從早期以來(lái)就一定有了一大套行政法規(guī)，但除去那些保存在1975年發(fā)現(xiàn)的文書(shū)中的以外，留給我們的不多。雖然如此，我們還是可以根據(jù)史書(shū)和碑銘中的大量零散記載推知這些法規(guī)的存在和它們的大旨。
第一，一定有很多把帝國(guó)在行政上劃分為郡和國(guó)（它們又細(xì)分成縣）的規(guī)定；所有這些區(qū)域都由皇帝指派的官吏管理。隨著帝國(guó)的擴(kuò)大，新的郡不斷被設(shè)置，以適應(yīng)新開(kāi)發(fā)地區(qū)的納稅居民的增長(zhǎng)。當(dāng)擴(kuò)張遇到阻礙或居民因天災(zāi)和遷徙而大量減少時(shí)，這些行政單位就撤銷(xiāo)或合并。縣的下一級(jí)是鄉(xiāng)，鄉(xiāng)把不同的單位結(jié)合起來(lái)，為的是征稅和征用勞役。更高一級(jí)的是由幾個(gè)郡組成的一個(gè)大區(qū)，這些大區(qū)定時(shí)受到區(qū)刺史及其屬員的巡察；［1］ 接近后漢末期時(shí)，這些大區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹荨?br />
第二，整個(gè)帝國(guó)的政府有它整整一套法規(guī)和條例：中央政府由多種的上下級(jí)機(jī)構(gòu)組成，地方行政也是這樣；政府官員從丞相到最低級(jí)官吏的任命、提升、罷免，都有一定的法規(guī)。還有關(guān)于征稅和勞役的條例。簡(jiǎn)而言之，有一套繁多的法律和條令，以保證這個(gè)大帝國(guó)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜的政府行使職能。
雖然這些條例原文的大部分已失去而不可復(fù)得，但我們現(xiàn)在至少能整理出一些法規(guī)的輪廓，如征稅制度或文官的職能。
關(guān)于征稅和勞役，［2］ 我們知道，在唐代（618—907年）的改革以前，原則上是成年人要繳納人頭稅，因時(shí)期不同而或以錢(qián)或以物（一般是一定長(zhǎng)度的絹或麻布）繳納。對(duì)商人的稅率較高，奴隸主要為每一個(gè)奴隸繳納兩倍于一般人的稅額。再者，因時(shí)期的不同，對(duì)一戶中的婦女（有時(shí)還對(duì)男少年）征稅較少，對(duì)兒童也是這樣。除去人頭稅（在漢代，原則是120錢(qián)）以外，還有土地稅，漢初（公元前 200年左右）定為收獲的1/15，幾十年以后，減為1/30，并延續(xù)幾個(gè)世紀(jì)而沒(méi)有變。除去這些主要的稅目之外，還有商業(yè)稅，財(cái)政緊急時(shí)候還有資產(chǎn)稅。
土地稅可以用部分的收獲物繳納；人頭稅在前漢時(shí)期繳納現(xiàn)錢(qián)，但至少?gòu)墓?世紀(jì)中葉以來(lái)，以實(shí)物繳納的情況日益增多。一般是用一定長(zhǎng)度的麻織品，但有時(shí)也用絹或大量的絲。
應(yīng)注意的是，地主階級(jí)的大量佃農(nóng)既不向政府繳納人頭稅也不繳納土地稅，而只向地主交租。［3］ 地租一直是很高的，一般為收獲的一半或2/3，當(dāng)中央力量強(qiáng)大時(shí)期，甚至國(guó)有土地的租額也是這樣。
關(guān)于勞役，原則上是到達(dá)一定年齡（這在幾個(gè)世紀(jì)的過(guò)程中有所不同）的男子，從15到23歲之間起，理論上到56或60歲為止，必須在本縣服一定期限的勞役。這種勞役大多是公共工程，其中經(jīng)常包括維修政府建筑物如官廨或倉(cāng)庫(kù)等，有時(shí)是筑路、挖河或修堤。［4］ 遇到水災(zāi)，勞工就填塞決口，有時(shí)服勞役的時(shí)間超過(guò)了規(guī)定的期限，直到堤壩修好。法令還許可雇人代替，這表明這個(gè)制度只需要征用可征用的勞動(dòng)力的一部分。［5］
秦代文書(shū)表明，在地方一級(jí)，男丁如不應(yīng)征報(bào)到或從工地逃跑，要受笞刑；如攜帶政府的工具逃跑則受罰更重。［6］ 官吏在下列情況下都要受懲處：如不登記適齡服役的男青年；任用他們?yōu)椤半S從”而不去服勞役；或在同一時(shí)期從同一戶中征集一個(gè)以上的人服役。［7］
另一個(gè)對(duì)所有男子的義務(wù)是服兵役，但看來(lái)，應(yīng)征者也僅是所有應(yīng)服兵役男子的一部分。應(yīng)征的士兵頭一年在本郡服役，第二年在保衛(wèi)首都的軍中服役或在邊境的戍軍中服役；諸王國(guó)征集的士兵，整個(gè)服役期間都在該王國(guó)境內(nèi)。［8］
這個(gè)制度只在漢朝的前200年實(shí)行，到了后漢征兵就不實(shí)行了。征兵在以后的朝代暫時(shí)恢復(fù)。后世的軍隊(duì)大部分是由志愿兵和異族雇傭兵組成的。但不管這些軍隊(duì)的成分是異族還是土著，總有一套用于軍隊(duì)的法令和規(guī)定，雖然史料中只提到很少的幾條。
在考古材料中發(fā)現(xiàn)了很多條法規(guī)和大量的應(yīng)用實(shí)例。［9］ 這些發(fā)現(xiàn)物表明，當(dāng)時(shí)要求精確的登錄制度，包括建立庫(kù)存物資和裝備的清冊(cè)，以及年度的和半年一次的報(bào)告。其中包括一些我們沒(méi)有想到的規(guī)定，如每年的射箭考試中對(duì)成績(jī)良好者的授獎(jiǎng)，［10］ 獲得路條需要行為良好的證明，［11］ 對(duì)因父母喪葬而準(zhǔn)假的文書(shū)，［12］ 稅務(wù)報(bào)告，緝捕偽造文書(shū)者和逃犯的通知等。［13］ 總之，這些材料雖是片段的，但也顯示了受到一套法令和規(guī)定控制的一個(gè)官僚機(jī)器的工作情況。
雖然敦煌和居延發(fā)現(xiàn)的漢代材料證明了這些法規(guī)的實(shí)際應(yīng)用，可是這百多條法規(guī)的實(shí)例卻是寫(xiě)在秦代文書(shū)上的，因而可以肯定地推斷，它們?cè)跐h代依然有效。［14］ 由于這些法規(guī)是屬于一個(gè)低級(jí)地方官員的，所以它們提供的是最下層機(jī)構(gòu)的行政細(xì)目，而沒(méi)有觸及其它的重要方面。這些材料的有關(guān)刑法部分，主要集中于盜竊、窩贓，［15］ 用大量的不同器物（如，從縫針到戈矛）進(jìn)行斗毆等事，［16］ 而幾乎沒(méi)有提到殺人。此外，還有幾條對(duì)未得到官方允許而擅自殺嬰和傷殘或殺害別人的兒童或奴隸等事的處理。⑨
在具有大量文牘工作的行政事務(wù)方面，［17］ 特別注意于對(duì)官方文書(shū)的處理；例如，他們的離任到任時(shí)間必須仔細(xì)注明；應(yīng)收到而沒(méi)有收到的信件必須追查；所有的公文必須按時(shí)發(fā)出，拖延要受罰。［18］ 另外一些條例對(duì)地方下級(jí)機(jī)關(guān)人員的任免時(shí)間也作了規(guī)定。它們規(guī)定對(duì)任職而不稱(chēng)職的官員也要予以處罰。［19］ 特別要避免任用那些以前被免職并永不敘用的人員。［20］
秦律中有很多關(guān)于谷物貯存、分配口糧和倉(cāng)庫(kù)管理等的條例。對(duì)谷物的情況要作定時(shí)報(bào)告，［21］ 對(duì)于收進(jìn)來(lái)的谷物的堆放、［22］ 登記、庫(kù)存賬目、［23］ 防止浪費(fèi)和偷盜、［24］ 處罰舞弊［25］ 等事，也有詳細(xì)的規(guī)定。還有一個(gè)關(guān)于應(yīng)在什么時(shí)候核查和怎樣核查的單獨(dú)規(guī)定。［26］ 因此就制定了所有的倉(cāng)庫(kù)都必須有衡器和量器，(11)而且這些工具要每年測(cè)驗(yàn)一次；(12)衡器和量器如有損失，則要受罰。(13)如計(jì)量工具不準(zhǔn)確，有關(guān)人員則要受罰。(14)
對(duì)于每畝（約450平方米或約一英畝的1/10）所用的不同種子（如谷子、豌豆、黃豆等）的數(shù)量也有嚴(yán)格規(guī)定，［27］ 這可能因?yàn)闈h代的習(xí)慣是貸種給農(nóng)民。［28］ 按一定標(biāo)準(zhǔn)的原糧，舂成白米的數(shù)量也有規(guī)定，這可能是作為女犯人的勞動(dòng)定額。［29］ 舂出來(lái)的米發(fā)給犯人作為口糧，定量按照工種對(duì)男子、婦女、兒童各有詳細(xì)的規(guī)定。［30］ 我們有相當(dāng)多的關(guān)于漢代在西北邊境敦煌、居延一帶戍軍的口糧的材料；這些材料表明，漢代實(shí)際應(yīng)用的規(guī)定與秦代的十分類(lèi)似。［31］
除去谷物之外，牛、馬也是秦律中的項(xiàng)目；這些牲畜受到定時(shí)的檢查，如果主管人對(duì)它們不精心照料和使它們受傷，也要受罰。［32］
由于中國(guó)學(xué)者如勞榦、嚴(yán)耕望，日本學(xué)者（這里僅舉幾個(gè)人）如加藤繁、森谷光雄、濱口重國(guó)、鐮田重雄、大庭脩、宮崎市定等人的艱苦的研究，文官的組織得以整理出來(lái)。雖然有關(guān)的文字（秦漢兩朝正史中的職官志）提供了很多有關(guān)中央政府各部門(mén)組織的詳情，但對(duì)這些部門(mén)的實(shí)際工作則談得很少，而且?guī)缀鯖](méi)有談到地方行政的任何情況。
此外，細(xì)致的研究揭示了有關(guān)對(duì)文官的訓(xùn)練和任用以及對(duì)文官資格的要求等方面的規(guī)定。還有關(guān)于文官的入仕途徑和俸祿的材料；這些規(guī)定一定是依據(jù)現(xiàn)已不存在的法令和章程制定的。⑦更沒(méi)有想到的是，還有很多的次要材料，即關(guān)于請(qǐng)假的材料，我們掌握的這類(lèi)片段材料至少有秦代的一個(gè)律、漢代的兩個(gè)令，還有漢代的三個(gè)令、兩個(gè)先例、一個(gè)格。
漢代制定的幾個(gè)入仕途徑，在以后的帝國(guó)時(shí)期還繼續(xù)通行，即入仕要通過(guò)薦舉、考試、襲爵［33］ 這三種途徑。起初，經(jīng)濟(jì)狀況看來(lái)是唯一的要求，這可能是為了防止入仕的人的貪污腐化，但從大約公元前130年以來(lái)，郡被要求每年推薦兩個(gè)人進(jìn)京入仕。這些人的行為必須“孝而廉”；他們先在中央政府機(jī)關(guān)工作，以后再出任縣官。［34］ 但除去這些道德品質(zhì)之外，他們還必須精通在郡的低級(jí)行政機(jī)關(guān)中學(xué)過(guò)的吏治；最后，這些被推薦者要通過(guò)考試，回答有關(guān)時(shí)局的問(wèn)題。結(jié)果，某些高級(jí)官員有權(quán)讓他們的后裔在政府任職。這種慣例雖屢經(jīng)廢止，但仍繼續(xù)存在。
另一個(gè)入仕途徑（它的細(xì)節(jié)我們已不能知）是進(jìn)太學(xué)。太學(xué)設(shè)立于公元前124年，有一定數(shù)目的博士和50名學(xué)生。但200年以后，學(xué)生的數(shù)目多達(dá)幾千。［35］ 值得注意的是，這些學(xué)生不一定是年輕人；為了防止任人唯親，“孝廉”的年齡最后提高到至少40歲，這是中央政府不顧一切地力圖扼制地方豪族勢(shì)力的表現(xiàn)。
?。?］ 關(guān)于帝國(guó)的行政組織，見(jiàn)上面第2章《地方組織》和《地方的變化和刺史》，第7章《郡與地方政府》，第8章《地方行政管理》。
?。?］ 關(guān)于稅制的詳情，見(jiàn)下面第10章《稅制》。
［3］ 關(guān)于土地占有者階級(jí)的情況，見(jiàn)下面第10章《農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)》。
?。?］ 關(guān)于公元前132年黃河決口后使用勞役的情況，見(jiàn)《漢書(shū)》卷六，第163頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第40頁(yè)）；《漢書(shū)》卷二九，第1679頁(yè)；《史記》卷二九，第1410頁(yè)（沙畹：《史記譯注》第3卷，第527頁(yè)）。
?。?］ 可雇人代服役事，見(jiàn)魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第162頁(yè)以下。
?。?］ 《睡虎地》，第207、220、221、278頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D143、D144、E6）。
［7］ 《睡虎地》，第131、143、147、222頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，C2、C20、C25、D175）。
［8］ 關(guān)于服兵役的情況，見(jiàn)何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第17頁(yè)。
?。?］ 這些遺物基本上是手寫(xiě)的殘簡(jiǎn)，在中國(guó)西北的敦煌和居延附近的不同遺址發(fā)現(xiàn)；關(guān)于這些文書(shū)，例如見(jiàn)沙畹：《斯坦因在東突厥斯坦發(fā)現(xiàn)的中國(guó)文書(shū)》（牛津，1913）；馬伯樂(lè)：《斯坦因第三次中亞考察發(fā)現(xiàn)的中國(guó)文書(shū)》（倫敦，1953）；魯惟一：《漢代行政記錄》；勞榦：《居延漢簡(jiǎn)考釋》（臺(tái)北，1960）；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院考古研究所：《居延漢簡(jiǎn)甲、乙編》（北京，1980）。最近居延出土的漢簡(jiǎn)尚待刊布，其中包括大量的完整文書(shū)。另外還應(yīng)加上湖北睡虎地的秦代文書(shū)；后者中的法律文書(shū)已由何四維譯出，收于《秦法律殘簡(jiǎn)》中。
［10］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第118頁(yè)。
［11］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第110頁(yè)。
?。?2］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第83頁(yè)；何四維：《1975年湖北發(fā)現(xiàn)的秦代文獻(xiàn)》，第107頁(yè)以下。
?。?3］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第73頁(yè)；何四維：《諸王之亂》，第318頁(yè)。
?。?4］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第26頁(yè)以下、第333頁(yè)。
?。?5］ 《睡虎地》，第150—173頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D1—D40）。
?。?6］ 《睡虎地》，第185—190頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D64—D76）。
?。?7］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，載《通報(bào)》，45（1957年），第19頁(yè)。
?。?8］ 《睡虎地》，第103—104頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，95—96）。
?。?9］ 漢代官吏薦人不當(dāng)而受罰事，見(jiàn)何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第193頁(yè)注5、第278頁(yè)。
?。?0］ 《睡虎地》，第127頁(yè)以下，第130頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，C1、C4）。關(guān)于“廢”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，見(jiàn)何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，90注5。
?。?1］ 《睡虎地》，第24頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，1）。
［22］ 《睡虎地》，第35頁(yè)以下、第98頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》， 19、86）。
［23］ 《睡虎地》，第35、38—39頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，19、21）。
［24］ 《睡虎地》，第96—98、113—116頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，82—84、B1—B6、D127—D130）。
［25］ 《睡虎地》，第99—100、 113、115—116頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》， 86—87、B1、 B5—B6、 D131—D132）。
?。?6］ 《睡虎地》，第96—101、112—126頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，82—89、B1—B29）。
?。?7］ 《睡虎地》，第43頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，27）。
［28］ 見(jiàn)《漢書(shū)》卷四，第117頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第1卷，第242—243頁(yè)）；《漢書(shū)》卷九，第279頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第302—303頁(yè)）。
［29］ 見(jiàn)上面注51。
［30］ 《睡虎地》，第49、51頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，12、15）。
［31］ 見(jiàn)魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第93頁(yè)以下。
?。?2］ 《睡虎地》，第33、81、132、141—142頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，9、74、C6、C17—C18）。
?。?3］ 見(jiàn)畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第132頁(yè)以下；支里斯皮尼：《后漢帝國(guó)官僚機(jī)器征募制》，載《崇基學(xué)報(bào)》，6：1（1966），第67—78頁(yè)。
?。?4］ 《漢書(shū)》卷六，第160、164頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第34、42頁(yè)）；《漢書(shū)》卷五六，第2512—2513頁(yè)。
?。?5］ 《漢書(shū)》卷六，第171—172頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第54頁(yè)；德效騫：《漢書(shū)譯注》，第24頁(yè)）；畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第138頁(yè)以下。
第一，一定有很多把帝國(guó)在行政上劃分為郡和國(guó)（它們又細(xì)分成縣）的規(guī)定；所有這些區(qū)域都由皇帝指派的官吏管理。隨著帝國(guó)的擴(kuò)大，新的郡不斷被設(shè)置，以適應(yīng)新開(kāi)發(fā)地區(qū)的納稅居民的增長(zhǎng)。當(dāng)擴(kuò)張遇到阻礙或居民因天災(zāi)和遷徙而大量減少時(shí)，這些行政單位就撤銷(xiāo)或合并。縣的下一級(jí)是鄉(xiāng)，鄉(xiāng)把不同的單位結(jié)合起來(lái)，為的是征稅和征用勞役。更高一級(jí)的是由幾個(gè)郡組成的一個(gè)大區(qū)，這些大區(qū)定時(shí)受到區(qū)刺史及其屬員的巡察；［1］ 接近后漢末期時(shí)，這些大區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹荨?br />
第二，整個(gè)帝國(guó)的政府有它整整一套法規(guī)和條例：中央政府由多種的上下級(jí)機(jī)構(gòu)組成，地方行政也是這樣；政府官員從丞相到最低級(jí)官吏的任命、提升、罷免，都有一定的法規(guī)。還有關(guān)于征稅和勞役的條例。簡(jiǎn)而言之，有一套繁多的法律和條令，以保證這個(gè)大帝國(guó)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜的政府行使職能。
雖然這些條例原文的大部分已失去而不可復(fù)得，但我們現(xiàn)在至少能整理出一些法規(guī)的輪廓，如征稅制度或文官的職能。
關(guān)于征稅和勞役，［2］ 我們知道，在唐代（618—907年）的改革以前，原則上是成年人要繳納人頭稅，因時(shí)期不同而或以錢(qián)或以物（一般是一定長(zhǎng)度的絹或麻布）繳納。對(duì)商人的稅率較高，奴隸主要為每一個(gè)奴隸繳納兩倍于一般人的稅額。再者，因時(shí)期的不同，對(duì)一戶中的婦女（有時(shí)還對(duì)男少年）征稅較少，對(duì)兒童也是這樣。除去人頭稅（在漢代，原則是120錢(qián)）以外，還有土地稅，漢初（公元前 200年左右）定為收獲的1/15，幾十年以后，減為1/30，并延續(xù)幾個(gè)世紀(jì)而沒(méi)有變。除去這些主要的稅目之外，還有商業(yè)稅，財(cái)政緊急時(shí)候還有資產(chǎn)稅。
土地稅可以用部分的收獲物繳納；人頭稅在前漢時(shí)期繳納現(xiàn)錢(qián)，但至少?gòu)墓?世紀(jì)中葉以來(lái)，以實(shí)物繳納的情況日益增多。一般是用一定長(zhǎng)度的麻織品，但有時(shí)也用絹或大量的絲。
應(yīng)注意的是，地主階級(jí)的大量佃農(nóng)既不向政府繳納人頭稅也不繳納土地稅，而只向地主交租。［3］ 地租一直是很高的，一般為收獲的一半或2/3，當(dāng)中央力量強(qiáng)大時(shí)期，甚至國(guó)有土地的租額也是這樣。
關(guān)于勞役，原則上是到達(dá)一定年齡（這在幾個(gè)世紀(jì)的過(guò)程中有所不同）的男子，從15到23歲之間起，理論上到56或60歲為止，必須在本縣服一定期限的勞役。這種勞役大多是公共工程，其中經(jīng)常包括維修政府建筑物如官廨或倉(cāng)庫(kù)等，有時(shí)是筑路、挖河或修堤。［4］ 遇到水災(zāi)，勞工就填塞決口，有時(shí)服勞役的時(shí)間超過(guò)了規(guī)定的期限，直到堤壩修好。法令還許可雇人代替，這表明這個(gè)制度只需要征用可征用的勞動(dòng)力的一部分。［5］
秦代文書(shū)表明，在地方一級(jí)，男丁如不應(yīng)征報(bào)到或從工地逃跑，要受笞刑；如攜帶政府的工具逃跑則受罰更重。［6］ 官吏在下列情況下都要受懲處：如不登記適齡服役的男青年；任用他們?yōu)椤半S從”而不去服勞役；或在同一時(shí)期從同一戶中征集一個(gè)以上的人服役。［7］
另一個(gè)對(duì)所有男子的義務(wù)是服兵役，但看來(lái)，應(yīng)征者也僅是所有應(yīng)服兵役男子的一部分。應(yīng)征的士兵頭一年在本郡服役，第二年在保衛(wèi)首都的軍中服役或在邊境的戍軍中服役；諸王國(guó)征集的士兵，整個(gè)服役期間都在該王國(guó)境內(nèi)。［8］
這個(gè)制度只在漢朝的前200年實(shí)行，到了后漢征兵就不實(shí)行了。征兵在以后的朝代暫時(shí)恢復(fù)。后世的軍隊(duì)大部分是由志愿兵和異族雇傭兵組成的。但不管這些軍隊(duì)的成分是異族還是土著，總有一套用于軍隊(duì)的法令和規(guī)定，雖然史料中只提到很少的幾條。
在考古材料中發(fā)現(xiàn)了很多條法規(guī)和大量的應(yīng)用實(shí)例。［9］ 這些發(fā)現(xiàn)物表明，當(dāng)時(shí)要求精確的登錄制度，包括建立庫(kù)存物資和裝備的清冊(cè)，以及年度的和半年一次的報(bào)告。其中包括一些我們沒(méi)有想到的規(guī)定，如每年的射箭考試中對(duì)成績(jī)良好者的授獎(jiǎng)，［10］ 獲得路條需要行為良好的證明，［11］ 對(duì)因父母喪葬而準(zhǔn)假的文書(shū)，［12］ 稅務(wù)報(bào)告，緝捕偽造文書(shū)者和逃犯的通知等。［13］ 總之，這些材料雖是片段的，但也顯示了受到一套法令和規(guī)定控制的一個(gè)官僚機(jī)器的工作情況。
雖然敦煌和居延發(fā)現(xiàn)的漢代材料證明了這些法規(guī)的實(shí)際應(yīng)用，可是這百多條法規(guī)的實(shí)例卻是寫(xiě)在秦代文書(shū)上的，因而可以肯定地推斷，它們?cè)跐h代依然有效。［14］ 由于這些法規(guī)是屬于一個(gè)低級(jí)地方官員的，所以它們提供的是最下層機(jī)構(gòu)的行政細(xì)目，而沒(méi)有觸及其它的重要方面。這些材料的有關(guān)刑法部分，主要集中于盜竊、窩贓，［15］ 用大量的不同器物（如，從縫針到戈矛）進(jìn)行斗毆等事，［16］ 而幾乎沒(méi)有提到殺人。此外，還有幾條對(duì)未得到官方允許而擅自殺嬰和傷殘或殺害別人的兒童或奴隸等事的處理。⑨
在具有大量文牘工作的行政事務(wù)方面，［17］ 特別注意于對(duì)官方文書(shū)的處理；例如，他們的離任到任時(shí)間必須仔細(xì)注明；應(yīng)收到而沒(méi)有收到的信件必須追查；所有的公文必須按時(shí)發(fā)出，拖延要受罰。［18］ 另外一些條例對(duì)地方下級(jí)機(jī)關(guān)人員的任免時(shí)間也作了規(guī)定。它們規(guī)定對(duì)任職而不稱(chēng)職的官員也要予以處罰。［19］ 特別要避免任用那些以前被免職并永不敘用的人員。［20］
秦律中有很多關(guān)于谷物貯存、分配口糧和倉(cāng)庫(kù)管理等的條例。對(duì)谷物的情況要作定時(shí)報(bào)告，［21］ 對(duì)于收進(jìn)來(lái)的谷物的堆放、［22］ 登記、庫(kù)存賬目、［23］ 防止浪費(fèi)和偷盜、［24］ 處罰舞弊［25］ 等事，也有詳細(xì)的規(guī)定。還有一個(gè)關(guān)于應(yīng)在什么時(shí)候核查和怎樣核查的單獨(dú)規(guī)定。［26］ 因此就制定了所有的倉(cāng)庫(kù)都必須有衡器和量器，(11)而且這些工具要每年測(cè)驗(yàn)一次；(12)衡器和量器如有損失，則要受罰。(13)如計(jì)量工具不準(zhǔn)確，有關(guān)人員則要受罰。(14)
對(duì)于每畝（約450平方米或約一英畝的1/10）所用的不同種子（如谷子、豌豆、黃豆等）的數(shù)量也有嚴(yán)格規(guī)定，［27］ 這可能因?yàn)闈h代的習(xí)慣是貸種給農(nóng)民。［28］ 按一定標(biāo)準(zhǔn)的原糧，舂成白米的數(shù)量也有規(guī)定，這可能是作為女犯人的勞動(dòng)定額。［29］ 舂出來(lái)的米發(fā)給犯人作為口糧，定量按照工種對(duì)男子、婦女、兒童各有詳細(xì)的規(guī)定。［30］ 我們有相當(dāng)多的關(guān)于漢代在西北邊境敦煌、居延一帶戍軍的口糧的材料；這些材料表明，漢代實(shí)際應(yīng)用的規(guī)定與秦代的十分類(lèi)似。［31］
除去谷物之外，牛、馬也是秦律中的項(xiàng)目；這些牲畜受到定時(shí)的檢查，如果主管人對(duì)它們不精心照料和使它們受傷，也要受罰。［32］
由于中國(guó)學(xué)者如勞榦、嚴(yán)耕望，日本學(xué)者（這里僅舉幾個(gè)人）如加藤繁、森谷光雄、濱口重國(guó)、鐮田重雄、大庭脩、宮崎市定等人的艱苦的研究，文官的組織得以整理出來(lái)。雖然有關(guān)的文字（秦漢兩朝正史中的職官志）提供了很多有關(guān)中央政府各部門(mén)組織的詳情，但對(duì)這些部門(mén)的實(shí)際工作則談得很少，而且?guī)缀鯖](méi)有談到地方行政的任何情況。
此外，細(xì)致的研究揭示了有關(guān)對(duì)文官的訓(xùn)練和任用以及對(duì)文官資格的要求等方面的規(guī)定。還有關(guān)于文官的入仕途徑和俸祿的材料；這些規(guī)定一定是依據(jù)現(xiàn)已不存在的法令和章程制定的。⑦更沒(méi)有想到的是，還有很多的次要材料，即關(guān)于請(qǐng)假的材料，我們掌握的這類(lèi)片段材料至少有秦代的一個(gè)律、漢代的兩個(gè)令，還有漢代的三個(gè)令、兩個(gè)先例、一個(gè)格。
漢代制定的幾個(gè)入仕途徑，在以后的帝國(guó)時(shí)期還繼續(xù)通行，即入仕要通過(guò)薦舉、考試、襲爵［33］ 這三種途徑。起初，經(jīng)濟(jì)狀況看來(lái)是唯一的要求，這可能是為了防止入仕的人的貪污腐化，但從大約公元前130年以來(lái)，郡被要求每年推薦兩個(gè)人進(jìn)京入仕。這些人的行為必須“孝而廉”；他們先在中央政府機(jī)關(guān)工作，以后再出任縣官。［34］ 但除去這些道德品質(zhì)之外，他們還必須精通在郡的低級(jí)行政機(jī)關(guān)中學(xué)過(guò)的吏治；最后，這些被推薦者要通過(guò)考試，回答有關(guān)時(shí)局的問(wèn)題。結(jié)果，某些高級(jí)官員有權(quán)讓他們的后裔在政府任職。這種慣例雖屢經(jīng)廢止，但仍繼續(xù)存在。
另一個(gè)入仕途徑（它的細(xì)節(jié)我們已不能知）是進(jìn)太學(xué)。太學(xué)設(shè)立于公元前124年，有一定數(shù)目的博士和50名學(xué)生。但200年以后，學(xué)生的數(shù)目多達(dá)幾千。［35］ 值得注意的是，這些學(xué)生不一定是年輕人；為了防止任人唯親，“孝廉”的年齡最后提高到至少40歲，這是中央政府不顧一切地力圖扼制地方豪族勢(shì)力的表現(xiàn)。
?。?］ 關(guān)于帝國(guó)的行政組織，見(jiàn)上面第2章《地方組織》和《地方的變化和刺史》，第7章《郡與地方政府》，第8章《地方行政管理》。
?。?］ 關(guān)于稅制的詳情，見(jiàn)下面第10章《稅制》。
［3］ 關(guān)于土地占有者階級(jí)的情況，見(jiàn)下面第10章《農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)》。
?。?］ 關(guān)于公元前132年黃河決口后使用勞役的情況，見(jiàn)《漢書(shū)》卷六，第163頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第40頁(yè)）；《漢書(shū)》卷二九，第1679頁(yè)；《史記》卷二九，第1410頁(yè)（沙畹：《史記譯注》第3卷，第527頁(yè)）。
?。?］ 可雇人代服役事，見(jiàn)魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第162頁(yè)以下。
?。?］ 《睡虎地》，第207、220、221、278頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D143、D144、E6）。
［7］ 《睡虎地》，第131、143、147、222頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，C2、C20、C25、D175）。
［8］ 關(guān)于服兵役的情況，見(jiàn)何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第17頁(yè)。
?。?］ 這些遺物基本上是手寫(xiě)的殘簡(jiǎn)，在中國(guó)西北的敦煌和居延附近的不同遺址發(fā)現(xiàn)；關(guān)于這些文書(shū)，例如見(jiàn)沙畹：《斯坦因在東突厥斯坦發(fā)現(xiàn)的中國(guó)文書(shū)》（牛津，1913）；馬伯樂(lè)：《斯坦因第三次中亞考察發(fā)現(xiàn)的中國(guó)文書(shū)》（倫敦，1953）；魯惟一：《漢代行政記錄》；勞榦：《居延漢簡(jiǎn)考釋》（臺(tái)北，1960）；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院考古研究所：《居延漢簡(jiǎn)甲、乙編》（北京，1980）。最近居延出土的漢簡(jiǎn)尚待刊布，其中包括大量的完整文書(shū)。另外還應(yīng)加上湖北睡虎地的秦代文書(shū)；后者中的法律文書(shū)已由何四維譯出，收于《秦法律殘簡(jiǎn)》中。
［10］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第118頁(yè)。
［11］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第110頁(yè)。
?。?2］ 魯惟一：《漢代的行政記錄》，第83頁(yè)；何四維：《1975年湖北發(fā)現(xiàn)的秦代文獻(xiàn)》，第107頁(yè)以下。
?。?3］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第73頁(yè)；何四維：《諸王之亂》，第318頁(yè)。
?。?4］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第26頁(yè)以下、第333頁(yè)。
?。?5］ 《睡虎地》，第150—173頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D1—D40）。
?。?6］ 《睡虎地》，第185—190頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，D64—D76）。
?。?7］ 何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，載《通報(bào)》，45（1957年），第19頁(yè)。
?。?8］ 《睡虎地》，第103—104頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，95—96）。
?。?9］ 漢代官吏薦人不當(dāng)而受罰事，見(jiàn)何四維：《漢法律殘簡(jiǎn)》，第193頁(yè)注5、第278頁(yè)。
?。?0］ 《睡虎地》，第127頁(yè)以下，第130頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，C1、C4）。關(guān)于“廢”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，見(jiàn)何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，90注5。
?。?1］ 《睡虎地》，第24頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，1）。
［22］ 《睡虎地》，第35頁(yè)以下、第98頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》， 19、86）。
［23］ 《睡虎地》，第35、38—39頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，19、21）。
［24］ 《睡虎地》，第96—98、113—116頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，82—84、B1—B6、D127—D130）。
［25］ 《睡虎地》，第99—100、 113、115—116頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》， 86—87、B1、 B5—B6、 D131—D132）。
?。?6］ 《睡虎地》，第96—101、112—126頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，82—89、B1—B29）。
?。?7］ 《睡虎地》，第43頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，27）。
［28］ 見(jiàn)《漢書(shū)》卷四，第117頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第1卷，第242—243頁(yè)）；《漢書(shū)》卷九，第279頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第302—303頁(yè)）。
［29］ 見(jiàn)上面注51。
［30］ 《睡虎地》，第49、51頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，12、15）。
［31］ 見(jiàn)魯惟一：《漢代的行政記錄》第1卷，第93頁(yè)以下。
?。?2］ 《睡虎地》，第33、81、132、141—142頁(yè)（何四維：《秦法律殘簡(jiǎn)》，9、74、C6、C17—C18）。
?。?3］ 見(jiàn)畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第132頁(yè)以下；支里斯皮尼：《后漢帝國(guó)官僚機(jī)器征募制》，載《崇基學(xué)報(bào)》，6：1（1966），第67—78頁(yè)。
?。?4］ 《漢書(shū)》卷六，第160、164頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第34、42頁(yè)）；《漢書(shū)》卷五六，第2512—2513頁(yè)。
?。?5］ 《漢書(shū)》卷六，第171—172頁(yè)（德效騫：《漢書(shū)譯注》第2卷，第54頁(yè)；德效騫：《漢書(shū)譯注》，第24頁(yè)）；畢漢斯：《漢代的官僚制度》，第138頁(yè)以下。
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