從安祿山之亂以后到憲宗在805年登基的年代中，藩鎮(zhèn)的結構沒有發(fā)生基本的變化，盡管其間發(fā)生了幾件大事。同樣，由于憲宗的改革，經(jīng)過變動過的藩鎮(zhèn)結構幾乎原封不動地維持到9世紀第三個25年唐朝崩潰時為止。于是，他的統(tǒng)治在755年以后中央和藩鎮(zhèn)之間的關系方面突出地成了第二個形成時期。［1］
在身患重病的順宗退位后不久，他的兒子憲宗于805年5月登基。事實證明，憲宗是一位重實干的堅強的君主，他抓住時機采取了干預的政策。但在一開始情況似乎并不顯得對他有利。在順宗時期出現(xiàn)的不和以后，朝廷尚需恢復和諧關系，而地方政府廣泛的行動回旋余地已成為全帝國被人接受的準則。憲宗對迅速恢復中央權力的可能性不抱幻想，所以行動很謹慎，只是設法見機行事，而不是強制推行自己作主的全面計劃。
可是憲宗頑強地堅持他的基本目標，即恢復對搞自治的藩鎮(zhèn)的控制，并要使所有藩鎮(zhèn)當局完全聽命于中央的指令。他幾乎不可能希望深入進行下去：對各藩鎮(zhèn)高級當局的需要，排除了恢復安祿山之亂前那種中央集權的可能，而且它們的軍事編制既龐大，又根深蒂固，以致不容許作任何重大的軍事復員。憲宗的又一個特點是，他沒有從純軍事角度去看待藩鎮(zhèn)的問題。他認識到，要削弱諸鎮(zhèn)獨立行動的能力，同樣需要作出制度的改變。的確，他的改革旨在增強中央的權力而不是改善人民的生活。但直到9世紀的最后25年，除了河北幾部分外，這些制度改革使中央政府得以在全帝國重新樹立決定性的制度，從而進入了一個相對和平的時期。
新帝一登基就發(fā)現(xiàn)自己在關鍵的劍南（四川）邊區(qū)面臨著重大的政治危機，因為那里正遇到強大的吐蕃王國和南詔王國的威脅。自安祿山之亂后這一區(qū)域已一分為二，較強大的劍南西川此時已經(jīng)發(fā)展了相對獨立的傳統(tǒng)。叛亂后的15年中，崔寧一直任節(jié)度使，此人在一次與朝廷支持的對手進行的內(nèi)戰(zhàn)中篡奪了權力，但他以后基本上保持對唐朝的忠誠。自8世紀8O年代初期的內(nèi)戰(zhàn)以后，朝廷在784年任命一個可靠的官僚韋皋為節(jié)度使，他出色地在境內(nèi)保持了控制，同時抗擊了外來的進攻。但是，由于他終身留任此職，他具有無可比擬的機會使自己所治的藩鎮(zhèn)成為一個高度自治的地區(qū)，以致與東北諸節(jié)度使毫無二致。主要的區(qū)別是他一直堅定地忠于皇帝，并貢獻巨額財富以表示他的忠心（即使是作為貢禮而不是作為正式的稅收而貢獻）。
在任21年后，韋皋在805年夏死去，他的部將劉辟奪得了對該鎮(zhèn)的控制權，然后立即開始向朝廷施加壓力，要求正式批準他為節(jié)度使。皇帝最初采取強硬的姿態(tài)，但當看到劉辟準備動武時就改變了態(tài)度。但宰相杜黃裳呼吁要堅定，勸憲宗不能再妥協(xié)，他說：“德宗自艱難之后，事多姑息。貞元中，每帥守物故，必先命中使偵伺其軍動息，其副貳大將中有物望者，必厚賂近臣以求見用，帝必隨其稱美而命之，以是因循，方鎮(zhèn)罕有特命帥守者。陛下宜熟思貞元故事，稍以法度整肅諸侯，則天下何憂不治！”［2］ 直到次年（806年）春，對劉辟的討伐才得以進行。但那時，劉辟雖然因占領了鄰近的劍南東川而在開始時取得一定的優(yōu)勢，但戰(zhàn)斗繼續(xù)進行。到秋季，劉辟被擊潰。這是25年中中央軍隊在地方第一次取得的重大勝利。這一次討伐的特點是，藩鎮(zhèn)本身未負叛亂之責。除了其領土稍有縮小外，官方對該地區(qū)沒有進行制裁（雖然劍南東西兩川被它們的新節(jié)度使殘暴地掠奪一通）。
在這一年的早些時候，憲宗已迅速地處理了西北夏綏軍的一個篡權者，所以憲宗的新政體這時已經(jīng)歷了它的第一次軍事考驗，地位大有改善?？墒钱敄|北的第一個節(jié)度使要求正式批準他的地位時，它仍不得不進行妥協(xié)。806年，平盧節(jié)度使死去，其異母兄弟李師道控制了該地區(qū)，并要求朝廷授予相應的委任狀以取得正式的任命。憲宗很不愿意照辦，甚至在西南仍在進行戰(zhàn)斗時考慮開辟第二戰(zhàn)線。但主張謹慎行事的意見占了上風，從而促使朝廷同意妥協(xié)；作為交換條件，李師道同意朝廷對其下屬的任命，遵守朝廷的指令，并定期上繳稅額。沒有跡象表明他后來實現(xiàn)了這樣的任何諾言；但憲宗至少奠定了對自治藩鎮(zhèn)節(jié)度使采取強硬路線的基礎，并且樹立了通過談判而不是全盤接受他們提出的要求的先例。雖然他最初的一些步驟幾乎沒有改變政治局勢，但它們確實改變了中央—地方關系的整個氣氛。那些以前越來越藐視皇帝和朝廷的節(jié)度使們，此時更認識到他們的義務，并開始定期來朝覲了。
其中有一人拒絕照辦，他就是799年以來任浙西觀察使的皇室遠親李锜。李锜不但是一個富饒而重要的藩鎮(zhèn)的領袖，而且到805年為止，他還兼任鹽鐵使，這一職務能使他取得大量額外收入，而他也毫不猶豫地把收入用于私人目的。但他的軍事抱負甚至可能更使憲宗的朝廷不安。他從順宗得到節(jié)度使和觀察使的任命，并且已經(jīng)大力擴充地方軍隊，其數(shù)量大大超過一般治安的需要。在中國最重要的提供歲入的地區(qū)，這種情況簡直是不能容忍的。鑒于他過去在財政上明目張膽的不法行為，他擔心自己的安全，所以拒絕應召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令強制將他撤職。鄰近諸鎮(zhèn)的軍隊幾乎剛處于動員階段。李锜自己的將領就翻臉把他殺死，從而結束了這場危機。浙西沒有可據(jù)以防御的邊境，所以那里的孤立的叛亂者的軍事前景從一開始就不美妙，從這一意義說，其結果并不算是皇帝的偉大軍事勝利。但它是一次重大的政治勝利，證明他具有不惜采取一切手段以迫使不聽命的藩鎮(zhèn)就范的決心。
可是，要想真正恢復中央的權力，這類零碎的政治勝利卻不能觸動地方割據(jù)的根源。為了打擊這些根源，制度的變化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年頒布的重要的財政新立法的基本目的之一就是基于這種必要性。另一個目的是必須限制嚴重的通貨緊缺現(xiàn)象，它自8世紀80年代中葉以來一直在折磨著國家，此時已預示將有一場重大的社會危機。雖然中央政府主要關心通貨緊缺對納稅農(nóng)民的影響，但它也對藩鎮(zhèn)當局利用通貨緊缺謀利之事很敏感。780年兩稅法改革過早地用現(xiàn)錢計稅，而貨幣的供應又一直不足，結果用現(xiàn)錢計算的稅只能用實物支付，但折換率卻由地方規(guī)定。通過使用這種擅自作出的折換率，那些不受中央控制的官員乘機大發(fā)其財。這是809年措施致力于解決的問題之一。京師規(guī)定的折換率從此在全國實行，各地嚴禁擅自增加折換率。此外，為了解決現(xiàn)錢短缺的問題，以實物納稅的百分比提高了。新措施的這一部分主要致力于解決經(jīng)濟問題，但是，其中也有重要的政治含義，因為此舉剝奪了藩鎮(zhèn)官員非法收入的重要財源。
它在政治上更明顯的意義在于，有一部分立法要求重新分配地方的稅收。前面已談過直到此時已實行的歲入分配辦法?？h一級單位征稅并上解給州以后，稅收分成三部分，一部分留給所在州使用，另一部分上解給藩鎮(zhèn)當局，第三部分則給中央政府。雖然這一制度是作為供應各級行政機關的需求的辦法而制定的，但如上所述，它造成了嚴重的財政不平衡，并造成了州依附于藩鎮(zhèn)的傾向。809年的措施設法全面改變這種情況。第一，各鎮(zhèn)從此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情況下它們才能向所轄的州另外提取收入。為了彌補收入的減少，鎮(zhèn)所在的州免除對中央政府上繳任何稅收。第二，除了本地必要的開支或藩鎮(zhèn)獲準開征的特殊征收外，所有的州必須將一切歲入解繳中央國庫。這個措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩鎮(zhèn)與其所屬州之間的聯(lián)系和在財政上把藩鎮(zhèn)降低到不過是一個有特權的州的地位。實際上，這個措施又把三層制（鎮(zhèn)—州—縣）轉成二層制（鎮(zhèn)/州—縣）。從它改組全國各鎮(zhèn)財政關系和削弱地方割據(jù)的財政基礎的企圖看，809年的改革在政治意圖方面可能比755年以后整個唐代歷史中頒發(fā)的其他任何財政立法都走得更遠。
可是，如果夸大地認為這一措施已得到直接和廣泛的應用，那也是毫無根據(jù)的，特別是從下面談到的以后的軍事對抗中可以看出。顯然，在許多情況下各州繼續(xù)直接向藩鎮(zhèn)貢獻；但以后的朝廷的詔令也表明中央政府決心貫徹和保持新政策。另外，對這一措施的確切的影響也意見紛紜：有的人認為其結果是直接的，它使中央的歲入相對說來迅速增加；另一些人則認為它之迅速推行，恰恰是因為在一開始它沒有嚴重地減少藩鎮(zhèn)的歲入，只是從長期看，由于藩鎮(zhèn)的財政獨立性受到新的遏制才受到影響?？傊?，分歧取決于把著重點放在對中央政府的積極影響方面，還是放在對藩鎮(zhèn)的消極的影響方面。［3］ 無論如何，可以預料，任何立法如果對大批執(zhí)行它的官員有潛在的不利影響，那么中央政府只有繼續(xù)堅持貫徹和繼續(xù)表明它有支持其法令的辦法，這些法令才能有效地變成法律。自安祿山之亂以后，只有憲宗之治才開始做到這一點，在他統(tǒng)治時期的發(fā)展有力地說明，改革是有成效的。
同時，憲宗一點也沒有放松他對個別藩鎮(zhèn)重建直接控制權的努力，這個過程不可避免地造成與東北強大的藩鎮(zhèn)的沖突。809年初期成德節(jié)度使死去，他的年輕和能干的兒子王承宗要求接任?；实郯l(fā)現(xiàn)這正是在這個區(qū)域重樹皇權的大好時機，于是拒不批準權力的轉移，這對河北根深蒂固的慣例來說顯然是一個有敵意的反應。此舉又在朝廷觸發(fā)了一場持久的爭論，它之所以特別引起興趣，是因為它顯示了京師是如何看待這些藩鎮(zhèn)的。不論在這時還是在以后，憲宗表現(xiàn)了極大的決心，堅決要成為全中國名副其實的皇帝。隨著他初期的成功，他當然充滿了信心，但在他行使權力的決心后面還不止是專制君主的好大喜功，他在這方面的立場得到了朝臣們很大的支持。在他的眼中，帝國，至少作為一個健全的政體，不能無限期地讓這些自治割據(jù)勢力繼續(xù)存在下去，因為它們威脅著既存體制和成為抵制中央政府的榜樣。同樣重要的是，他相信通過適當?shù)能娛潞屯饨淮胧?，很可能恢復對這些藩鎮(zhèn)的控制。因此，進一步的妥協(xié)只能妨礙最終目的。
但也有人對這條擬定的路線提出強烈的反對意見，其中當時的翰林學士李絳的意見似乎最為言之有理。李絳警告說，強有力的歷史因素和地緣政治學因素阻礙了中央想收復成德的任何企圖（言外之意，對東北諸藩鎮(zhèn)也是如此）。首先，自安祿山之亂以后，成德已享受了幾十年的自治，這已把當?shù)孛癖娕c成德的領導集團結合在一起，并使后者取得了實際上的合法性。任何改變這種事態(tài)現(xiàn)狀的企圖勢必激起該地的有廣泛基礎的反抗。其次，成德不像劉辟統(tǒng)治下的劍南西川和李锜統(tǒng)治下的浙西，周圍實際上是性質(zhì)相似的藩鎮(zhèn)，它們之間盡管偶爾有對抗，但利害關系總的說是一致的。這使它們成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它們表面上參與對成德的武力行動時也是如此?？傊?，成德不可能被孤立和擊敗。最后，李絳指出，國家的財政狀況不佳，難以采取這樣的行動，因為當時淮河和長江諸地洪水為災。［4］
皇帝最后的確接受了一項妥協(xié)的解決辦法，承認王承宗為成德的領導，但要王承宗同意對朝廷履行正常的行政義務，并放棄它前不久取得的德州和棣州。顯然王承宗是裝模作樣地接受這些條件的，因為他不久立刻用武力保留了這兩個州。這就給皇帝以軍事干涉的機會——他確實也沒有其他的真正選擇了。809年秋末，包括除魏博以外的許多地方的大軍以及神策軍奉命開赴戰(zhàn)場，對成德全面進攻。按理說，成德應該被摧毀。但從一開始就出現(xiàn)了協(xié)調(diào)各路兵馬的嚴重問題，各個將領證明都不愿意爭先動用自己的軍隊。另一方面，成德則不存在指揮的問題，它的精銳部隊在為守衛(wèi)自己的家鄉(xiāng)而戰(zhàn)。最后，中央財政的枯竭成了決定性的因素；在810年年中，憲宗看清了他的軍隊的半心半意的行動，在不到一年后取消了討伐。王承宗仍保留他的兩個州，但同意遵守原來協(xié)議中的其他條件，以報答朝廷對他的正式任命。但對憲宗來說，這只是一個保全面子的解決辦法。并沒有導致當時存在的關系的真正改變。
這樣，隨著在東北重新樹立中央權力的又一個企圖的失敗，憲宗遭受了第一次挫折。這次挫折有進一步的影響。在沖突中，朝廷不得不直截了當?shù)赝饣次骱陀闹莸念I導的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一個積極的同盟。一些最強大的自治的藩鎮(zhèn)除了被迫對成德采取行動外，依然沒有受到任何嚴重的影響。但以后事態(tài)的發(fā)展表明，政府沒有蒙受不可彌補的損失，它的威信仍很高。例如，張茂昭在19年前已世襲了地方雖小但地處戰(zhàn)略要沖的義武的節(jié)度使之職，但他自動放棄了對那里的指揮權，這即是明證。雖然那里在后來偶爾發(fā)生動亂，但自治藩鎮(zhèn)就這樣永久地少了一個。
809至810年的沖突在另一方面，即對國家的財政，也有重大的影響，大規(guī)模的動員似乎已迅速地耗盡了中央的儲備，因此，特別是鑒于戰(zhàn)地軍隊戰(zhàn)績不佳，繼續(xù)征戰(zhàn)已經(jīng)行不通了。這類軍事行動代價高昂的原因已經(jīng)變得很清楚：中央政府不能對參戰(zhàn)的各鎮(zhèn)軍隊進行直接的控制；不同的利害關系支配著各鎮(zhèn)領導的行為。在這些情況下，中央政府不得不對為進攻目的動員起來的軍隊采用一種很無效的供應體制，這就使得中央的資源非常緊張。很簡單，這種直接的津貼稱“出界糧”，它按人頭以固定的數(shù)額付給這類軍隊。各鎮(zhèn)軍隊一般從它們的領地內(nèi)取得給養(yǎng)（西北的軍隊除外），但它們的軍隊一旦開拔出境，就有資格取得中央的津貼。從安祿山之亂后，這一制度從一開始就遭到批評，因為它本身實際上是浪費，而且沒有道理。據(jù)說，地方將領毫不猶豫地派遣其軍隊至自己所轄的境外，然后以種種借口按兵不動。由于他們已取得財政支持的資格，就感到認真戰(zhàn)斗不一定符合他們的利益。但也沒有取代這種資助方式的好辦法。809至810年在與成德的沖突中，憲宗為一場國內(nèi)的大討伐付出了高得難以忍受的代價，而在戰(zhàn)場上的所得甚至遠遠抵不上支出。他不但被迫中斷了討伐，而且實施809年財政改革的企圖也受到了不利的影響。此外，朝廷要經(jīng)過幾年才能把枯竭的國庫恢復到再想進行重大軍事行動的程度。的確，810到814年這四年是他整個統(tǒng)治的最長的安定時期。
具有諷刺意義的是，一個關鍵的藩鎮(zhèn)內(nèi)部的不和，使憲宗開始取得分裂河北集團的機會。812年年中魏博節(jié)度使的死亡留下的接任者只是一個兒童，他的助手和隨從立刻與大部分守軍離心離德。當時朝廷只要故意拖延對接任者的承認，給他造成一種前途未卜的形勢，就能引起一場廢黜他的兵變。值得注意的是，這些藩鎮(zhèn)雖然在內(nèi)部施政方面享有充分的自治，它們?nèi)云惹行枰玫匠姓J并與朝廷建立正式關系。領導集團未能得到承認的情況被認為是不正常的，因此常常產(chǎn)生嚴重的后果。魏博的嘩變者立刻擁立一個得眾望的將領田興（田弘正）為節(jié)度使；田興非常清楚局勢的不穩(wěn)定，于是與朝廷進行談判。駐軍同意他與朝廷的關系正?；?，于是田興提出讓魏博真正聽命于中央政府，條件是取得正式的承認。對田興的提議的誠意，朝廷相當懷疑，但由于憲宗已經(jīng)拒絕了進行武裝干預的建議，他最后決定接受田興的建議。魏博的局勢很快恢復正常，對朝廷來說特別重要的一個聯(lián)盟從而開始出現(xiàn)了。
魏博究竟在多大程度上被納入帝國正式的財政體系之中，仍然值得懷疑。在以后的十年中，它的確一直緊跟中央的政策，但它是出于盟友的關系而不是出于臣屬的關系。這種關系與其說是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如說是被田興的個人忠誠和朝廷給軍隊的大量賞賜所維系。但魏博作為一個盟友，使憲宗進一步的計劃得益匪淺：他使其他東北諸鎮(zhèn)不敢輕舉妄動；魏博的軍隊直接參加了以后的征戰(zhàn)；這進一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改變了態(tài)度，憲宗統(tǒng)治的以后的成就簡直是不可想象的。
到814年，皇帝又準備進行軍事干預，這一年的后期，隨著淮西領導人的變動和新節(jié)度使吳元濟的上臺，機會出現(xiàn)了。它長期以來是政府的一個棘手問題（雖然它地盤不大，只有三個州），但所處地位卻能對沿汴渠的任何地點進行打擊，還能輕而易舉地威脅富饒的長江的幾個藩鎮(zhèn)。但它在地理上是孤立的，在自治藩鎮(zhèn)中是最易受到攻擊的一個?；次髦凼加?15年初期，戰(zhàn)役的三年也許是整個憲宗之治中最危急的時期。［5］ 如果說魏博的效忠具有不可估量的重要意義，那么在牽制其他潛在敵對勢力的同時朝廷對淮西的勝利就成了憲宗最后政治成就的拱頂石。這一艱巨的軍事努力，把他的朝廷的威信置于最嚴重的考驗，使中央的資源和統(tǒng)治精英的團結置于極度緊張的狀態(tài)。但如果征討不能取得勝利，朝廷能否完全恢復對河南的控制就成了問題。北方的成德和平盧從憲宗之治開始時就擺著要與朝廷對抗的架勢，這時敏銳地認識到政府的勝利可能會帶來什么后果。它們千方百計地試圖妨礙朝廷進行的這次戰(zhàn)爭。815年，平盧單獨地負責造成三起引人注目的破壞和恐怖活動：焚燒了河陰（洛陽附近）的大稅收中心；在京師暗殺了采取強硬路線的宰相武元衡；使用武裝的恐怖分子試圖給洛陽造成一片混亂。戰(zhàn)略上的考慮使對平盧的立即討伐行不通，因為它在藩鎮(zhèn)中地盤最大、最為富饒和人口最多。后來皇帝感到對待它應不同于成德。
淮西之役從一開始行動緩慢，第一年幾乎毫無進展。朝廷當然希望從邊境征召軍隊一舉結束反抗。其辦法可能是制造淮西內(nèi)部不和。但當這一希望落空時，朝廷被迫不斷地施加無情的壓力以拖垮淮西。這次戰(zhàn)役于是成了消耗戰(zhàn)，直到817年后期才結束。
官軍表現(xiàn)出的無能，部分地是政治考慮的結果。為了避免危險地改變國內(nèi)軍事力量的分布狀況和過分加強任何個別藩鎮(zhèn)的力量，朝廷從十七八個藩鎮(zhèn)抽調(diào)兵力組成進攻軍隊。但這些軍隊從來沒有足夠的凝聚力。另外，官軍非常難以建立起統(tǒng)一的指揮，包圍敵人的各個部隊很少協(xié)調(diào)它們的行動。
而且它們還遇到了堅決的和領導有方的防御，何況淮西還得到當?shù)孛癖姷挠辛χг??；次鞯姆烙揽康胤矫癖椭驹覆筷?，阻止了進攻者的任何嚴重滲透達三年之久，在此期間淮西靠本地的生產(chǎn)支撐了下來。后來，占壓倒優(yōu)勢的帝國軍隊始終沒有減輕的壓力開始對淮西的士氣和資源產(chǎn)生影響。士氣的衰落和資源的緊缺大大地有利于決定性的軍事行動，817年秋，官軍將領李愬對該鎮(zhèn)治地蔡州的一次漂亮的奇襲結束了這一戰(zhàn)役。
為了防止這一地區(qū)再次發(fā)生麻煩，政府干脆取消了淮西的建置，把它的領地劃歸鄰近三鎮(zhèn)治理。
從816年起，朝廷已同時討伐成德，這一次由河北和河東的軍隊及其同盟軍進行。討伐之發(fā)生是因為成德對鄰近諸鎮(zhèn)進行一次次挑釁并發(fā)生沖突之后，它對815年夏宰相武元衡之遇刺負有責任（后來證明錯怪了它）。雖然朝廷的容忍已經(jīng)達到了極限，但對第二戰(zhàn)線的開辟仍有一片強烈的反對之聲，有的高級官員以辭職表示抗議。但憲宗力排眾議，可能他預料淮西之役會及早結束。官軍開始時對成德取得了幾次小勝利，但不久局勢急轉直下。由于對在河北作戰(zhàn)的軍隊的控制不如對鏖戰(zhàn)于南方的軍隊，朝廷甚至沒有故作姿態(tài)地任命一名全面的指揮將領，所以個別軍隊取得的少數(shù)勝利卻因互不支持而勞而無功。鑒于以下兩個有利于成德防守的因素，像809至810年那種勝負難卜的局面并不那么令人驚奇：它西面倚偎太行山，具有一條難以攻破的天然防線；北面的幽州態(tài)度曖昧。再者，大量軍費用于作戰(zhàn)的軍隊，這里的軍費的負擔無疑會妨礙對淮西全面作戰(zhàn)的努力。這次討伐取得了一些微小的收獲后，再次停了下來。
當817年中期敵對行動結束時，沒有恢復依例頒布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未獲得特赦，所以在官方看來王承宗仍然是一個叛亂者和不法分子。就在此時，淮西當然已被成功地擊敗和分割。818年初，在此之前已接任其父之職達13年之久的橫海節(jié)度使鄭權自動辭去了此職。朝廷第一次取得了任命自己的人選為橫海領導的機會。這些事態(tài)的發(fā)展，再加上因沒有正式的地位而在內(nèi)部顯然出現(xiàn)的緊張局面，終于使王承宗認清形勢而就范。818年春，為了報答赦免和重新被封為節(jié)度使，他同意把他的藩鎮(zhèn)納入帝國正式的行政結構之中，并且交出了有爭議的德州和棣州，它們后來劃歸橫海治理。他同意將他的兩個兒子送往京師作為人質(zhì)，這一讓步意味著他放棄了任何家屬接任節(jié)度使之位的權利。成德與朝廷關系的這一轉變很可能是對藩鎮(zhèn)恢復控制的第一步，并且成為當時政治形勢的一個重大轉變。就一方面而言，朝廷正在不斷提高的威信和積聚的力量肯定形成了這些變化的直接背景；但另一方面，直接的軍事干預——雖然不是決定性的——也決不是無關緊要的。盡管中央政府不能降伏藩鎮(zhèn)，但這些因素有助于說服其領導人自愿放棄其特殊地位。
剩下的一個應恢復中央控制的明顯目標是平盧，它是華北諸鎮(zhèn)中最大的一個，自安祿山之亂以來的中央和地方在東部的每一次沖突中幾乎都有它參與。剩下的另一個大的自治藩鎮(zhèn)是幽州，它還沒有造成緊迫的問題，因為它地處河北邊緣，在整個憲宗統(tǒng)治時期與朝廷保持著和睦的關系。自從消滅淮西和朝廷與魏博、成德建立新關系后，平盧再也不能指望從其他的藩鎮(zhèn)得到支持了，所以它對中央政府的遷就的重要性就變得十分明顯。節(jié)度使李師道的一些隨從力促他作出王承宗那種必須作出的讓步。但另一些人則認為，即使在戰(zhàn)場上的形勢不利，他仍有時間搞外交妥協(xié)，所以說服他采取更強硬的路線。地方的自治傳統(tǒng)和平盧能夠成功地保持地方世襲領導達半個多世紀的事實，遮蓋了這一派和李師道的耳目，使他們不能敏銳地看清新的現(xiàn)實。
政治解決的談判破裂了，政府就精心準備軍事行動。818年后期，戰(zhàn)役開始。事實證明，任務遠不像預料的那樣艱巨，部分原因是平盧政治上的孤立和朝廷總的地位的改善，部分原因是平盧保衛(wèi)特別漫長的邊境所遇到的困難。在敗局已定時，李師道在819年初期被部將們所殺，他們立刻投降。朝廷無意讓如此大的一個藩鎮(zhèn)——特別在這一戰(zhàn)略地區(qū)——再存在下去。因此，經(jīng)過了對它的物質(zhì)和人力資源的一番調(diào)查后，平盧被分成三部分：東北部分保留原名，但其轄地減到五個州；西北置天平，治三個州；南部置兗海，治四個州。但這些新藩鎮(zhèn)獲準繼續(xù)把它們的全部歲入用于本地開支，直到832年才對中央政府貢獻。
這是憲宗最后一次重大的軍事勝利，這一次勝利消除了在河南唯一留下的威脅，從而在黃巢叛亂之前使朝廷牢牢地控制了帝國的中部，它只留下河北三大鎮(zhèn)（魏博、成德和幽州）的節(jié)度使不是完全由朝廷任命的地方領導人。但甚至其中的兩個也承認了朝廷指定其接任者的權力。自安祿山之亂后，朝廷的威信高于任何時候，河北以外最后一個長期牢固地樹立自己勢力的藩鎮(zhèn)統(tǒng)治者韓弘自動放棄了他在宣武的統(tǒng)治并遷往京師。雖然他的興趣更在于利用他橫跨汴渠的地位來發(fā)大財，而不想建立獨立的權力基地，可是他完全可以證明朝廷的命令是撤不掉他的。因此，除了所提到的少數(shù)個別事例外，到820年，唐朝廷已經(jīng)鞏固了它對地方最高級官員的任命和選派權。
在憲宗的整個統(tǒng)治時期，他試圖從中央通過政治、行政以及軍事手段來加強控制。他廣泛使用的一個政治工具是監(jiān)軍使網(wǎng)絡。這是與他一般都嚴重地依靠宦官的做法和與他自己的獨斷專行以擴大皇權的脾性相一致的。他在位時期，他在這方面的行事方式必然會不斷遭到官僚們的反對。但憲宗敏銳地感到需要官員的高昂的士氣，所以他證明比德宗多少要靈活一些。例如，當809年他任命寵幸的宦官吐突承璀為討伐成德的指揮官而引起了一片反對之聲時，他就命他擔任一個次要的職位，不過其地位仍能影響指揮的決定。當討伐不順利而中斷時，他又采納了把他降級的要求。［6］ 后來，在結束淮西之役遙遙無期時，他接受了官員們的建議將諸監(jiān)軍使從各戰(zhàn)場召回，因為他們作了有害的干預。似乎與此有關的是，不但在這一次，而且在以前和以后，皇帝本人似乎企圖取得實際指揮戰(zhàn)役的全權。如果是這樣，那么憲宗至少在這一次承認了失敗。我們難以確定他采用監(jiān)軍使制后的具體變化，但他的堅強的領導使這一制度非常有效。他的政策的另一后果（他過人的自信使自己不能看到這點）是，宦官在藩鎮(zhèn)中牢固地扎下了根，這與他們在朝廷中已經(jīng)取得強有力的地位的情況相似。
由于中央政府地位的提高，到憲宗末年中央立法的速度加快了。從這時起，我們看到了一些措施：有的旨在取消作為地方節(jié)度使補充收入來源的屯田；有的不讓節(jié)度使起任命縣令的直接作用；有的總的來說加強了刺史對節(jié)度使的地位。但是，最最重要的是819年春進行的一項改革措施，它改變了各藩鎮(zhèn)軍事權力的界限。這一立法所要消除的局面被元老重臣和新任命的橫海節(jié)度使烏重胤作了詳細的闡述：“河朔藩鎮(zhèn)所以能旅拒朝命六十余年者，由諸州縣各置鎮(zhèn)將領事，收刺史、縣令之權，自作威福。向使刺史各得行其職，則雖有奸雄如安、史，必不得以一州獨反也。臣所領德、棣、景三州，已舉牒各還刺史職事，應在州兵并令刺史領之。”［7］ 烏重胤這里所談的是河北已經(jīng)發(fā)展起來的極端形式，但在其他地方也很普遍；只要藩鎮(zhèn)當局擁有軍事全權，那么它們得以完全支配地方文官當局的危險性依然存在。在烏重胤上奏這份報告時，中央官員不可能不知道這種情況。但他在自己的領地中采取的主動行動顯然為這時在全國頒布的全面措施樹立了一個榜樣。
這一措施內(nèi)有兩條關鍵的規(guī)定。第一，它取消了節(jié)度使在他所治州以外的一切兵權；第二，它將這些部隊分由各駐守州的刺史統(tǒng)帶。自六朝以來，刺史第一次被授予長期和明確的兵權。出于明顯的原因，邊境地區(qū)不受這項立法之限。這一措施的目的是一清二楚的：像809年的措施設法削減諸鎮(zhèn)的財政潛力那樣削弱它們的軍事潛力。要完成它，不能直接減少人力（這樣會造成另外的問題），而是通過分散地方集中的兵權（這種情況在此以前曾造成了大混亂）。那些負有軍事責任的節(jié)度使決沒有因此而被弄得毫無實力。他們繼續(xù)控制著他們的牙軍，它是最龐大和最訓練有素的軍事力量；況且地方上的權力關系也不可能在一夜之間就發(fā)生變化。但是那些想加強對割據(jù)地的控制或者想對文官當局施加軍事影響的任何節(jié)度使此時基本上失去了用以達到此種目的的手段。結果，藩鎮(zhèn)與州之間的財政關系可能也改變了，雖然還缺乏這方面的明確的證據(jù)。州這時負擔了在舊制度中根本預見不到的軍事責任，這在很大程度上使州對藩鎮(zhèn)的財權貢獻失去了基礎。藩鎮(zhèn)在緊急時刻或有特殊需要時仍可能號召其所屬的州；但在日常工作中，它不得不靠藩鎮(zhèn)所在地的有限的收入來維持。因此，在憲宗之治的最后幾年，藩鎮(zhèn)的結構又經(jīng)歷了另一個重大變化。這個變化大大地有助于消除使藩鎮(zhèn)不同于牢固地以州縣為基礎的較舊的行政體制的一些特征。
在這些成就和不斷實行新的主動措施以后，憲宗還可能采取什么行動，我們就只能猜測了。820年2月，他被兩名對他不滿的宦官所害，從而結束了唐代最后一個搞改革的統(tǒng)治期。雖然官場對他的專橫的行事方式和貪圖收入開始充滿不滿情緒，但他的遇害似乎不是政治反對的結果。對他的成就怎么估計也不過分。憲宗恢復了君主的權威和力量，在此過程中使以后半個世紀對官僚控制的大力加強有了保證。最重要的是，他對藩鎮(zhèn)結構的變動使地方軍事威脅的可能性大為減少。作為皇帝，他的政治成果不但確保中央的法令能全面地和遠為充分地得到貫徹執(zhí)行，而且如日野開三郎提出的那樣，這些成果的重要意義還在于使兩稅法的真正實施實際上擴大到帝國各地。［8］
在評價他的成就時，我們應以他前面的幾個皇帝作為考慮的出發(fā)點，而不應以完全重新集權化這一不切實際的標準來衡量。根據(jù)這一尺度，憲宗出色地達到了他的目的，而且突出地表現(xiàn)為王朝后半期唯一的有成就的皇帝。我們?nèi)绾蝸斫忉屗〉贸删偷脑蚰?？主要的原因似乎有三個。首先，他開始其宏圖時的環(huán)境比人們想象的德宗晚年政治失敗時的形勢有利。從德宗那里，他繼承了重新充實的國庫和一支強大的中央軍隊，所以雖然皇帝還不能命令全國普遍遵守法律，他的地位基本上確是安全的。另一個主要資本是官僚集團，它內(nèi)部盡管有派系斗爭和貪污腐化的跡象，但相對地說處于健康的狀態(tài)；其中有李吉甫、李絳、裴度和元稹等許多杰出的官員。于是，朝廷擁有采取有力的中央行動所需要的人力物力資源。其次，憲宗深刻地了解整個帝國的政治—軍事形勢，這使他能夠制訂有效的策略。他能保持計劃的靈活性，尤其避免把力量過分投入任何一個地點，而是一次針對一個目標（唯一的例外是816至817年他對成德開辟第二戰(zhàn)線）。他的行政措施雖然也打擊藩鎮(zhèn)力量的要害，但如果看起來行不通，就決不輕舉妄動。第三，他很清楚如何運用皇帝的權力，樹立自己的領導權，并且在制訂政策時一直處于主導地位?？磥硭旧鲜侵松迫蔚?，這反過來又增強了所用之人的信心。李翱的贊歌“自古中興之主無人及之”可能是溢美之詞，但它反映了當時滿懷信心的情緒。
?。?］ 本節(jié)取材于C.A.彼得森：《中興的完成：憲宗和諸鎮(zhèn)》，載芮沃壽、崔瑞德合編：《對唐代的透視》（紐黑文，1973年），第151—191頁。
?。?］ 《舊唐書》，卷147第3974頁；《資治通鑒》，卷237第7627頁。
?。?］ 特別見日野開三郎：《潘鎮(zhèn)時代的州三分稅》，載《史學雜志》，65.7（1956年），第650—652、660—662頁；松井秀一：《裴垍的稅制改制》，載《史學雜志》，76.7（1967年），第1030—1061頁。
［4］ 《全唐文》，卷646第4—6頁；尤金·菲費爾：《作為御史的白居易》（海牙，1961年），第117—119頁。
?。?］ 關于這次戰(zhàn)役，特別在軍事方面，見C. A. 彼得森：《815—817年反對中央政權的淮西之戰(zhàn)》，載F.A. 基爾曼和費正清合編：《中國的兵法》（麻省坎布里奇， 1974年），第 123—150頁。
?。?］ 尤金·菲費爾：《作為御史的白居易》，第125—133、153—154、226—228諸頁。
［7］ 《資治通鑒》，卷241第7768頁；《冊府元龜》，卷60第21—22頁。
?。?］ 日野開三郎：《藩鎮(zhèn)體制下唐朝的振興和兩稅上供》，載《東洋學報》， 40（1957年），第227—228頁。
在身患重病的順宗退位后不久，他的兒子憲宗于805年5月登基。事實證明，憲宗是一位重實干的堅強的君主，他抓住時機采取了干預的政策。但在一開始情況似乎并不顯得對他有利。在順宗時期出現(xiàn)的不和以后，朝廷尚需恢復和諧關系，而地方政府廣泛的行動回旋余地已成為全帝國被人接受的準則。憲宗對迅速恢復中央權力的可能性不抱幻想，所以行動很謹慎，只是設法見機行事，而不是強制推行自己作主的全面計劃。
可是憲宗頑強地堅持他的基本目標，即恢復對搞自治的藩鎮(zhèn)的控制，并要使所有藩鎮(zhèn)當局完全聽命于中央的指令。他幾乎不可能希望深入進行下去：對各藩鎮(zhèn)高級當局的需要，排除了恢復安祿山之亂前那種中央集權的可能，而且它們的軍事編制既龐大，又根深蒂固，以致不容許作任何重大的軍事復員。憲宗的又一個特點是，他沒有從純軍事角度去看待藩鎮(zhèn)的問題。他認識到，要削弱諸鎮(zhèn)獨立行動的能力，同樣需要作出制度的改變。的確，他的改革旨在增強中央的權力而不是改善人民的生活。但直到9世紀的最后25年，除了河北幾部分外，這些制度改革使中央政府得以在全帝國重新樹立決定性的制度，從而進入了一個相對和平的時期。
新帝一登基就發(fā)現(xiàn)自己在關鍵的劍南（四川）邊區(qū)面臨著重大的政治危機，因為那里正遇到強大的吐蕃王國和南詔王國的威脅。自安祿山之亂后這一區(qū)域已一分為二，較強大的劍南西川此時已經(jīng)發(fā)展了相對獨立的傳統(tǒng)。叛亂后的15年中，崔寧一直任節(jié)度使，此人在一次與朝廷支持的對手進行的內(nèi)戰(zhàn)中篡奪了權力，但他以后基本上保持對唐朝的忠誠。自8世紀8O年代初期的內(nèi)戰(zhàn)以后，朝廷在784年任命一個可靠的官僚韋皋為節(jié)度使，他出色地在境內(nèi)保持了控制，同時抗擊了外來的進攻。但是，由于他終身留任此職，他具有無可比擬的機會使自己所治的藩鎮(zhèn)成為一個高度自治的地區(qū)，以致與東北諸節(jié)度使毫無二致。主要的區(qū)別是他一直堅定地忠于皇帝，并貢獻巨額財富以表示他的忠心（即使是作為貢禮而不是作為正式的稅收而貢獻）。
在任21年后，韋皋在805年夏死去，他的部將劉辟奪得了對該鎮(zhèn)的控制權，然后立即開始向朝廷施加壓力，要求正式批準他為節(jié)度使。皇帝最初采取強硬的姿態(tài)，但當看到劉辟準備動武時就改變了態(tài)度。但宰相杜黃裳呼吁要堅定，勸憲宗不能再妥協(xié)，他說：“德宗自艱難之后，事多姑息。貞元中，每帥守物故，必先命中使偵伺其軍動息，其副貳大將中有物望者，必厚賂近臣以求見用，帝必隨其稱美而命之，以是因循，方鎮(zhèn)罕有特命帥守者。陛下宜熟思貞元故事，稍以法度整肅諸侯，則天下何憂不治！”［2］ 直到次年（806年）春，對劉辟的討伐才得以進行。但那時，劉辟雖然因占領了鄰近的劍南東川而在開始時取得一定的優(yōu)勢，但戰(zhàn)斗繼續(xù)進行。到秋季，劉辟被擊潰。這是25年中中央軍隊在地方第一次取得的重大勝利。這一次討伐的特點是，藩鎮(zhèn)本身未負叛亂之責。除了其領土稍有縮小外，官方對該地區(qū)沒有進行制裁（雖然劍南東西兩川被它們的新節(jié)度使殘暴地掠奪一通）。
在這一年的早些時候，憲宗已迅速地處理了西北夏綏軍的一個篡權者，所以憲宗的新政體這時已經(jīng)歷了它的第一次軍事考驗，地位大有改善?？墒钱敄|北的第一個節(jié)度使要求正式批準他的地位時，它仍不得不進行妥協(xié)。806年，平盧節(jié)度使死去，其異母兄弟李師道控制了該地區(qū)，并要求朝廷授予相應的委任狀以取得正式的任命。憲宗很不愿意照辦，甚至在西南仍在進行戰(zhàn)斗時考慮開辟第二戰(zhàn)線。但主張謹慎行事的意見占了上風，從而促使朝廷同意妥協(xié)；作為交換條件，李師道同意朝廷對其下屬的任命，遵守朝廷的指令，并定期上繳稅額。沒有跡象表明他后來實現(xiàn)了這樣的任何諾言；但憲宗至少奠定了對自治藩鎮(zhèn)節(jié)度使采取強硬路線的基礎，并且樹立了通過談判而不是全盤接受他們提出的要求的先例。雖然他最初的一些步驟幾乎沒有改變政治局勢，但它們確實改變了中央—地方關系的整個氣氛。那些以前越來越藐視皇帝和朝廷的節(jié)度使們，此時更認識到他們的義務，并開始定期來朝覲了。
其中有一人拒絕照辦，他就是799年以來任浙西觀察使的皇室遠親李锜。李锜不但是一個富饒而重要的藩鎮(zhèn)的領袖，而且到805年為止，他還兼任鹽鐵使，這一職務能使他取得大量額外收入，而他也毫不猶豫地把收入用于私人目的。但他的軍事抱負甚至可能更使憲宗的朝廷不安。他從順宗得到節(jié)度使和觀察使的任命，并且已經(jīng)大力擴充地方軍隊，其數(shù)量大大超過一般治安的需要。在中國最重要的提供歲入的地區(qū)，這種情況簡直是不能容忍的。鑒于他過去在財政上明目張膽的不法行為，他擔心自己的安全，所以拒絕應召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令強制將他撤職。鄰近諸鎮(zhèn)的軍隊幾乎剛處于動員階段。李锜自己的將領就翻臉把他殺死，從而結束了這場危機。浙西沒有可據(jù)以防御的邊境，所以那里的孤立的叛亂者的軍事前景從一開始就不美妙，從這一意義說，其結果并不算是皇帝的偉大軍事勝利。但它是一次重大的政治勝利，證明他具有不惜采取一切手段以迫使不聽命的藩鎮(zhèn)就范的決心。
可是，要想真正恢復中央的權力，這類零碎的政治勝利卻不能觸動地方割據(jù)的根源。為了打擊這些根源，制度的變化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年頒布的重要的財政新立法的基本目的之一就是基于這種必要性。另一個目的是必須限制嚴重的通貨緊缺現(xiàn)象，它自8世紀80年代中葉以來一直在折磨著國家，此時已預示將有一場重大的社會危機。雖然中央政府主要關心通貨緊缺對納稅農(nóng)民的影響，但它也對藩鎮(zhèn)當局利用通貨緊缺謀利之事很敏感。780年兩稅法改革過早地用現(xiàn)錢計稅，而貨幣的供應又一直不足，結果用現(xiàn)錢計算的稅只能用實物支付，但折換率卻由地方規(guī)定。通過使用這種擅自作出的折換率，那些不受中央控制的官員乘機大發(fā)其財。這是809年措施致力于解決的問題之一。京師規(guī)定的折換率從此在全國實行，各地嚴禁擅自增加折換率。此外，為了解決現(xiàn)錢短缺的問題，以實物納稅的百分比提高了。新措施的這一部分主要致力于解決經(jīng)濟問題，但是，其中也有重要的政治含義，因為此舉剝奪了藩鎮(zhèn)官員非法收入的重要財源。
它在政治上更明顯的意義在于，有一部分立法要求重新分配地方的稅收。前面已談過直到此時已實行的歲入分配辦法?？h一級單位征稅并上解給州以后，稅收分成三部分，一部分留給所在州使用，另一部分上解給藩鎮(zhèn)當局，第三部分則給中央政府。雖然這一制度是作為供應各級行政機關的需求的辦法而制定的，但如上所述，它造成了嚴重的財政不平衡，并造成了州依附于藩鎮(zhèn)的傾向。809年的措施設法全面改變這種情況。第一，各鎮(zhèn)從此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情況下它們才能向所轄的州另外提取收入。為了彌補收入的減少，鎮(zhèn)所在的州免除對中央政府上繳任何稅收。第二，除了本地必要的開支或藩鎮(zhèn)獲準開征的特殊征收外，所有的州必須將一切歲入解繳中央國庫。這個措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩鎮(zhèn)與其所屬州之間的聯(lián)系和在財政上把藩鎮(zhèn)降低到不過是一個有特權的州的地位。實際上，這個措施又把三層制（鎮(zhèn)—州—縣）轉成二層制（鎮(zhèn)/州—縣）。從它改組全國各鎮(zhèn)財政關系和削弱地方割據(jù)的財政基礎的企圖看，809年的改革在政治意圖方面可能比755年以后整個唐代歷史中頒發(fā)的其他任何財政立法都走得更遠。
可是，如果夸大地認為這一措施已得到直接和廣泛的應用，那也是毫無根據(jù)的，特別是從下面談到的以后的軍事對抗中可以看出。顯然，在許多情況下各州繼續(xù)直接向藩鎮(zhèn)貢獻；但以后的朝廷的詔令也表明中央政府決心貫徹和保持新政策。另外，對這一措施的確切的影響也意見紛紜：有的人認為其結果是直接的，它使中央的歲入相對說來迅速增加；另一些人則認為它之迅速推行，恰恰是因為在一開始它沒有嚴重地減少藩鎮(zhèn)的歲入，只是從長期看，由于藩鎮(zhèn)的財政獨立性受到新的遏制才受到影響?？傊?，分歧取決于把著重點放在對中央政府的積極影響方面，還是放在對藩鎮(zhèn)的消極的影響方面。［3］ 無論如何，可以預料，任何立法如果對大批執(zhí)行它的官員有潛在的不利影響，那么中央政府只有繼續(xù)堅持貫徹和繼續(xù)表明它有支持其法令的辦法，這些法令才能有效地變成法律。自安祿山之亂以后，只有憲宗之治才開始做到這一點，在他統(tǒng)治時期的發(fā)展有力地說明，改革是有成效的。
同時，憲宗一點也沒有放松他對個別藩鎮(zhèn)重建直接控制權的努力，這個過程不可避免地造成與東北強大的藩鎮(zhèn)的沖突。809年初期成德節(jié)度使死去，他的年輕和能干的兒子王承宗要求接任?；实郯l(fā)現(xiàn)這正是在這個區(qū)域重樹皇權的大好時機，于是拒不批準權力的轉移，這對河北根深蒂固的慣例來說顯然是一個有敵意的反應。此舉又在朝廷觸發(fā)了一場持久的爭論，它之所以特別引起興趣，是因為它顯示了京師是如何看待這些藩鎮(zhèn)的。不論在這時還是在以后，憲宗表現(xiàn)了極大的決心，堅決要成為全中國名副其實的皇帝。隨著他初期的成功，他當然充滿了信心，但在他行使權力的決心后面還不止是專制君主的好大喜功，他在這方面的立場得到了朝臣們很大的支持。在他的眼中，帝國，至少作為一個健全的政體，不能無限期地讓這些自治割據(jù)勢力繼續(xù)存在下去，因為它們威脅著既存體制和成為抵制中央政府的榜樣。同樣重要的是，他相信通過適當?shù)能娛潞屯饨淮胧?，很可能恢復對這些藩鎮(zhèn)的控制。因此，進一步的妥協(xié)只能妨礙最終目的。
但也有人對這條擬定的路線提出強烈的反對意見，其中當時的翰林學士李絳的意見似乎最為言之有理。李絳警告說，強有力的歷史因素和地緣政治學因素阻礙了中央想收復成德的任何企圖（言外之意，對東北諸藩鎮(zhèn)也是如此）。首先，自安祿山之亂以后，成德已享受了幾十年的自治，這已把當?shù)孛癖娕c成德的領導集團結合在一起，并使后者取得了實際上的合法性。任何改變這種事態(tài)現(xiàn)狀的企圖勢必激起該地的有廣泛基礎的反抗。其次，成德不像劉辟統(tǒng)治下的劍南西川和李锜統(tǒng)治下的浙西，周圍實際上是性質(zhì)相似的藩鎮(zhèn)，它們之間盡管偶爾有對抗，但利害關系總的說是一致的。這使它們成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它們表面上參與對成德的武力行動時也是如此?？傊?，成德不可能被孤立和擊敗。最后，李絳指出，國家的財政狀況不佳，難以采取這樣的行動，因為當時淮河和長江諸地洪水為災。［4］
皇帝最后的確接受了一項妥協(xié)的解決辦法，承認王承宗為成德的領導，但要王承宗同意對朝廷履行正常的行政義務，并放棄它前不久取得的德州和棣州。顯然王承宗是裝模作樣地接受這些條件的，因為他不久立刻用武力保留了這兩個州。這就給皇帝以軍事干涉的機會——他確實也沒有其他的真正選擇了。809年秋末，包括除魏博以外的許多地方的大軍以及神策軍奉命開赴戰(zhàn)場，對成德全面進攻。按理說，成德應該被摧毀。但從一開始就出現(xiàn)了協(xié)調(diào)各路兵馬的嚴重問題，各個將領證明都不愿意爭先動用自己的軍隊。另一方面，成德則不存在指揮的問題，它的精銳部隊在為守衛(wèi)自己的家鄉(xiāng)而戰(zhàn)。最后，中央財政的枯竭成了決定性的因素；在810年年中，憲宗看清了他的軍隊的半心半意的行動，在不到一年后取消了討伐。王承宗仍保留他的兩個州，但同意遵守原來協(xié)議中的其他條件，以報答朝廷對他的正式任命。但對憲宗來說，這只是一個保全面子的解決辦法。并沒有導致當時存在的關系的真正改變。
這樣，隨著在東北重新樹立中央權力的又一個企圖的失敗，憲宗遭受了第一次挫折。這次挫折有進一步的影響。在沖突中，朝廷不得不直截了當?shù)赝饣次骱陀闹莸念I導的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一個積極的同盟。一些最強大的自治的藩鎮(zhèn)除了被迫對成德采取行動外，依然沒有受到任何嚴重的影響。但以后事態(tài)的發(fā)展表明，政府沒有蒙受不可彌補的損失，它的威信仍很高。例如，張茂昭在19年前已世襲了地方雖小但地處戰(zhàn)略要沖的義武的節(jié)度使之職，但他自動放棄了對那里的指揮權，這即是明證。雖然那里在后來偶爾發(fā)生動亂，但自治藩鎮(zhèn)就這樣永久地少了一個。
809至810年的沖突在另一方面，即對國家的財政，也有重大的影響，大規(guī)模的動員似乎已迅速地耗盡了中央的儲備，因此，特別是鑒于戰(zhàn)地軍隊戰(zhàn)績不佳，繼續(xù)征戰(zhàn)已經(jīng)行不通了。這類軍事行動代價高昂的原因已經(jīng)變得很清楚：中央政府不能對參戰(zhàn)的各鎮(zhèn)軍隊進行直接的控制；不同的利害關系支配著各鎮(zhèn)領導的行為。在這些情況下，中央政府不得不對為進攻目的動員起來的軍隊采用一種很無效的供應體制，這就使得中央的資源非常緊張。很簡單，這種直接的津貼稱“出界糧”，它按人頭以固定的數(shù)額付給這類軍隊。各鎮(zhèn)軍隊一般從它們的領地內(nèi)取得給養(yǎng)（西北的軍隊除外），但它們的軍隊一旦開拔出境，就有資格取得中央的津貼。從安祿山之亂后，這一制度從一開始就遭到批評，因為它本身實際上是浪費，而且沒有道理。據(jù)說，地方將領毫不猶豫地派遣其軍隊至自己所轄的境外，然后以種種借口按兵不動。由于他們已取得財政支持的資格，就感到認真戰(zhàn)斗不一定符合他們的利益。但也沒有取代這種資助方式的好辦法。809至810年在與成德的沖突中，憲宗為一場國內(nèi)的大討伐付出了高得難以忍受的代價，而在戰(zhàn)場上的所得甚至遠遠抵不上支出。他不但被迫中斷了討伐，而且實施809年財政改革的企圖也受到了不利的影響。此外，朝廷要經(jīng)過幾年才能把枯竭的國庫恢復到再想進行重大軍事行動的程度。的確，810到814年這四年是他整個統(tǒng)治的最長的安定時期。
具有諷刺意義的是，一個關鍵的藩鎮(zhèn)內(nèi)部的不和，使憲宗開始取得分裂河北集團的機會。812年年中魏博節(jié)度使的死亡留下的接任者只是一個兒童，他的助手和隨從立刻與大部分守軍離心離德。當時朝廷只要故意拖延對接任者的承認，給他造成一種前途未卜的形勢，就能引起一場廢黜他的兵變。值得注意的是，這些藩鎮(zhèn)雖然在內(nèi)部施政方面享有充分的自治，它們?nèi)云惹行枰玫匠姓J并與朝廷建立正式關系。領導集團未能得到承認的情況被認為是不正常的，因此常常產(chǎn)生嚴重的后果。魏博的嘩變者立刻擁立一個得眾望的將領田興（田弘正）為節(jié)度使；田興非常清楚局勢的不穩(wěn)定，于是與朝廷進行談判。駐軍同意他與朝廷的關系正?；?，于是田興提出讓魏博真正聽命于中央政府，條件是取得正式的承認。對田興的提議的誠意，朝廷相當懷疑，但由于憲宗已經(jīng)拒絕了進行武裝干預的建議，他最后決定接受田興的建議。魏博的局勢很快恢復正常，對朝廷來說特別重要的一個聯(lián)盟從而開始出現(xiàn)了。
魏博究竟在多大程度上被納入帝國正式的財政體系之中，仍然值得懷疑。在以后的十年中，它的確一直緊跟中央的政策，但它是出于盟友的關系而不是出于臣屬的關系。這種關系與其說是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如說是被田興的個人忠誠和朝廷給軍隊的大量賞賜所維系。但魏博作為一個盟友，使憲宗進一步的計劃得益匪淺：他使其他東北諸鎮(zhèn)不敢輕舉妄動；魏博的軍隊直接參加了以后的征戰(zhàn)；這進一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改變了態(tài)度，憲宗統(tǒng)治的以后的成就簡直是不可想象的。
到814年，皇帝又準備進行軍事干預，這一年的后期，隨著淮西領導人的變動和新節(jié)度使吳元濟的上臺，機會出現(xiàn)了。它長期以來是政府的一個棘手問題（雖然它地盤不大，只有三個州），但所處地位卻能對沿汴渠的任何地點進行打擊，還能輕而易舉地威脅富饒的長江的幾個藩鎮(zhèn)。但它在地理上是孤立的，在自治藩鎮(zhèn)中是最易受到攻擊的一個?；次髦凼加?15年初期，戰(zhàn)役的三年也許是整個憲宗之治中最危急的時期。［5］ 如果說魏博的效忠具有不可估量的重要意義，那么在牽制其他潛在敵對勢力的同時朝廷對淮西的勝利就成了憲宗最后政治成就的拱頂石。這一艱巨的軍事努力，把他的朝廷的威信置于最嚴重的考驗，使中央的資源和統(tǒng)治精英的團結置于極度緊張的狀態(tài)。但如果征討不能取得勝利，朝廷能否完全恢復對河南的控制就成了問題。北方的成德和平盧從憲宗之治開始時就擺著要與朝廷對抗的架勢，這時敏銳地認識到政府的勝利可能會帶來什么后果。它們千方百計地試圖妨礙朝廷進行的這次戰(zhàn)爭。815年，平盧單獨地負責造成三起引人注目的破壞和恐怖活動：焚燒了河陰（洛陽附近）的大稅收中心；在京師暗殺了采取強硬路線的宰相武元衡；使用武裝的恐怖分子試圖給洛陽造成一片混亂。戰(zhàn)略上的考慮使對平盧的立即討伐行不通，因為它在藩鎮(zhèn)中地盤最大、最為富饒和人口最多。后來皇帝感到對待它應不同于成德。
淮西之役從一開始行動緩慢，第一年幾乎毫無進展。朝廷當然希望從邊境征召軍隊一舉結束反抗。其辦法可能是制造淮西內(nèi)部不和。但當這一希望落空時，朝廷被迫不斷地施加無情的壓力以拖垮淮西。這次戰(zhàn)役于是成了消耗戰(zhàn)，直到817年后期才結束。
官軍表現(xiàn)出的無能，部分地是政治考慮的結果。為了避免危險地改變國內(nèi)軍事力量的分布狀況和過分加強任何個別藩鎮(zhèn)的力量，朝廷從十七八個藩鎮(zhèn)抽調(diào)兵力組成進攻軍隊。但這些軍隊從來沒有足夠的凝聚力。另外，官軍非常難以建立起統(tǒng)一的指揮，包圍敵人的各個部隊很少協(xié)調(diào)它們的行動。
而且它們還遇到了堅決的和領導有方的防御，何況淮西還得到當?shù)孛癖姷挠辛χг??；次鞯姆烙揽康胤矫癖椭驹覆筷?，阻止了進攻者的任何嚴重滲透達三年之久，在此期間淮西靠本地的生產(chǎn)支撐了下來。后來，占壓倒優(yōu)勢的帝國軍隊始終沒有減輕的壓力開始對淮西的士氣和資源產(chǎn)生影響。士氣的衰落和資源的緊缺大大地有利于決定性的軍事行動，817年秋，官軍將領李愬對該鎮(zhèn)治地蔡州的一次漂亮的奇襲結束了這一戰(zhàn)役。
為了防止這一地區(qū)再次發(fā)生麻煩，政府干脆取消了淮西的建置，把它的領地劃歸鄰近三鎮(zhèn)治理。
從816年起，朝廷已同時討伐成德，這一次由河北和河東的軍隊及其同盟軍進行。討伐之發(fā)生是因為成德對鄰近諸鎮(zhèn)進行一次次挑釁并發(fā)生沖突之后，它對815年夏宰相武元衡之遇刺負有責任（后來證明錯怪了它）。雖然朝廷的容忍已經(jīng)達到了極限，但對第二戰(zhàn)線的開辟仍有一片強烈的反對之聲，有的高級官員以辭職表示抗議。但憲宗力排眾議，可能他預料淮西之役會及早結束。官軍開始時對成德取得了幾次小勝利，但不久局勢急轉直下。由于對在河北作戰(zhàn)的軍隊的控制不如對鏖戰(zhàn)于南方的軍隊，朝廷甚至沒有故作姿態(tài)地任命一名全面的指揮將領，所以個別軍隊取得的少數(shù)勝利卻因互不支持而勞而無功。鑒于以下兩個有利于成德防守的因素，像809至810年那種勝負難卜的局面并不那么令人驚奇：它西面倚偎太行山，具有一條難以攻破的天然防線；北面的幽州態(tài)度曖昧。再者，大量軍費用于作戰(zhàn)的軍隊，這里的軍費的負擔無疑會妨礙對淮西全面作戰(zhàn)的努力。這次討伐取得了一些微小的收獲后，再次停了下來。
當817年中期敵對行動結束時，沒有恢復依例頒布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未獲得特赦，所以在官方看來王承宗仍然是一個叛亂者和不法分子。就在此時，淮西當然已被成功地擊敗和分割。818年初，在此之前已接任其父之職達13年之久的橫海節(jié)度使鄭權自動辭去了此職。朝廷第一次取得了任命自己的人選為橫海領導的機會。這些事態(tài)的發(fā)展，再加上因沒有正式的地位而在內(nèi)部顯然出現(xiàn)的緊張局面，終于使王承宗認清形勢而就范。818年春，為了報答赦免和重新被封為節(jié)度使，他同意把他的藩鎮(zhèn)納入帝國正式的行政結構之中，并且交出了有爭議的德州和棣州，它們后來劃歸橫海治理。他同意將他的兩個兒子送往京師作為人質(zhì)，這一讓步意味著他放棄了任何家屬接任節(jié)度使之位的權利。成德與朝廷關系的這一轉變很可能是對藩鎮(zhèn)恢復控制的第一步，并且成為當時政治形勢的一個重大轉變。就一方面而言，朝廷正在不斷提高的威信和積聚的力量肯定形成了這些變化的直接背景；但另一方面，直接的軍事干預——雖然不是決定性的——也決不是無關緊要的。盡管中央政府不能降伏藩鎮(zhèn)，但這些因素有助于說服其領導人自愿放棄其特殊地位。
剩下的一個應恢復中央控制的明顯目標是平盧，它是華北諸鎮(zhèn)中最大的一個，自安祿山之亂以來的中央和地方在東部的每一次沖突中幾乎都有它參與。剩下的另一個大的自治藩鎮(zhèn)是幽州，它還沒有造成緊迫的問題，因為它地處河北邊緣，在整個憲宗統(tǒng)治時期與朝廷保持著和睦的關系。自從消滅淮西和朝廷與魏博、成德建立新關系后，平盧再也不能指望從其他的藩鎮(zhèn)得到支持了，所以它對中央政府的遷就的重要性就變得十分明顯。節(jié)度使李師道的一些隨從力促他作出王承宗那種必須作出的讓步。但另一些人則認為，即使在戰(zhàn)場上的形勢不利，他仍有時間搞外交妥協(xié)，所以說服他采取更強硬的路線。地方的自治傳統(tǒng)和平盧能夠成功地保持地方世襲領導達半個多世紀的事實，遮蓋了這一派和李師道的耳目，使他們不能敏銳地看清新的現(xiàn)實。
政治解決的談判破裂了，政府就精心準備軍事行動。818年后期，戰(zhàn)役開始。事實證明，任務遠不像預料的那樣艱巨，部分原因是平盧政治上的孤立和朝廷總的地位的改善，部分原因是平盧保衛(wèi)特別漫長的邊境所遇到的困難。在敗局已定時，李師道在819年初期被部將們所殺，他們立刻投降。朝廷無意讓如此大的一個藩鎮(zhèn)——特別在這一戰(zhàn)略地區(qū)——再存在下去。因此，經(jīng)過了對它的物質(zhì)和人力資源的一番調(diào)查后，平盧被分成三部分：東北部分保留原名，但其轄地減到五個州；西北置天平，治三個州；南部置兗海，治四個州。但這些新藩鎮(zhèn)獲準繼續(xù)把它們的全部歲入用于本地開支，直到832年才對中央政府貢獻。
這是憲宗最后一次重大的軍事勝利，這一次勝利消除了在河南唯一留下的威脅，從而在黃巢叛亂之前使朝廷牢牢地控制了帝國的中部，它只留下河北三大鎮(zhèn)（魏博、成德和幽州）的節(jié)度使不是完全由朝廷任命的地方領導人。但甚至其中的兩個也承認了朝廷指定其接任者的權力。自安祿山之亂后，朝廷的威信高于任何時候，河北以外最后一個長期牢固地樹立自己勢力的藩鎮(zhèn)統(tǒng)治者韓弘自動放棄了他在宣武的統(tǒng)治并遷往京師。雖然他的興趣更在于利用他橫跨汴渠的地位來發(fā)大財，而不想建立獨立的權力基地，可是他完全可以證明朝廷的命令是撤不掉他的。因此，除了所提到的少數(shù)個別事例外，到820年，唐朝廷已經(jīng)鞏固了它對地方最高級官員的任命和選派權。
在憲宗的整個統(tǒng)治時期，他試圖從中央通過政治、行政以及軍事手段來加強控制。他廣泛使用的一個政治工具是監(jiān)軍使網(wǎng)絡。這是與他一般都嚴重地依靠宦官的做法和與他自己的獨斷專行以擴大皇權的脾性相一致的。他在位時期，他在這方面的行事方式必然會不斷遭到官僚們的反對。但憲宗敏銳地感到需要官員的高昂的士氣，所以他證明比德宗多少要靈活一些。例如，當809年他任命寵幸的宦官吐突承璀為討伐成德的指揮官而引起了一片反對之聲時，他就命他擔任一個次要的職位，不過其地位仍能影響指揮的決定。當討伐不順利而中斷時，他又采納了把他降級的要求。［6］ 后來，在結束淮西之役遙遙無期時，他接受了官員們的建議將諸監(jiān)軍使從各戰(zhàn)場召回，因為他們作了有害的干預。似乎與此有關的是，不但在這一次，而且在以前和以后，皇帝本人似乎企圖取得實際指揮戰(zhàn)役的全權。如果是這樣，那么憲宗至少在這一次承認了失敗。我們難以確定他采用監(jiān)軍使制后的具體變化，但他的堅強的領導使這一制度非常有效。他的政策的另一后果（他過人的自信使自己不能看到這點）是，宦官在藩鎮(zhèn)中牢固地扎下了根，這與他們在朝廷中已經(jīng)取得強有力的地位的情況相似。
由于中央政府地位的提高，到憲宗末年中央立法的速度加快了。從這時起，我們看到了一些措施：有的旨在取消作為地方節(jié)度使補充收入來源的屯田；有的不讓節(jié)度使起任命縣令的直接作用；有的總的來說加強了刺史對節(jié)度使的地位。但是，最最重要的是819年春進行的一項改革措施，它改變了各藩鎮(zhèn)軍事權力的界限。這一立法所要消除的局面被元老重臣和新任命的橫海節(jié)度使烏重胤作了詳細的闡述：“河朔藩鎮(zhèn)所以能旅拒朝命六十余年者，由諸州縣各置鎮(zhèn)將領事，收刺史、縣令之權，自作威福。向使刺史各得行其職，則雖有奸雄如安、史，必不得以一州獨反也。臣所領德、棣、景三州，已舉牒各還刺史職事，應在州兵并令刺史領之。”［7］ 烏重胤這里所談的是河北已經(jīng)發(fā)展起來的極端形式，但在其他地方也很普遍；只要藩鎮(zhèn)當局擁有軍事全權，那么它們得以完全支配地方文官當局的危險性依然存在。在烏重胤上奏這份報告時，中央官員不可能不知道這種情況。但他在自己的領地中采取的主動行動顯然為這時在全國頒布的全面措施樹立了一個榜樣。
這一措施內(nèi)有兩條關鍵的規(guī)定。第一，它取消了節(jié)度使在他所治州以外的一切兵權；第二，它將這些部隊分由各駐守州的刺史統(tǒng)帶。自六朝以來，刺史第一次被授予長期和明確的兵權。出于明顯的原因，邊境地區(qū)不受這項立法之限。這一措施的目的是一清二楚的：像809年的措施設法削減諸鎮(zhèn)的財政潛力那樣削弱它們的軍事潛力。要完成它，不能直接減少人力（這樣會造成另外的問題），而是通過分散地方集中的兵權（這種情況在此以前曾造成了大混亂）。那些負有軍事責任的節(jié)度使決沒有因此而被弄得毫無實力。他們繼續(xù)控制著他們的牙軍，它是最龐大和最訓練有素的軍事力量；況且地方上的權力關系也不可能在一夜之間就發(fā)生變化。但是那些想加強對割據(jù)地的控制或者想對文官當局施加軍事影響的任何節(jié)度使此時基本上失去了用以達到此種目的的手段。結果，藩鎮(zhèn)與州之間的財政關系可能也改變了，雖然還缺乏這方面的明確的證據(jù)。州這時負擔了在舊制度中根本預見不到的軍事責任，這在很大程度上使州對藩鎮(zhèn)的財權貢獻失去了基礎。藩鎮(zhèn)在緊急時刻或有特殊需要時仍可能號召其所屬的州；但在日常工作中，它不得不靠藩鎮(zhèn)所在地的有限的收入來維持。因此，在憲宗之治的最后幾年，藩鎮(zhèn)的結構又經(jīng)歷了另一個重大變化。這個變化大大地有助于消除使藩鎮(zhèn)不同于牢固地以州縣為基礎的較舊的行政體制的一些特征。
在這些成就和不斷實行新的主動措施以后，憲宗還可能采取什么行動，我們就只能猜測了。820年2月，他被兩名對他不滿的宦官所害，從而結束了唐代最后一個搞改革的統(tǒng)治期。雖然官場對他的專橫的行事方式和貪圖收入開始充滿不滿情緒，但他的遇害似乎不是政治反對的結果。對他的成就怎么估計也不過分。憲宗恢復了君主的權威和力量，在此過程中使以后半個世紀對官僚控制的大力加強有了保證。最重要的是，他對藩鎮(zhèn)結構的變動使地方軍事威脅的可能性大為減少。作為皇帝，他的政治成果不但確保中央的法令能全面地和遠為充分地得到貫徹執(zhí)行，而且如日野開三郎提出的那樣，這些成果的重要意義還在于使兩稅法的真正實施實際上擴大到帝國各地。［8］
在評價他的成就時，我們應以他前面的幾個皇帝作為考慮的出發(fā)點，而不應以完全重新集權化這一不切實際的標準來衡量。根據(jù)這一尺度，憲宗出色地達到了他的目的，而且突出地表現(xiàn)為王朝后半期唯一的有成就的皇帝。我們?nèi)绾蝸斫忉屗〉贸删偷脑蚰?？主要的原因似乎有三個。首先，他開始其宏圖時的環(huán)境比人們想象的德宗晚年政治失敗時的形勢有利。從德宗那里，他繼承了重新充實的國庫和一支強大的中央軍隊，所以雖然皇帝還不能命令全國普遍遵守法律，他的地位基本上確是安全的。另一個主要資本是官僚集團，它內(nèi)部盡管有派系斗爭和貪污腐化的跡象，但相對地說處于健康的狀態(tài)；其中有李吉甫、李絳、裴度和元稹等許多杰出的官員。于是，朝廷擁有采取有力的中央行動所需要的人力物力資源。其次，憲宗深刻地了解整個帝國的政治—軍事形勢，這使他能夠制訂有效的策略。他能保持計劃的靈活性，尤其避免把力量過分投入任何一個地點，而是一次針對一個目標（唯一的例外是816至817年他對成德開辟第二戰(zhàn)線）。他的行政措施雖然也打擊藩鎮(zhèn)力量的要害，但如果看起來行不通，就決不輕舉妄動。第三，他很清楚如何運用皇帝的權力，樹立自己的領導權，并且在制訂政策時一直處于主導地位?？磥硭旧鲜侵松迫蔚?，這反過來又增強了所用之人的信心。李翱的贊歌“自古中興之主無人及之”可能是溢美之詞，但它反映了當時滿懷信心的情緒。
?。?］ 本節(jié)取材于C.A.彼得森：《中興的完成：憲宗和諸鎮(zhèn)》，載芮沃壽、崔瑞德合編：《對唐代的透視》（紐黑文，1973年），第151—191頁。
?。?］ 《舊唐書》，卷147第3974頁；《資治通鑒》，卷237第7627頁。
?。?］ 特別見日野開三郎：《潘鎮(zhèn)時代的州三分稅》，載《史學雜志》，65.7（1956年），第650—652、660—662頁；松井秀一：《裴垍的稅制改制》，載《史學雜志》，76.7（1967年），第1030—1061頁。
［4］ 《全唐文》，卷646第4—6頁；尤金·菲費爾：《作為御史的白居易》（海牙，1961年），第117—119頁。
?。?］ 關于這次戰(zhàn)役，特別在軍事方面，見C. A. 彼得森：《815—817年反對中央政權的淮西之戰(zhàn)》，載F.A. 基爾曼和費正清合編：《中國的兵法》（麻省坎布里奇， 1974年），第 123—150頁。
?。?］ 尤金·菲費爾：《作為御史的白居易》，第125—133、153—154、226—228諸頁。
［7］ 《資治通鑒》，卷241第7768頁；《冊府元龜》，卷60第21—22頁。
?。?］ 日野開三郎：《藩鎮(zhèn)體制下唐朝的振興和兩稅上供》，載《東洋學報》， 40（1957年），第227—228頁。
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