùn)輸損耗中的份額（即輸電損耗乘數(shù)，Transmission Loss Multiplier）后，根據(jù)發(fā)電量計(jì)算，因此執(zhí)行價(jià)會(huì)相應(yīng)地調(diào)高；

②電力販買協(xié)議——發(fā)電商獲得的收益來源于電價(jià)和差價(jià)合同的補(bǔ)足（即執(zhí)行價(jià)與基準(zhǔn)價(jià)格之間的差值），如果發(fā)電商因?yàn)樵诤炗嗠娏ω溬I協(xié)議的時(shí)候以低于市場價(jià)格的折扣價(jià)格出售電力產(chǎn)出而不能達(dá)到基準(zhǔn)價(jià)格，那么需要相應(yīng)地提高執(zhí)行價(jià)來進(jìn)行補(bǔ)償；

③合同長度——如果差價(jià)合同的長度短于發(fā)電項(xiàng)目的運(yùn)行壽命，合同結(jié)束后電力批發(fā)市場價(jià)格和容量市場的收益低于均化成本，那么執(zhí)行價(jià)應(yīng)該相應(yīng)地提高來進(jìn)行補(bǔ)償；

④其他政策“征費(fèi)免除憑證（Levy Exemption Certificates）”能夠提5英鎊/兆瓦時(shí)的支持。不獲得可再生能源義務(wù)支持的電廠相同，差價(jià)合同電廠預(yù)計(jì)也能獲得征費(fèi)免除憑證機(jī)制的支持，因此執(zhí)行價(jià)會(huì)相應(yīng)地降低。

（3）RO-X（Renewables Obligationsminus X）與“可再生能源義務(wù)”并行期間的執(zhí)行價(jià)（2014/15—2016/17）的制定方法

2014/15—2016/17期間可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同機(jī)制并行運(yùn)行，差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的制定遵循RO-X的原則，從而使可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同對于投資者的激勵(lì)相同。該原則反映了差價(jià)合同機(jī)制相比于可再生能源義務(wù)能夠降低最低資本回報(bào)率（hurdlerate）以及電力販買協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)水平。所有技術(shù)的執(zhí)行價(jià)在長期來看將保持不變或逐漸下降。圖1-3展示了根據(jù)RO-X原則計(jì)算執(zhí)行價(jià)的步驟。

圖1-3　差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的制定步驟

這里的成本包括：項(xiàng)目前期開發(fā)、監(jiān)管及行政審批、投資成本、固定運(yùn)行成本、可變運(yùn)行成本以及燃料成本。融資成本是通過使用針對特定技術(shù)和時(shí)間的投資回報(bào)率來計(jì)算成本和收益的現(xiàn)值而體現(xiàn)的。

收益項(xiàng)目包括：電力批發(fā)市場價(jià)格、可再生能源義務(wù)支付、征費(fèi)免除憑證、容量市場支付（如適用）以及供熱收益（如適用）。收益會(huì)根據(jù)假設(shè)的電力販買協(xié)議折扣做調(diào)整。

收益項(xiàng)目包括：電力批發(fā)市場價(jià)格、差價(jià)合同支付、征費(fèi)免除憑證、容量市場支付（如適用）以及供熱收益（如適用）。收益會(huì)根據(jù)假設(shè)的電力購買協(xié)議折扣做調(diào)整。

英鎊的梯度設(shè)置是為了與可再生能源義務(wù)下的梯度保持一致，支付給發(fā)電商的實(shí)際執(zhí)行價(jià)會(huì)隨著通貨膨脹的水平作出相應(yīng)的上浮。

4．美國可再生能源制度梳理

美國至今沒有國家級的可再生能源配額政策，其配額制是在諸多州實(shí)踐后發(fā)展形成的。早在1995年，在加利福尼亞州公共設(shè)施委員會(huì)實(shí)施電力體制改革時(shí)，美國風(fēng)能協(xié)會(huì)首次提出了正式的可再生能源配額制概念；1999年得克薩斯州將配額制政策列入電力重組法案；2002年，馬薩諸塞州與加利福尼亞州通過了配額制政策；2004年新墨西哥州開始實(shí)施配額制。截至目前，美國已有超過30個(gè)州實(shí)施了配額制政策，保證了資源貧乏地區(qū)的公用事業(yè)單位可通過購買可再生能源豐富地區(qū)提供的綠色證書來履行可再生能源配額義務(wù)。

在美國，除了配額制下的強(qiáng)制市場，還有一個(gè)市場不容忽視，就是那些自愿購買可再生能源電力者們所構(gòu)成的市場。無論是否被要求購買可再生能源，買家一般都想以公開聲明的方式來披露他們正在購買或使用可再生能源。

強(qiáng)制性市場的存在，是因?yàn)檎叩尿?qū)動(dòng)，比如可再生能源配額制。而自愿認(rèn)購市場，消費(fèi)者往往對某種特定的可再生能源形式有偏好。所以，強(qiáng)制市場往往被認(rèn)為是綠色電力交易的基礎(chǔ)，代表了可再生能源消費(fèi)的最低限度。而自愿市場往往超過這一基礎(chǔ)，是由自愿性的需求決定的。在美國，自愿認(rèn)購市場擁有8萬多的商家以及超百萬的個(gè)人對綠證進(jìn)行認(rèn)購，占到美國電力總負(fù)荷的2%，并且保持10%的增長，特別是一些創(chuàng)新企業(yè)在自愿認(rèn)購市場中更為活躍。2016年初，蘋果公司宣稱其在全球93%的設(shè)施用電完全使用可再生能源，即通過自愿認(rèn)購綠色證書。此外，英特爾、微軟等個(gè)別公司綠電量甚至占到10%。

強(qiáng)制市場與自愿市場的有機(jī)結(jié)合使得美國在可再生能源綠證交易中取得了一定的成功。2015年，美國自愿綠電市場的交易電量已經(jīng)占據(jù)了非水可再生能源電力交易的四分之一。自愿的綠電市場與為滿足配額制要求而存在的強(qiáng)制市場相輔相成，共同促進(jìn)了美國可再生能源的發(fā)展。

5．澳大利亞可再生能源制度梳理

2001年，澳大利亞政府通過《可再生能源（電力）法》，提出了強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)（MRET）。在這一政策框架下，澳大利亞建立了可再生能源證書（RECs）交易機(jī)制和交易市場（如圖1-4所示）。同時(shí)還成立了可再生能源管理辦公室（ORER），負(fù)責(zé)對可再生能源發(fā)電商進(jìn)行認(rèn)證，監(jiān)管可再生能源證書的執(zhí)行情況，并對違反MERT法案的行為進(jìn)行處罰。2001年4月1日，澳大利亞可再生能源證書系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)正式運(yùn)行。

圖1-4　澳大利亞綠色證書系統(tǒng)框架

該系統(tǒng)實(shí)施后，合格的可再生能源生產(chǎn)商每生產(chǎn)1兆瓦時(shí)的電量就能得到1個(gè)單位的綠色證書（REC）。責(zé)任實(shí)體（即配額義務(wù)承擔(dān)者，包括電力零售和批發(fā)商）在獲取的電力中需要有一定比例的可再生資源電力或擁有與這部分電力等量的可再生能源證書。每年末，責(zé)任實(shí)體必須向管理部門上交足夠的RECs，以證實(shí)其完成了目標(biāo)義務(wù)。責(zé)任實(shí)體的RECs既可通過與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂合同購得，也可以向第三方協(xié)商購買。RECs可在責(zé)任實(shí)體或第三方之間通過國家電力市場（NEM）進(jìn)行交易。不能提供足量的可再生能源證書的責(zé)任實(shí)體，須交納一定的費(fèi)用。

從2011年1月1日起，澳大利亞的配額證書開始分為大規(guī)模發(fā)電證書和小規(guī)模技術(shù)證書兩種。

6．大規(guī)模發(fā)電證書運(yùn)行機(jī)制

可申請大規(guī)模發(fā)電證書（LGCs）的合格實(shí)體是指使用太陽能、風(fēng)能、潮汐能、生物質(zhì)能等《可再生能源法案》中列出的可再生能源發(fā)電站。

注冊交易LGCs由可再生能源發(fā)電商根據(jù)在基準(zhǔn)線上生產(chǎn)的額外電力，通過網(wǎng)絡(luò)在REC注冊器上生成，但需管理辦公室確認(rèn)后方可買賣和提交。電站除去賣給電網(wǎng)的電力，LGCs可以在開放的市場上賣給可再生能源配額義務(wù)承擔(dān)者，價(jià)格由供需雙方?jīng)Q定。

大規(guī)?？稍偕茉茨繕?biāo)明確了在2030年前每年可再生能源的發(fā)電量。配額義務(wù)主體需購買的LGCs數(shù)量，通過條例中設(shè)置的可再生能源比例（RPP）確定。每年的可再生能源比例依據(jù)當(dāng)年可再生能源發(fā)電目標(biāo)、年度義務(wù)承擔(dān)主體電力的獲得量、前一年LGCs提交超額或不足量等確定。LGCs的所有權(quán)通過交易人之間的付款合同直接在注冊器上轉(zhuǎn)讓，交易價(jià)格由市場決定。

證書提交與考核義務(wù)主體需向可再生能源管理辦公室提交滿足其年度義務(wù)的規(guī)定數(shù)量的LGCs，提交后的LGCs不再有效，不可再進(jìn)行買賣和交易。當(dāng)年沒有提交規(guī)定數(shù)量的義務(wù)主體，需要支付相應(yīng)的罰款（當(dāng)前為65澳元/LGC）。

7．小規(guī)模技術(shù)證書交易機(jī)制

小規(guī)?？稍偕茉从?jì)劃專門規(guī)定了配額義務(wù)主體具有按季度提交小規(guī)模技術(shù)證書（STCs）的義務(wù)，為安裝合格的小規(guī)模系統(tǒng)如太陽能熱水器、熱泵、小型風(fēng)機(jī)、小型水電系統(tǒng)等提供金融激勵(lì)。小規(guī)?？稍偕茉聪到y(tǒng)每生產(chǎn)1兆瓦時(shí)電量可獲得1個(gè)單位的STC。管理機(jī)構(gòu)還專門成立了自愿的STCs交易所，以40澳元/兆瓦時(shí)的固定價(jià)格進(jìn)行STCs交易。同時(shí)還采用太陽能乘數(shù)機(jī)制，根據(jù)安裝時(shí)間不同為系統(tǒng)首先并網(wǎng)的1.5千瓦或者離網(wǎng)的20千瓦的發(fā)電單元發(fā)放1～5倍的證書。

合格實(shí)體新安裝的太陽能熱水器或熱泵系統(tǒng)在可再生能源管理辦公室登記后即可申請STCs。新安裝的小規(guī)模的太陽能、風(fēng)能、水能發(fā)電系統(tǒng)，遵照當(dāng)?shù)亍⒅?、?lián)邦政府的要求，由清潔能源委員會(huì)授權(quán)的安裝單位安裝，系統(tǒng)組件要納入清潔能源委員會(huì)公布的信用列表，并取得合格許可后才可以申請STCs。

注冊交易系統(tǒng)所有人通常將STCs分配給第三方代理人（例如零售商或安裝單位）進(jìn)行注冊，代理人要支付給所有人一定的費(fèi)用。代理人通過REC注冊器的線上系統(tǒng)創(chuàng)造STCs，向可再生能源管理辦公室登記后，可通過開放市場或者STC交易所進(jìn)行交易。

證書提交與考核義務(wù)主體如果在STC交易所交易，政府保證40澳元/STC的價(jià)格，但可能需要延遲一定時(shí)間付款。法律要求義務(wù)主體每年購買并提交一定數(shù)量的STCs，這就產(chǎn)生了對STCs的需求。每年提交時(shí)間為2月、4月、7月及10月，未提交規(guī)定數(shù)額的STCs，義務(wù)主體需要支付罰款（當(dāng)前為65澳元/STC）。提交后的STCs不再有效，不能再次進(jìn)行交易。

8．效果評估

得益于良好的法律法規(guī)和管理機(jī)制，澳大利亞證書交易系統(tǒng)的效果顯著，目前通過可再生能源目標(biāo)分級等措施，其政策更加完善。自2001年起，證書交易為可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資提供了大量的金融激勵(lì)，增加了小規(guī)?？稍偕茉聪到y(tǒng)的數(shù)量，激勵(lì)了可再生能源額外發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，增加了電力部門發(fā)展的可持續(xù)性，降低了溫室氣體排放。

9．日本的可再生能源制度梳理

2001年，日本自然資源與能源咨詢委員會(huì)的新能源部門公布了一份報(bào)告，決定引入可再生能源配額制度，以充分利用市場來加速發(fā)展可再生能源。2003年4月，日本開始實(shí)施《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》（又稱《可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)法》），配額制度正式生效。該法規(guī)定，電力供應(yīng)商每年至少要提供1.35%的可再生能源電力，并且政府每隔4年都要重新評估并調(diào)整比例。

由于可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的污染較小，通常簡稱為綠色電力，日本規(guī)定這種綠電必須售于電網(wǎng)，并實(shí)施綠色電力證書機(jī)制，制定了綠電下限以及風(fēng)能和生物質(zhì)能大約3.6美元/千瓦時(shí)的發(fā)電價(jià)格。為了最大限度地保證經(jīng)濟(jì)效益，法律還規(guī)定采取“代為履行”等措施，即不承擔(dān)配額的新能源發(fā)電者可以代為履行其他承擔(dān)配額的電力事業(yè)者的配額義務(wù)。

三、國外可再生能源制度梳理對我國的經(jīng)驗(yàn)啟示

各發(fā)達(dá)國家實(shí)施的可再生能源配額制中，配額制義務(wù)人、證書交易方式及處罰力度不盡相同，可再生能源的結(jié)構(gòu)比例、范圍和具體實(shí)施方式也不相同。

1．可再生能源配額制的設(shè)計(jì)

目標(biāo)的確定。由美國得克薩斯州實(shí)施配額目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)來看，配額制的目標(biāo)制定應(yīng)該適當(dāng)。

首先，配額目標(biāo)要制定得足夠高，只有制定得足夠高才能達(dá)到促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，可再生能源的市場需求才能得到保證。制定可再生能源的總量目標(biāo)也是有必要的。

其次，配額目標(biāo)應(yīng)長短期相結(jié)合。得克薩斯州制定的配額目標(biāo)是階段性的，而加利福尼亞州則是籠統(tǒng)地制定一個(gè)長遠(yuǎn)的目標(biāo)，這樣會(huì)造成義務(wù)人對成本不確定性的擔(dān)憂。并且，目標(biāo)最好以可再生電量為標(biāo)準(zhǔn)，裝機(jī)容量可以通過一定系數(shù)轉(zhuǎn)化成可再生電量，可再生能源證書也應(yīng)以可再生電量為基準(zhǔn)，因?yàn)閷ε漕~制有意義的指標(biāo)是發(fā)電量。

再次，根據(jù)我國的國情，各省市地理位置和自然條件有很大差異，配額制的目標(biāo)也應(yīng)分種類、分區(qū)域制定，按照經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的可行性建立多種類的目標(biāo)并實(shí)施相應(yīng)證書制度，可以避免對某些高新技術(shù)發(fā)展的限制。此外，不能只建立國家總體目標(biāo)，而應(yīng)在國家目標(biāo)的基礎(chǔ)上建立適當(dāng)?shù)母魇∈蟹帜繕?biāo)，使各省市協(xié)調(diào)發(fā)展。

義務(wù)人的選擇。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來看，義務(wù)人基本上分為電力零售商、電力消費(fèi)者和電力生產(chǎn)商。從政策執(zhí)行的便利性考慮，電力生產(chǎn)商作為義務(wù)人是最佳的，而以電力消費(fèi)者作為義務(wù)人的優(yōu)點(diǎn)則是能夠使配額義務(wù)更加廣泛。參考國家發(fā)展改革委和電監(jiān)會(huì)的意見，參考我國的電力市場結(jié)構(gòu)，以電網(wǎng)企業(yè)作為義務(wù)人是適合的，這樣有利于解決電力上網(wǎng)問題。但是，自備電和直購電不負(fù)擔(dān)配額是有失公平的，所以在設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)綜合考慮各個(gè)方面的因素。

配額對象的確定。當(dāng)前，符合配額對象的可再生能源不應(yīng)僅限于電力，非電力的可再生能源也應(yīng)包括在內(nèi)，從而確?？稍偕茉垂?yīng)的多樣化。日本在這點(diǎn)上的做法比較突出，規(guī)定了風(fēng)電及生物質(zhì)能的多種發(fā)電價(jià)格上限。不同種類的能源成本不同，所以應(yīng)對符合條件的可再生能源種類進(jìn)行分級，確定其配額百分比，對成本相對較高的不成熟的生物質(zhì)能和太陽能制定相對較低的配額，而對水電及風(fēng)能等制定相對較高的配額。

2．明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)

就美國加利福尼亞州的經(jīng)驗(yàn)來看，在配額制的實(shí)施中明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)是十分重要的。加州負(fù)責(zé)證書認(rèn)證的機(jī)構(gòu)是加州能源委員會(huì)，但交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)加州公共事業(yè)委員會(huì)并未使用加州能源委員會(huì)的認(rèn)證號，而是采用合同號追蹤配額制的實(shí)施情況，使加州能源委員會(huì)的認(rèn)證在一定程度上失去了法律效力，降低了配額制的監(jiān)管效果。就英國的經(jīng)驗(yàn)來看，配額制實(shí)施中的配套政策也要由相應(yīng)部門進(jìn)行有效監(jiān)管，政府部門、管理機(jī)構(gòu)以及電力公司都要明確自己的職責(zé)。例如，政府部門要明確配額制的持續(xù)時(shí)間、符合條件的能源種類及配額比例、證書最高價(jià)格的制定以及管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的分配，而管理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的認(rèn)證規(guī)定、獎(jiǎng)懲條例、定期匯報(bào)配額制實(shí)施情況等，電力公司的責(zé)任則為完成配額、完成證書交易。需要注意的是，政府制定的各項(xiàng)政策以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的各項(xiàng)條例既要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也要照顧到電力公司的利益訴求。只有各機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)同作用，不忽視任何一方的職責(zé)，才能更好地完成配額制。

3．深入研究證書交易機(jī)制的運(yùn)行

國家有關(guān)部門組織開展《可再生能源電力配額管理辦法》的研究工作時(shí)指出，在“十二五”規(guī)劃期間，各省份之間暫不可進(jìn)行可再生能源交易。可再生能源證書交易本身作為一種配額制的配套機(jī)制，旨在通過市場為可再生能源產(chǎn)業(yè)提供激勵(lì)資金，以更低的成本提供更靈活的義務(wù)，降低財(cái)政補(bǔ)貼壓力。我國各省之間能源稟賦差異大，研究可再生能源證書交易機(jī)制對于完成配額指標(biāo)、平衡地區(qū)間發(fā)展、提高資源利用效率來說是非常重要的。

具體來說，首先應(yīng)按照國家總體配額公平地分配到各省或各地區(qū)；超額完成的省或地區(qū)可以在有關(guān)部門獲得超額完成配額部分的證書，從而可以在證書市場進(jìn)行交易；不能完成配額的省或地區(qū)可以通過證書交易完成配額。澳大利亞在證書交易機(jī)制中引入太陽能乘數(shù)方法達(dá)到資源多樣化的目的值得借鑒，這種方法為成本較高的可再生能源電力提供多倍于實(shí)物量的證書，可以在一定程度上推動(dòng)高成本的高新可再生能源技術(shù)發(fā)展。但值得注意的是，在證書交易運(yùn)行機(jī)制中，切忌將認(rèn)證機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)分開，使認(rèn)證失去效力，美國加州的失敗案例充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

4．完善相關(guān)配套機(jī)制

為保證配額制順利實(shí)施，其他的配套機(jī)制也是不可或缺的。例如證書儲(chǔ)蓄機(jī)制，可再生能源證書儲(chǔ)蓄是指當(dāng)年發(fā)行且未使用的可再生能源證書在未來一定年度內(nèi)仍然有效。在發(fā)達(dá)國家的證書交易機(jī)制中，證書儲(chǔ)蓄往往是不可或缺的，它是證書交易機(jī)制順利實(shí)施的保障。再如，寬限期是指如果配額制義務(wù)人當(dāng)年未能履行義務(wù)，其將有機(jī)會(huì)在規(guī)定的額外時(shí)間內(nèi)補(bǔ)足差額。另外，監(jiān)管處罰的具體措施、配額制的補(bǔ)償機(jī)制、責(zé)任人份額標(biāo)準(zhǔn)的確定、跨區(qū)域輸送電力方式的確定等都仍需完善。配額制的配套機(jī)制有很多，大部分我國尚未涉獵，借鑒發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)建立模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，找出規(guī)律，結(jié)合我國實(shí)際制定政策，才能更好地服務(wù)于配額制的實(shí)施。

1.4　以京津冀電力市場為例的電力體制改革關(guān)鍵梳理

在本輪新電改中，京津冀地區(qū)具有基礎(chǔ)優(yōu)勢和示范效應(yīng)，承擔(dān)了首個(gè)區(qū)域電力市場試點(diǎn)的責(zé)任。京津冀電網(wǎng)由京津唐電網(wǎng)和河北南網(wǎng)組成，但相對來說，京津唐更具備建設(shè)區(qū)域市場的條件。2016年8月，《京津冀電力市場建設(shè)方案（征求意見稿）》在內(nèi)部下發(fā)，京津冀電力市場先期選擇條件比較成熟的京津唐地區(qū)開展試點(diǎn)，隨著市場的發(fā)展成熟，市場范圍將逐漸擴(kuò)展到整個(gè)京津冀區(qū)域，京津冀市場外的市場主體可自愿加入京津冀電力市場。

圖1-5　京津冀區(qū)域電力市場建設(shè)進(jìn)程

京津冀建設(shè)電力市場雖有諸多優(yōu)勢，但由于電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、利益分配、調(diào)度體系等的復(fù)雜性，其建設(shè)過程存在許多問題，這也是新一輪電改方案放大到區(qū)域電力市場中施行的必經(jīng)坎坷，因此這里以京津冀電力市場為例對新一輪電改存在的問題進(jìn)行分析。

1.4.1　發(fā)電計(jì)劃放開問題

2015年11月，《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》發(fā)布，根據(jù)實(shí)際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用電計(jì)劃，參與直接交易，促進(jìn)電力市場建設(shè)。

從發(fā)電側(cè)來看，在單獨(dú)一省內(nèi)放開發(fā)電計(jì)劃帶來的問題和影響是可控的，但是擴(kuò)大到區(qū)域電力市場，就會(huì)引發(fā)一系列難以平衡的問題。

①以京津冀地區(qū)為例，京津冀各地區(qū)電源結(jié)構(gòu)不同，其中，冀北清潔能源居多，天津燃煤火電居多，北京燃?xì)怆姀S多，結(jié)合當(dāng)前交易規(guī)則的要求，只有燃煤火電廠參與市場電量競爭。單就從電廠角度看，燃?xì)獾入姀S必然受到市場電量的沖擊，對其計(jì)劃電量構(gòu)成影響，從而對北京電廠不利。其次，由于放開發(fā)電計(jì)劃后對不同電廠的影響不同，火電由原來的標(biāo)桿電價(jià)變?yōu)檩斉潆妰r(jià)，不同地區(qū)的用電結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致電網(wǎng)在不同區(qū)域的收益變動(dòng)有所差異，并進(jìn)一步影響地方政府的稅收狀況，不利于電力體制改革的推進(jìn)。

②在部分放開發(fā)電計(jì)劃的情況下，電力企業(yè)無法按照市場化原則和價(jià)格優(yōu)勢策略，提高市場競爭能力，自主參與市場競爭。在完善的市場規(guī)則下，市場電量應(yīng)該完全放開，實(shí)施買賣雙方自由競爭。但在目前逐步放開市場電量的過渡過程中，大部分具有市場屬性的電量并不參與交易競爭，導(dǎo)致很多基層發(fā)電企業(yè)不能充分認(rèn)識(shí)到電力市場交易的作用，仍依據(jù)能源價(jià)格的變化選擇市場行為，未做好充分的市場競爭準(zhǔn)備。

1.4.2　交易機(jī)構(gòu)組建問題

當(dāng)前，我國各省市電力交易機(jī)構(gòu)采取的組織形式主要有電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等。上述三類模式均為過渡時(shí)期相對獨(dú)立的組織形式，當(dāng)電力市場逐漸成熟，交易機(jī)構(gòu)應(yīng)采取獨(dú)立性更強(qiáng)的組織形式。值得注意的是，由于京津冀區(qū)域市場情況極為復(fù)雜，為推動(dòng)京津冀區(qū)域市場的良性發(fā)展，必須理清電力交易中心的組織形式，確定市場運(yùn)營和交易組織是組建京津冀電力交易中心管理或由北京電力交易中心統(tǒng)管。目前幾種代表性的電力交易中心組織形式如表1-3所示。

表1-3　電力交易中心組織形式與代表地區(qū)

1．電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制

電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機(jī)構(gòu)，指由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機(jī)構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股，支持國內(nèi)證券期貨交易機(jī)構(gòu)、電力市場相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及電子商務(wù)企業(yè)等第三方參與電力交易機(jī)構(gòu)組建工作。

為加快推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀電力市場建設(shè)聯(lián)合工作組決定組建相對獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的京津冀電力交易機(jī)構(gòu)，下發(fā)《京津冀電力交易機(jī)構(gòu)組建方案征求意見稿》（以下簡稱《征求意見稿》）。結(jié)合京津冀地區(qū)電力市場現(xiàn)狀，《征求意見稿》明確指出，京津冀電力交易機(jī)構(gòu)將按照“協(xié)同發(fā)展、有序推進(jìn)”的原則，以股份制公司的形式組建。具體來看，將由國家電網(wǎng)公司所屬電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機(jī)構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)（含擁有獨(dú)立配電資產(chǎn)的配售電企業(yè)）、電力用戶等市場主體參股。《征求意見稿》中京津冀電力交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)分配比例分別為：京津冀三?。ㄊ校┱扑]的企業(yè)各持京津冀電力交易機(jī)構(gòu)的10%股份，電網(wǎng)企業(yè)合計(jì)持股占比25%、其他發(fā)電企業(yè)合計(jì)持股占比25%（納入三家以上企業(yè)）、用戶與售電企業(yè)合計(jì)持股占比15%（納入三家以上企業(yè)）、第三方機(jī)構(gòu)占比5%。

2．電網(wǎng)企業(yè)子公司制（北京）

電網(wǎng)企業(yè)子公司制是指依托國家電網(wǎng)公司，以國家電網(wǎng)公司的全資子公司形式組建。在財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。資本金規(guī)模根據(jù)電力交易平臺(tái)建設(shè)等初始資本性的支出需求設(shè)置，確保交易中心有效運(yùn)轉(zhuǎn)。電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電企業(yè)等市場主體通過市場管理委員會(huì)，研究討論交易和運(yùn)營規(guī)則，并監(jiān)督交易機(jī)構(gòu)對規(guī)則的執(zhí)行情況。

目前，北京市電力交易中心采用電網(wǎng)企業(yè)子公司制。北京電力交易中心按照政府批準(zhǔn)的章程和市場規(guī)則為電力市場交易提供服務(wù)，不以營利為目的。交易機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)不受市場主體的干預(yù)，交易業(yè)務(wù)與電網(wǎng)企業(yè)其他業(yè)務(wù)分開，接受政府有關(guān)部門的監(jiān)管。

3．會(huì)員制

會(huì)員制即電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶以及第三方機(jī)構(gòu)都將參與其中，這樣將確保交易各方均享有平等的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)市場交易公平。目前，云南和貴州兩省采用會(huì)員制的形式組建省級電力交易中心。

為確保交易機(jī)構(gòu)的公平公正和規(guī)范高效運(yùn)營，更好地服務(wù)于我國有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系建設(shè)目標(biāo)，需進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)機(jī)制的設(shè)計(jì)和政府的監(jiān)管，建立健全配套保障和基礎(chǔ)條件，重點(diǎn)把握以下問題：

①建立明確的規(guī)則和監(jiān)管制度。政府有關(guān)部門要進(jìn)一步明確我國電力市場建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，逐步建立較為完善的市場交易規(guī)則和監(jiān)管制度，確保交易組織和交易機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作有規(guī)可依、有章可循、規(guī)范運(yùn)作。

②建立公平透明、規(guī)范運(yùn)作的機(jī)制。通過建立市場管理委員會(huì)、設(shè)置合理規(guī)范的議事制度、實(shí)行年度報(bào)告制度、加大信息公開力度、加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)體系建設(shè)等舉措，保證市場各方的意見充分表達(dá)和協(xié)商，交易機(jī)構(gòu)也通過內(nèi)部監(jiān)審形成自我約束、自我規(guī)范的工作機(jī)制，從而共同推進(jìn)電力市場建設(shè)，保障電力市場平穩(wěn)有序地運(yùn)行。

③進(jìn)一步加強(qiáng)軟硬件基礎(chǔ)條件建設(shè)。隨著電力市場建設(shè)的逐步推進(jìn)、電力交易的日趨復(fù)雜，以及市場主體的迅速增加，需要不斷加強(qiáng)電力交易技術(shù)支持系統(tǒng)的建設(shè)，擴(kuò)展功能模塊，提升系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理能力和可靠性，持續(xù)改善用戶體驗(yàn)。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)電力交易隊(duì)伍和市場服務(wù)能力建設(shè)，不斷提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力。

④做好應(yīng)急保障和市場風(fēng)險(xiǎn)防范工作。提前研究制定市場緊急情況下的應(yīng)急方案，保障電力供應(yīng)安全和市場有序運(yùn)作。規(guī)范市場準(zhǔn)入和退出管理，合理設(shè)定市場波動(dòng)準(zhǔn)許空間，有效控制市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。逐步建立健全市場主體信用體系和保證金制度，加強(qiáng)市場主體誠信建設(shè)，規(guī)范市場秩序。

1.4.3　輔助服務(wù)交易問題

輔助服務(wù)對于電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行具有重要意義，根據(jù)電力市場建設(shè)意見，在日前發(fā)電計(jì)劃編制過程中，應(yīng)考慮輔助服務(wù)與電能量的統(tǒng)一出清、統(tǒng)一安排。2018年3月，《華北電力輔助服務(wù)市場建設(shè)方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）印發(fā)，《方案》立足于區(qū)域市場，分階段分步驟地建設(shè)華北電力輔助服務(wù)市場，市場建設(shè)初期先行開展調(diào)頻輔助服務(wù)市場化交易，待調(diào)頻市場運(yùn)行穩(wěn)定后，適時(shí)引入調(diào)峰輔助服務(wù)，開展華北及省網(wǎng)調(diào)峰輔助服務(wù)的市場化交易。

在電力市場中，與電力輔助服務(wù)相關(guān)的問題主要包括電力輔助服務(wù)價(jià)格、電力輔助服務(wù)供應(yīng)、電力輔助服務(wù)市場、電力輔助服務(wù)相關(guān)政策等。目前，我國輔助服務(wù)交易主要存在以下幾個(gè)問題：

①輔助服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)用過低，提供輔助服務(wù)的電廠缺乏積極性，很難合理補(bǔ)償成本。

②輔助服務(wù)調(diào)用不均衡，輔助服務(wù)的調(diào)用相對集中，主要對調(diào)節(jié)性能好和能夠方便地提供輔助服務(wù)的機(jī)組進(jìn)行調(diào)用，而性能差的機(jī)組被調(diào)用的次數(shù)較少或者未被調(diào)用，不均衡的輔助服務(wù)調(diào)用損害了部分集中調(diào)用機(jī)組的利益和健康狀況，也難以做到市場公平。

③外來電暫不承擔(dān)相關(guān)義務(wù)，基本不參與輔助服務(wù)，就算參與分?jǐn)傒o助服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)用的也通常僅占其上網(wǎng)電費(fèi)極小的比例。

對于京津冀電網(wǎng)來說，河北地區(qū)火電機(jī)組同質(zhì)化較為嚴(yán)重，京津冀三地如果各自孤立，電力輔助服務(wù)市場的意義就十分有限。所以，華北地區(qū)需要在區(qū)域電網(wǎng)的層面，打開各省的電力輔助服務(wù)資源與需求，然而目前我國發(fā)電量仍以政府安排發(fā)電計(jì)劃為主，在計(jì)劃電量主導(dǎo)的情況下，京津冀電力輔助服務(wù)市場的建設(shè)只能在行政計(jì)劃的框架下，盡可能地提升市場化程度。隨著市場化電量占比的提高，現(xiàn)行的電力輔助服務(wù)規(guī)則仍需進(jìn)一步完善來滿足電力現(xiàn)貨市場的需要。