漢朝的郡太守與刺史

春秋戰(zhàn)國時(shí)期，傳統(tǒng)的貴族政治被顛覆，各國君主逐漸以官僚來控制國家。這是法家強(qiáng)調(diào)“督責(zé)之術(shù)”的政治背景。秦朝大一統(tǒng)，在全國推行郡縣制。惟各地情況不同，雖然有統(tǒng)一的制度和法令，執(zhí)行起來必定會有變通；而官僚各因能力不同，又不能不懷有私心，變通難免不生出弊端。所以，如何有效地對官僚進(jìn)行督責(zé)，就成為政治上的一大問題。

漢朝與秦一樣，地方設(shè)郡、縣兩級?？h直接治民?？さ脑O(shè)置，主要是對縣進(jìn)行政治和軍事上的監(jiān)視。漢朝的郡守級別很高，權(quán)也很重，秩“二千石”，與中央丞相、太尉和御史大夫以下的行政長官，差不多是平級的。而郡守的屬官，級別最高的是丞，秩才“六百石”，對郡守只能是唯命是從?？な匾韵碌母骺h長官，萬戶以上的稱“縣令”，秩“千石”至“六百石”；萬戶以下的稱“縣長”，秩才“五百至三百石”?？な貙τ诳h之令、長，政治上可謂是居于泰山壓頂之勢?？び衷O(shè)尉，輔助郡守掌管軍事，秩略低于郡守，“比二千石”。這本身即表明郡的設(shè)置，在軍事上的特殊意義。大一統(tǒng)尚在草創(chuàng)時(shí)期，而且天高皇帝遠(yuǎn)，地方勢力本不容小覷。設(shè)郡尉輔佐郡守掌軍事，意在強(qiáng)化對縣治的軍事監(jiān)視，對付隨時(shí)可能發(fā)生的暴力反抗。

漢朝的上述制度，承襲秦朝而來。秦朝的短命，固由于暴政；卻也有舊勢力圖謀恢復(fù)六國的要求在里面；而那時(shí)社會上有野心的人，也有希望取秦朝而代之的，或是借著造反來改變自己的社會地位。史書中記載的“始皇帝死而地分”“彼（始皇帝）可取而代之”“大丈夫當(dāng)如此（始皇帝）也”“王侯將相寧有種乎”“伐無道誅暴秦”之類的話頭，反映的正是那個(gè)時(shí)代社會的不滿和躁動。秦亡漢興，漢朝的統(tǒng)治者當(dāng)然不會不重視當(dāng)初顛覆秦朝的種種社會力量。單從這一點(diǎn)上看，就知道所謂漢承秦制，未必是漢朝刻意向秦朝學(xué)習(xí)的結(jié)果，是制度的自然延續(xù)，而是出于漢朝本身政治上的需要。歷史上，制度的承襲，情況大多如此。

漢武帝窮兵黷武，為此而開征財(cái)產(chǎn)稅，并實(shí)行瞞報(bào)資產(chǎn)充公的“告緡”制度，又對鹽、鐵實(shí)行官營，并以均輸和平準(zhǔn)措施來控制商品流通和物價(jià)。那時(shí)，武帝正千方百計(jì)地削弱丞相的權(quán)力，以直接控制郡、縣。這反而導(dǎo)致了郡、縣官與朝中權(quán)貴，以及有著各種政治背景的地方豪強(qiáng)相互勾結(jié)，不利于武帝的集權(quán)和專制。為此，武帝特意使用了一批酷吏，專門整治作奸犯科的郡、縣官和權(quán)貴、豪強(qiáng)。但在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境中，酷吏都非常勢利，一切看武帝的臉色行事。有名的酷吏如王溫舒，“有勢者，雖有奸如山，弗犯；無勢者，貴戚必侵辱”。還有杜周，“專以人主（皇帝）意指為獄”。張湯是西漢最有名的酷吏，人也廉潔，但辦案還是要看武帝臉色。那時(shí)，酷吏大多很貪，在辦案過程中發(fā)了橫財(cái)。

武帝的所作所為，原本一方面是要富國強(qiáng)兵，一方面是要節(jié)制工商業(yè)資本和打擊大土地占有。眼見重用酷吏不能解決問題，還生出許多弊端，便決定進(jìn)一步從制度上來解決這個(gè)問題。公元前106年，武帝設(shè)置了十三部刺史來監(jiān)察全國郡、縣，以解決對郡、縣權(quán)力的制約和郡、縣官與貴族、豪強(qiáng)勾結(jié)的問題。當(dāng)時(shí)規(guī)定，刺史有六大職權(quán)。一是糾舉有權(quán)有勢的豪強(qiáng)擁有的田宅超過法律規(guī)定，以及他們在地方上的“以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”。二是二千石不奉詔令，不遵法規(guī)，公私顛倒，假朝廷而循私利，“侵漁百姓，聚斂為奸”。三是二千石草率判案，以濫殺立威，賞罰皆出于個(gè)人好惡，苛刻而殘虐地對待百姓，民憤極大，以至于引起災(zāi)異和謠言。四是二千石挾私選任屬官，才德兼?zhèn)湔卟挥?，而專門用那些無才無德的人。五是二千石的家人子弟仰仗權(quán)勢，向刺史徇私請托的。六是二千石徇私，依附豪強(qiáng)，接受其賄賂，破壞國家法令。

設(shè)置刺史的幾年以后，其監(jiān)察作用顯然沒有做到上述規(guī)定的六條。主要的原因，還是辦案要看皇帝的臉色，不敢觸犯權(quán)貴。于是，一個(gè)叫田仁的官員上書武帝，說“天下郡太守（景帝時(shí)“守”改稱“太守”）多為奸利”，特別是三河地區(qū)，達(dá)官貴人聚居，郡太守“內(nèi)倚中貴人，與三公有親屬，無所畏憚”。他向武帝請命，去擔(dān)任三河地區(qū)的刺史。三河，即當(dāng)時(shí)的河內(nèi)、河?xùn)|、河南三郡。田仁到了哪里，就把現(xiàn)任的太守，一個(gè)個(gè)抓起來法辦了。武帝很欣賞田仁，表揚(yáng)他“不畏強(qiáng)御”，升任他為丞相司直（隸屬丞相的監(jiān)察官），一時(shí)之間“威振天下”。

“天下郡太守多為奸利”，說明漢朝設(shè)置郡一級行政的本意已被破壞。既然如此，為什么不干脆去掉郡一級的行政呢？直接用刺史去監(jiān)察縣一級行政不是更方便嗎？但是，在相權(quán)被嚴(yán)重削弱的情況下，撤掉郡一級行政，由中央直接控制到縣，“天高皇帝遠(yuǎn)”的問題恐怕會更加嚴(yán)重。何況當(dāng)時(shí)是要強(qiáng)化國家對地方的控制，就不得不賦予郡一級行政有更多的行政權(quán)和軍事指揮權(quán)。設(shè)置刺史的目的，無非是將酷吏制度化，以制約郡、縣官對權(quán)力的濫用。說到底，郡一級行政是漢朝國家權(quán)力鏈條中不可或缺的一環(huán)；刺史制度或可以有系統(tǒng)地在事后去糾舉那些利用權(quán)力作奸犯科的郡、縣官；卻無法于事前制約郡、縣官利用自己所掌握的權(quán)力去作奸犯科。在皇權(quán)專制之下，對郡、縣的每一項(xiàng)權(quán)力授予，實(shí)際上都具有皇權(quán)專制的性質(zhì)，郡、縣官實(shí)際上就是在代天子行政。如前所述，各地情況不同，郡、縣官吏執(zhí)行皇帝詔令和國家法規(guī)就不得不變通；而他們各自能力的不同，又懷有各種各樣的私心，變通之中就必然會生出許多弊端。所以，皇帝越是“有為”，生出的弊端就越多，郡、縣官吏作奸犯科的事也就越多。專制主義之下的官僚政治，必然是如此的。

武帝以后，酷吏、刺史與權(quán)貴、豪強(qiáng)，以及郡、縣官相互勾結(jié)的問題更是日趨嚴(yán)重。《漢書》上說，權(quán)貴云集的王畿之地，“酷吏并緣為奸”，指的就是刺史與權(quán)貴相互勾結(jié)的情形。漢宣帝曾感嘆，愿與“良二千石”共享天下之“政平訟理”。而皇帝之所以這樣說，就是因?yàn)椤岸嗖南虏蝗温殹?。漢元帝也曾說過，郡太守徇私選任，以至于郡縣屬吏都不稱職。可見，當(dāng)時(shí)的刺史，并沒有能夠起到多大的監(jiān)察郡、縣的作用。由此亦可見，漢武帝虛置相權(quán)之后，郡一級行政反而因?yàn)樽陨頇?quán)力的強(qiáng)化，變得難以控制了；由皇帝直接控制郡一級行政，只能使郡、縣的權(quán)力變得更加專制；用酷吏、刺史來實(shí)施監(jiān)察，無論是對權(quán)貴、豪強(qiáng)，還是對郡、縣，都不過是“借寇兵而資盜糧”。

更嚴(yán)重的問題，還在于隨著郡、縣官吏與權(quán)貴、豪強(qiáng)的普遍勾結(jié)，漢朝的地方其實(shí)已是權(quán)貴和豪強(qiáng)的天下，長久以往，中央任命的郡太守，在地方上反而成為權(quán)貴、豪強(qiáng)的附庸。昭帝時(shí)，潁川郡因?yàn)椤岸嗪缽?qiáng)”而“難治”，“國家常為選良二千石”，皆“莫能禽（擒）治”。而還在武帝時(shí)即因“多貴人宗室，難治”的京畿右內(nèi)史所轄地區(qū)，到了宣帝時(shí)更是“民多豪強(qiáng)，號為難治”。又如涿郡，連著幾任郡太守都比較軟弱，結(jié)果是盜賊橫行不法，以豪強(qiáng)為靠山，“自郡吏以下皆畏避之，莫敢與忤，咸曰：‘寧負(fù)二千石，無負(fù)豪大家。’”東?？び小按蠛馈痹S仲孫“為奸猾，亂吏治”，“二千石欲捕者，輒以力勢變詐自解，終莫能制”。而長安天子腳下，“宿豪大猾”，“通邪結(jié)黨，挾養(yǎng)奸軌，上干王法，下亂吏治，并兼役使，侵漁小民，為百姓豺狼。更數(shù)二千石，二十年莫能禽討”。這些情況都說明，刺史的監(jiān)察，遠(yuǎn)不能解決郡太守執(zhí)法不利的問題。

元帝曾實(shí)話實(shí)說：“民多冤結(jié)，州郡不理?！笨梢?，一方面固然是太守失職，一方面也是監(jiān)察失職。然而，郡太守若無深厚的政治背景，則不免被刺史“察過悉劾，發(fā)揚(yáng)陰私”，濫施刑罰。所以，除非有過硬的后臺，或精明強(qiáng)干者，郡太守“中材茍容求全，下材懷危內(nèi)顧”，只為自己的身家性命考慮，是當(dāng)時(shí)普遍的狀況。而因?yàn)椴桓覐?qiáng)硬執(zhí)法，他們也經(jīng)常會攤上“縱”的罪名，受到撤職查辦的處罰。成帝時(shí)，為解決這個(gè)問題，曾下詔：“二千石不為縱。”“縱”，即不敢對豪強(qiáng)和屬吏執(zhí)法。這在表面上是對太守軟弱無能的曲諒，實(shí)則是對豪強(qiáng)和屬吏的姑息放縱。那時(shí)，郡、縣官如果被攤上了“縱”的罪名，經(jīng)常是被撤職查辦之后，就永不錄用了。

成帝時(shí)的酷吏尹賞，無論是在做縣官時(shí)，還是在做太守時(shí)，執(zhí)法的特點(diǎn)就是嚴(yán)酷，甚至冤殺了一些官員和百姓，當(dāng)時(shí)被稱為“殘賊”。為此，他一生好幾次被罷官。但是，什么地方問題解決不了，朝廷總會想到重新起用他。此人后來病死在任上。臨死前，他把幾個(gè)兒子叫到身邊，向他們總結(jié)道：大丈夫?yàn)楣伲驗(yàn)椤皻堎\”被免職，等朝廷追思他的政績時(shí)，就會重新起用他；但要是因?yàn)檐浫酰v）而不能勝任被罷官，一輩子不能再被起用了，這樣的羞辱真比貪污受賄被治罪還厲害。這是他留給兒子們的遺囑。后來，他的四個(gè)兒子也都官至郡太守，執(zhí)法風(fēng)格也與他相似。像尹賞這種“殘賊”般的酷吏作風(fēng)，就總體而言，其實(shí)就是在所謂法不責(zé)眾的歷史條件下，國家不得不采取的強(qiáng)硬執(zhí)法。雖不能持久，卻也可以收一時(shí)之效。

西漢為了強(qiáng)化對地方的控制而集權(quán)而專制，結(jié)果反而使郡、縣權(quán)力擴(kuò)張，削弱了中央權(quán)力，而且也難以采取有效的制度對郡、縣實(shí)行制約，最終使權(quán)貴和豪強(qiáng)成為難以制服的地方勢力，朝廷難以控制郡縣，郡縣也難以控制地方。