在征服中國南部以及高麗和平定中亞以及漠北的同時，忽必烈不是沒注意到在中國北部面臨的困難。1260年他試圖去統(tǒng)治的中國北部現(xiàn)在面臨著需要他去解決的嚴重困難——尚未從1211年至1234年蒙古和金朝的沖突所造成的破壞中真正恢復過來。農(nóng)民不能斷定蒙古統(tǒng)治者的意圖。應有人向他們保證，既不會沒收他們的土地也不會對他們施加任意過度的賦稅。但是，與阿里不哥以及南宋的連續(xù)戰(zhàn)爭阻礙了商業(yè)，并且由于缺乏可接受的法律條文造成很大的混亂。因為中國以前以科舉為教育的中心科舉的廢止，使教育系統(tǒng)一片混亂。以前的宗教不符合忽必烈和蒙古人的政策標準。佛教上層僧侶集團知道忽必烈同情他們，但道教徒不清楚新統(tǒng)治者是否會歧視他們。儒家擔心蒙古人會廢除傳統(tǒng)的宮廷儀式并且會降低儒士的地位。也許最重要的是，忽必烈的漢人臣民關(guān)心著自身的地位。他們肯定會被排斥在某些高級官職之外，但在其他方面他們也會受到歧視嗎？
如果忽必烈希望在漢人社會里建立秩序，他必須對這些問題作出回答并且處理這些問題。他所設置的政府機構(gòu)有重要的作用，但是需要方向上的指導。忽必烈需要將官員執(zhí)行的政治、社會和經(jīng)濟政策連接起來。他必須公開他管理中國而不僅僅是剝削中國的計劃，從而他的官員可以仿效他并協(xié)助他摸索對定居文明的統(tǒng)治。某些學者對忽必烈早年親自參與指導統(tǒng)治決策感到驚訝，這一次他是會繼續(xù)在設計政策和計劃中起到積極的作用呢？還是僅僅由他的漢人幕僚向他呈交建議，然后不加思考地采納這些建議？誠然，忽必烈的確沒有制定許多隨后被執(zhí)行的政策。但他也沒有袖手旁觀僅僅等待著提議。他積極地征求建議。他的一位官員引用了一段詔書：“有上書陳言者，皆得實封呈現(xiàn)。若言不可采，并無罪責；如其可用，朝廷優(yōu)加遷賞?！保?］ 一位當時的監(jiān)察御史王惲，告訴人們忽必烈在朝廷上參與審議。例如，在1261年5月的一個星期的時間中，王惲得到忽必烈的三次召見，討論政府事務。
忽必烈在有計劃有條理地規(guī)定和闡明他的政治和經(jīng)濟觀念之前，他必須先減輕中國北方人民的苦難。蒙古人接管之前的戰(zhàn)爭在中國北方造成巨大破壞并喪失了大量的人口。［2］ 很清楚這種劫難使幸存者承受著巨大的痛苦。在忽必烈統(tǒng)治的最初幾年，他根據(jù)請求反復地對他的領地上的許多地區(qū)給予幫助和豁免。漢文史料記載他經(jīng)常免去或減少遭受經(jīng)濟困難的地區(qū)的賦稅。他還向受到自然災害折磨的村莊提供紙幣、谷物和布匹。［3］ 但是，除了這些應急措施，他還需要制定恢復中國經(jīng)濟的長期規(guī)劃。
這個規(guī)劃的中心點之一是鼓勵農(nóng)業(yè)。1261年忽必烈建立勸農(nóng)司，勸農(nóng)司挑選農(nóng)藝學上有造詣的人去幫助農(nóng)民更好地利用他們的土地。該機構(gòu)每年向中央政府遞交農(nóng)業(yè)、蠶業(yè)和水利控制工程的報告。最終忽必烈組建一個龐大的官僚機構(gòu)以促進更有效地利用土地和推動生產(chǎn)發(fā)展。他下令建造糧倉存儲剩余的谷物，為歉收年份食品短缺提供安全保證。他對定居居民的關(guān)心表現(xiàn)在1262年的一個敕令中，這份敕令禁止牧民在農(nóng)田中放養(yǎng)牲畜。他不希望自己的蒙古人民對寶貴的農(nóng)業(yè)區(qū)域進行蠶食并且造成其他的損害。［4］
忽必烈還摸索著幫助農(nóng)民自行組織起來恢復經(jīng)濟。1270年他給予稱為“社”的組織正式的地位，以鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進墾植，社由約50戶人家組成并且由社長或者村莊的長者指導。忽必烈命令各社適時耕作、植樹、開荒、改善防洪措施及灌溉、提高絲綢產(chǎn)量以及在河湖中養(yǎng)魚。忽必烈和他的幕僚把社設想為農(nóng)民的自助組織，而且還想給社植入其他的功能。他們希望利用社恢復農(nóng)村的穩(wěn)定并且?guī)椭M行監(jiān)視和進行統(tǒng)計。［5］
也許政府的最有新意的目標是利用這個新組織促進普及教育。每個社都有為村里的兒童們建立學校的義務。當農(nóng)田中只需要很少勞動力時農(nóng)民的孩子就去上學。這一階段的編年史對這個教育系統(tǒng)作出浮夸的判斷。至1286年，按照《元史》的說法，有個社學。但是這個數(shù)字看來是言過其實的，因為社的領導者意識到期待他們做什么，從而可能向中央政府夸大他們的報告，虛報學校數(shù)量增加的假象。普及教育系統(tǒng)的幻想肯定從未實現(xiàn)，事實上，甚至在全中國普遍組建社的證據(jù)也是很少的。［6］ 然而這種幻想揭示忽必烈和他的幕僚們的觀念：教育農(nóng)民，讓政府為他們的利益服務。中國的蒙古統(tǒng)治者不再認為自己只屬于游牧民，所以農(nóng)民也應該受到公正的對待。
更為明顯的證據(jù)是政府在限制農(nóng)民負擔上的努力。忽必烈設計出一種固定的正規(guī)的征稅制度，免除包銀并且限制投下的權(quán)利。根據(jù)新制度，過去強迫農(nóng)民交給投下的難以計數(shù)的鈔和絲現(xiàn)在移交給政府，然后由投下和中央政府均分。農(nóng)民每年交稅糧但不需要再考慮投下領主強加的反復無常的征收。他們與包括手工業(yè)者和教士僧侶在內(nèi)的其他人口一樣支付人頭稅。他們其他的主要負擔是可以和賦稅一樣沉重的徭役義務。忽必烈修建道路、都城、擴展大運河并且組織驛站系統(tǒng)，所有這些都需要大量的勞力投入。然而他尋求通過他的統(tǒng)治限制對農(nóng)民的過分要求，有時還放棄為徭役指派的其他賦稅。但是他不能控制所有的官員，并且一些對農(nóng)民的勞力要求是不合理的。忽必烈不像許多傳統(tǒng)的蒙古人，不是僅僅追求剝削中國農(nóng)民，這似乎是很清楚的。［7］
和他的祖先一樣，忽必烈愛護手工業(yè)者。和傳統(tǒng)的漢人不同，他給手工業(yè)者較高的地位。因為蒙古人自己只有很少的工匠，他們所需要的手工業(yè)品靠外族人提供。忽必烈在他的政府里設置了一些機構(gòu)組織手工業(yè)者并保障他們的福利。例如他的機構(gòu)中有一所將作院，負責向?qū)m廷提供珠寶、布帛和紡織品。為了贏得手工業(yè)工匠的忠誠，忽必烈制定了對他們有利的制度。政府向他們提供相當高的工錢以及食品和布匹配給并且豁免徭役，還允許他們完成每年的朝廷定額后制造可銷售的產(chǎn)品。但是，作為對這些優(yōu)惠的回報，由政府管理世襲的手工業(yè)階層。13世紀后期，大約30萬戶人被劃分為匠戶，而且不能更改戶籍。盡管有這種限制，總的說來手工業(yè)工匠是從中國的蒙古人統(tǒng)治中獲益的。［8］
商人可能是從忽必烈的政策中獲益最大的階層。由于儒家士大夫不贊同貿(mào)易，中國各王朝對商人施加大量限制。但是忽必烈沒有這種偏見，并且實際上給予商人很高地位。斡脫這個以回回人為主組成的商人集團，就受到政府的支持。在蒙古征服的最初年代，斡脫曾向蒙古貴族提供極需要的貸款。作為報答，1268年忽必烈建立了“斡脫總管府”，向斡脫提供低息貸款。斡脫將這些經(jīng)費主要用于商隊。斡脫和中國商人的商業(yè)交易稅為3.33％的低額。［9］
為了便利貿(mào)易并且促進商人的福利，和中國歷史上以前的任何朝代相比，忽必烈在更廣泛的范圍內(nèi)使用了紙幣。1260年忽必烈發(fā)行三種紙幣，但是用銀儲備支持的中統(tǒng)元寶鈔比別的紙幣更為流行，并且受到漢人的信賴。朝廷原意用紙幣接收應交納的賦稅逐漸建立起了對新紙幣的信任。紙幣的穩(wěn)定有助于發(fā)展貿(mào)易從而提高了商人的利益。1276年以前該系統(tǒng)運轉(zhuǎn)良好，因為政府嚴格控制紙幣印行總數(shù)。1260年朝廷印刷總面值為錠（銀錠）的紙幣，1265年總量逐步增加到錠。［10］ 1276年由于對南宋及日本的戰(zhàn)爭造成開銷激增，朝廷急劇地把印行總量擴大到錠。但是由于成功地征服南宋后得到的大量稅收，使朝廷得以控制通貨膨脹。
忽必烈的政府還通過改善運輸系統(tǒng)幫助貿(mào)易和商人。把大運河延長到中國北部的蒙古首都和修建道路是兩個顯著的成就。馬可·波羅對這些道路的印象極深并且寫道：
他（忽必烈）指示在道路兩邊每隔二三步遠種上樹……大汗下令這樣做是使每個人都能看見道路，從而商人可以在樹蔭下面休息，并且不會迷失方向。［11］
交通上最顯著的成就是驛站系統(tǒng)。至少從漢朝起中國就有驛傳和驛馬，但是蒙古統(tǒng)治者大規(guī)模地擴大了該系統(tǒng)。驛站的設置是為發(fā)送和傳遞官方郵件，但是旅行的官員、軍人和國賓也可使用它，驛站還幫助運輸國內(nèi)外貢品，便利貿(mào)易。它并不是商人的旅店，不過商人照樣利用它，并且是國內(nèi)外貿(mào)易網(wǎng)絡中的重要環(huán)節(jié)。在忽必烈統(tǒng)治的后期，中國有1400個驛站，共配備5萬匹馬、1400頭牛、6700匹騾、4000輛貨車、近6000條船、200多條狗和1150只羊。［12］ 任何地方相隔15里到40英里有一座驛站，服務員在驛站工作，以完成他們徭役中的一部分。在緊急情況下，騎馬的信使可以以每天250英里的速度傳送重要消息。這是13世紀以及其他世紀的一種有效的郵政服務。盡管受到官員、商人、隨員的濫用，驛站有效地運行，這是包括馬可·波羅在內(nèi)的大量外國旅行者證實的事實。［13］
所有這些進展都表明忽必烈對商人的關(guān)心以及在鼓勵貿(mào)易上的努力。不像許多漢人，忽必烈和他的蒙古支持者對商人沒有偏見。來自那個時代的觀察者的證據(jù)表明在忽必烈統(tǒng)治期間蒙古人的確是成功的，商業(yè)蒸蒸日上。例如，馬可·波羅寫到：“我相信世界上沒有別的地方能聚集這么多的商人，并且比世界上的任何一個城市里的更貴重、更有用和更奇特的商品都匯集到這個城市里。”［14］
其他一些行業(yè)階層在忽必烈的統(tǒng)治下比在別的漢族皇帝的統(tǒng)治下過得更好。醫(yī)生是從蒙古統(tǒng)治中獲益的這樣一個集團。作為一個實用主義者，忽必烈重視醫(yī)學并且給醫(yī)生較高的社會地位。他在開平和中國北部建立以回回醫(yī)生為主的廣惠司的分支機構(gòu)為宮廷服務。蒙古官員咨訪回回醫(yī)生，翰林院增添了36卷回回醫(yī)學藥方。
忽必烈還設立太醫(yī)院，其任務是規(guī)定挑選醫(yī)學教員的標準，監(jiān)督對醫(yī)生的訓練以及醫(yī)學教科書的準備，編制醫(yī)生的資格考試并且負責所有的醫(yī)生和藥物。它剔除不勝任的醫(yī)生并且確保未通過考試的候選者不得從醫(yī)。如李約瑟指出的那樣，“存在著普遍地提高醫(yī)生醫(yī)術(shù)的步驟”。［15］ 在這種努力下，朝廷在首都建立了四個回回藥物院，所有這些學校都受到波斯醫(yī)生治療方法的影響。［16］
這些努力富有成果，被醫(yī)學吸引的優(yōu)秀人才要比以前各朝代所吸引的更多。朝廷不輕視醫(yī)生職業(yè)，優(yōu)秀人才把這個職業(yè)看成是有用的和有利的，因為通過病人可以接觸權(quán)貴并且醫(yī)生的工作符合儒學對正直和利他的強調(diào)。醫(yī)生經(jīng)常被豁免徭役，這是選擇醫(yī)學職業(yè)的另一個原因。
忽必烈還重視科學家并且努力促進他們的工作。他向他們提供財政支持并且試圖提高他們在漢人社會中的地位。聽說波斯人取得大量的科學發(fā)現(xiàn)之后，他邀請?zhí)煳膶W家札馬剌丁到中國說明這些發(fā)明。札馬剌丁1267年到達宮廷時帶來日晷儀、星盤、地球儀、天球儀，以及一種新的、更準確的中國人稱為萬年歷的歷法。四年之后，忽必烈建立回回司天監(jiān)招募和吸引波斯和阿拉伯天文學家到他的宮廷來。后來漢人天文學家郭守敬（1231—1316年）利用波斯曲線和計算推導出另一種歷法《授時歷》，這種歷法略作修改后到整個明代還在使用。［17］ 在忽必烈的保護下，地理考察和地圖繪制蒸蒸日上。阿拉伯和波斯的旅行家和商人帶來有關(guān)亞洲和歐洲的信息，從而“活躍的中國地理學把來源于阿拉伯的非中國世界的數(shù)據(jù)結(jié)合進來”。［18］ 教士和藝術(shù)家是另外兩個得到忽必烈偏愛的群體，在后面對宗教及藝術(shù)的討論中將更清楚地表明忽必烈對他們的態(tài)度。
總之，對于那些在中國歷朝未得到很好對待的職業(yè)階層，忽必烈努力排除對他們的歧視。手工業(yè)者、醫(yī)生和科學家獲得更多的利益并且得到朝廷更多的關(guān)心，因為忽必烈顯然希望在統(tǒng)治中國上得到他們的支持。他還保證不剝削農(nóng)民，并且實際上鼓勵了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。受到蒙古人損害的主要階層是地主精英，從這個階層中涌現(xiàn)出大量的士大夫統(tǒng)治階級。忽必烈和蒙古人作為國家的統(tǒng)治者取代了他們。廢止科舉制度之后，漢人精英只有很少的選擇。一些人順從了，并為蒙古人服務；一些人放棄公共生活成為隱居者或者把興趣轉(zhuǎn)向藝術(shù)；還有一些人不滿蒙古人的統(tǒng)治，形成潛在的破壞力量。漢人精英感覺到他們是排除在蒙古人給予利益的階級和職業(yè)之外的主要群體。但忽必烈和宮廷試圖通過保留某些政府機構(gòu)，如翰林院、國子學、集賢院及國史館來安撫他們，在這些機構(gòu)中任職的人以士大夫為主。
軍隊是另一個需要確定它和朝廷的關(guān)系的群體。忽必烈主要關(guān)心的是不使蒙古人對軍隊的控制受到危害，他所建立的組織及制度反映著這個目的。1263年，他重建樞密院以監(jiān)督衛(wèi)軍、怯薛（蒙古大汗的侍衛(wèi)軍）和萬戶（即“萬戶之長”）。這些單位主要由蒙古騎兵和以漢人為主的步兵組成。所有的蒙古成年男性有義務被征募，某些漢人家庭則被指定為世襲的軍戶。對他們豁免施加在普通百姓上的一半賦稅。但是，反過來，他們需要支付自己的費用，有時這是一項沉重的經(jīng)濟負擔。［19］ 這些負擔，加上軍官對資金的侵吞勒索，最終導致士兵逃亡和武裝力量的衰落。但是，一直到忽必烈去世之后，這些問題還沒有引起很大麻煩。
使人更為焦慮的是漢人軍隊的征募。忽必烈不能僅僅依賴漢人，他需要用蒙古軍隊去制約他們。因此他使用蒙古怯薛作為自己和宮廷的侍衛(wèi)軍。同樣，在沿著邊界部署駐軍時，他感到需要保持軍隊中蒙古人的優(yōu)勢。
忽必烈還認識到蒙古人對軍事供應和軍事設施的控制是必不可少的。例如，朝廷禁止?jié)h人買賣竹子，因為竹子可用于弓箭；竹子由朝廷專賣。［20］ 忽必烈還力求保證朝廷得到可靠的戰(zhàn)馬供應。隨著蒙古人開始在中國轉(zhuǎn)向定居生活，在得到馬匹上他們面臨著和漢人一樣的問題。為了提供政府所需的馬匹，忽必烈命令漢人臣民擁有的每100匹馬中要上交給朝廷一匹馬。他還保留買馬的權(quán)利，強制馬主按官價賣馬。企圖隱藏馬或者私下賣馬的漢人家庭會受到嚴厲的懲罰。稱為太仆寺的政府機構(gòu)照管馬匹并且管理集中在漠北、中國北部和西北部以及高麗的牧場。盡管史料間或提及走私馬匹和別的欺騙行為，在忽必烈統(tǒng)治期間，朝廷能得到足夠數(shù)量的馬。［21］
朝廷另一項關(guān)心的事情是制定用于它的疆域里的法規(guī)。蒙古人的傳統(tǒng)的法律“札撒”缺乏統(tǒng)治定居文明所需的復雜性，相反，它只反映游牧社會的價值觀，不適用于中國。在奪取權(quán)力期間，忽必烈保留了金朝女真人的法律，但在1262年他命令他最信任和最有影響的兩位幕僚姚樞和史天澤制定一部更適用于他的漢人臣民的新法律。從1271年開始執(zhí)行這些法律，不過蒙古的法律、慣例和習慣還影響著新的法律。
在法律上蒙古人明顯地比漢人得到優(yōu)待。死罪的種類為135種，要比宋朝法典中規(guī)定的數(shù)量少一半還多。按照蒙古慣例，通過向政府上繳一定的贖金，犯罪者可以免遭懲罰。忽必烈可以發(fā)布大赦，而且他的確這樣做了，甚至對反叛或政敵都予以大赦。為了避免濫用被告的權(quán)力，行省和中央政府的官員對地方司法裁決的重罪進行日常的審核。因為缺乏對法律執(zhí)行情況的詳細研究，很難辨別這些法令上的改革是否轉(zhuǎn)化成比以前的中原王朝更為寬容和靈活的系統(tǒng)。然而該法律中體現(xiàn)的忽必烈及蒙古人所支持的法律思想看來的確不如以前的漢人法律那么嚴厲。［22］
?。?］ [278]勞延瑄：《王惲〈中堂事記〉：譯注與介紹》，第24頁。
?。?］ [184]何炳棣：《1368—1953年的中國人口研究》，第258頁。見[275]蘭德彰在《蒙古統(tǒng)治下的中國》的前言中（第20頁）對人口問題的短評。
?。?］ 關(guān)于這些應急措施，見[653]《元史》，卷4，第70—71頁；卷5，第83—86頁：卷6，第113—114頁。
?。?］ [639]《大元倉庫記》，第1—3頁；[412]保爾·拉契內(nèi)夫斯基：《元法典》，第1卷，第189—190頁。
?。?］ [212]井崎隆興：《元代社制政治的考察》，第6—10頁。 [750]楊訥：《元代農(nóng)村社制研究》。
［6］ 見[441]舒爾曼：《元代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)》，第47頁。
?。?］ [17]有高巖：《元代農(nóng)民的生活》，第951—957頁。
［8］ [879]鞠清遠：《元代系官匠戶研究：質(zhì)認為元代官局匠戶是奴隸的人們》；參見[89]約翰·德弗郎西斯、孫任以都編譯的《中國社會史論著選譯》中選擇的譯文，第234—246頁。
?。?］ [427]莫里斯·羅沙比：《元代初期的穆斯林》，第282—283頁。
［10］ [653]《元史》，卷93，第2371—2372頁。
?。?1］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第248—249頁。
?。?2］ [836]袁冀（國藩）：《元史研究論集》，第243頁：關(guān)于驛站制度的深入研究，見[359]彼得·奧勃理赫特：《13—14世紀蒙古統(tǒng)治下中國的驛傳制度》。
?。?3］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第246頁。
［14］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第235—237頁。
?。?5］ [342]李約瑟：《中醫(yī)文化》，第263頁。
?。?6］ 關(guān)于這些學校，見[402]朱達·拉爾：《蒙古時期醫(yī)學的發(fā)展：金元兩代中醫(yī)的復興和發(fā)展》。
［17］ [247]E.S.肯尼迪：《撤勒術(shù)克和蒙古人統(tǒng)治下的伊朗精密科學》，第668—673頁；[653]《元史》，卷7，第136頁；卷164，第3845—3852頁。
?。?8］ [135]傅海波：《蒙古帝國時期的中西接觸》，第59頁。
?。?9］ [195]蕭啟慶：《元代的軍事制度》，第16—25頁。
?。?0］ [211]井崎隆興：《元代施行竹專賣及其意義》。
［21］ [638]《大元馬政記》，第1—3頁。[33]鮑登、札奇斯欽：《大元馬政記簡注》，第261—263頁。
?。?2］ [63]陳恒昭在《蒙古統(tǒng)治下的中國法律傳統(tǒng)：1291年法典復原》中，認為元代法律確實比以前的中國法律更為寬容和靈活，見第19頁。
如果忽必烈希望在漢人社會里建立秩序，他必須對這些問題作出回答并且處理這些問題。他所設置的政府機構(gòu)有重要的作用，但是需要方向上的指導。忽必烈需要將官員執(zhí)行的政治、社會和經(jīng)濟政策連接起來。他必須公開他管理中國而不僅僅是剝削中國的計劃，從而他的官員可以仿效他并協(xié)助他摸索對定居文明的統(tǒng)治。某些學者對忽必烈早年親自參與指導統(tǒng)治決策感到驚訝，這一次他是會繼續(xù)在設計政策和計劃中起到積極的作用呢？還是僅僅由他的漢人幕僚向他呈交建議，然后不加思考地采納這些建議？誠然，忽必烈的確沒有制定許多隨后被執(zhí)行的政策。但他也沒有袖手旁觀僅僅等待著提議。他積極地征求建議。他的一位官員引用了一段詔書：“有上書陳言者，皆得實封呈現(xiàn)。若言不可采，并無罪責；如其可用，朝廷優(yōu)加遷賞?！保?］ 一位當時的監(jiān)察御史王惲，告訴人們忽必烈在朝廷上參與審議。例如，在1261年5月的一個星期的時間中，王惲得到忽必烈的三次召見，討論政府事務。
忽必烈在有計劃有條理地規(guī)定和闡明他的政治和經(jīng)濟觀念之前，他必須先減輕中國北方人民的苦難。蒙古人接管之前的戰(zhàn)爭在中國北方造成巨大破壞并喪失了大量的人口。［2］ 很清楚這種劫難使幸存者承受著巨大的痛苦。在忽必烈統(tǒng)治的最初幾年，他根據(jù)請求反復地對他的領地上的許多地區(qū)給予幫助和豁免。漢文史料記載他經(jīng)常免去或減少遭受經(jīng)濟困難的地區(qū)的賦稅。他還向受到自然災害折磨的村莊提供紙幣、谷物和布匹。［3］ 但是，除了這些應急措施，他還需要制定恢復中國經(jīng)濟的長期規(guī)劃。
這個規(guī)劃的中心點之一是鼓勵農(nóng)業(yè)。1261年忽必烈建立勸農(nóng)司，勸農(nóng)司挑選農(nóng)藝學上有造詣的人去幫助農(nóng)民更好地利用他們的土地。該機構(gòu)每年向中央政府遞交農(nóng)業(yè)、蠶業(yè)和水利控制工程的報告。最終忽必烈組建一個龐大的官僚機構(gòu)以促進更有效地利用土地和推動生產(chǎn)發(fā)展。他下令建造糧倉存儲剩余的谷物，為歉收年份食品短缺提供安全保證。他對定居居民的關(guān)心表現(xiàn)在1262年的一個敕令中，這份敕令禁止牧民在農(nóng)田中放養(yǎng)牲畜。他不希望自己的蒙古人民對寶貴的農(nóng)業(yè)區(qū)域進行蠶食并且造成其他的損害。［4］
忽必烈還摸索著幫助農(nóng)民自行組織起來恢復經(jīng)濟。1270年他給予稱為“社”的組織正式的地位，以鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進墾植，社由約50戶人家組成并且由社長或者村莊的長者指導。忽必烈命令各社適時耕作、植樹、開荒、改善防洪措施及灌溉、提高絲綢產(chǎn)量以及在河湖中養(yǎng)魚。忽必烈和他的幕僚把社設想為農(nóng)民的自助組織，而且還想給社植入其他的功能。他們希望利用社恢復農(nóng)村的穩(wěn)定并且?guī)椭M行監(jiān)視和進行統(tǒng)計。［5］
也許政府的最有新意的目標是利用這個新組織促進普及教育。每個社都有為村里的兒童們建立學校的義務。當農(nóng)田中只需要很少勞動力時農(nóng)民的孩子就去上學。這一階段的編年史對這個教育系統(tǒng)作出浮夸的判斷。至1286年，按照《元史》的說法，有個社學。但是這個數(shù)字看來是言過其實的，因為社的領導者意識到期待他們做什么，從而可能向中央政府夸大他們的報告，虛報學校數(shù)量增加的假象。普及教育系統(tǒng)的幻想肯定從未實現(xiàn)，事實上，甚至在全中國普遍組建社的證據(jù)也是很少的。［6］ 然而這種幻想揭示忽必烈和他的幕僚們的觀念：教育農(nóng)民，讓政府為他們的利益服務。中國的蒙古統(tǒng)治者不再認為自己只屬于游牧民，所以農(nóng)民也應該受到公正的對待。
更為明顯的證據(jù)是政府在限制農(nóng)民負擔上的努力。忽必烈設計出一種固定的正規(guī)的征稅制度，免除包銀并且限制投下的權(quán)利。根據(jù)新制度，過去強迫農(nóng)民交給投下的難以計數(shù)的鈔和絲現(xiàn)在移交給政府，然后由投下和中央政府均分。農(nóng)民每年交稅糧但不需要再考慮投下領主強加的反復無常的征收。他們與包括手工業(yè)者和教士僧侶在內(nèi)的其他人口一樣支付人頭稅。他們其他的主要負擔是可以和賦稅一樣沉重的徭役義務。忽必烈修建道路、都城、擴展大運河并且組織驛站系統(tǒng)，所有這些都需要大量的勞力投入。然而他尋求通過他的統(tǒng)治限制對農(nóng)民的過分要求，有時還放棄為徭役指派的其他賦稅。但是他不能控制所有的官員，并且一些對農(nóng)民的勞力要求是不合理的。忽必烈不像許多傳統(tǒng)的蒙古人，不是僅僅追求剝削中國農(nóng)民，這似乎是很清楚的。［7］
和他的祖先一樣，忽必烈愛護手工業(yè)者。和傳統(tǒng)的漢人不同，他給手工業(yè)者較高的地位。因為蒙古人自己只有很少的工匠，他們所需要的手工業(yè)品靠外族人提供。忽必烈在他的政府里設置了一些機構(gòu)組織手工業(yè)者并保障他們的福利。例如他的機構(gòu)中有一所將作院，負責向?qū)m廷提供珠寶、布帛和紡織品。為了贏得手工業(yè)工匠的忠誠，忽必烈制定了對他們有利的制度。政府向他們提供相當高的工錢以及食品和布匹配給并且豁免徭役，還允許他們完成每年的朝廷定額后制造可銷售的產(chǎn)品。但是，作為對這些優(yōu)惠的回報，由政府管理世襲的手工業(yè)階層。13世紀后期，大約30萬戶人被劃分為匠戶，而且不能更改戶籍。盡管有這種限制，總的說來手工業(yè)工匠是從中國的蒙古人統(tǒng)治中獲益的。［8］
商人可能是從忽必烈的政策中獲益最大的階層。由于儒家士大夫不贊同貿(mào)易，中國各王朝對商人施加大量限制。但是忽必烈沒有這種偏見，并且實際上給予商人很高地位。斡脫這個以回回人為主組成的商人集團，就受到政府的支持。在蒙古征服的最初年代，斡脫曾向蒙古貴族提供極需要的貸款。作為報答，1268年忽必烈建立了“斡脫總管府”，向斡脫提供低息貸款。斡脫將這些經(jīng)費主要用于商隊。斡脫和中國商人的商業(yè)交易稅為3.33％的低額。［9］
為了便利貿(mào)易并且促進商人的福利，和中國歷史上以前的任何朝代相比，忽必烈在更廣泛的范圍內(nèi)使用了紙幣。1260年忽必烈發(fā)行三種紙幣，但是用銀儲備支持的中統(tǒng)元寶鈔比別的紙幣更為流行，并且受到漢人的信賴。朝廷原意用紙幣接收應交納的賦稅逐漸建立起了對新紙幣的信任。紙幣的穩(wěn)定有助于發(fā)展貿(mào)易從而提高了商人的利益。1276年以前該系統(tǒng)運轉(zhuǎn)良好，因為政府嚴格控制紙幣印行總數(shù)。1260年朝廷印刷總面值為錠（銀錠）的紙幣，1265年總量逐步增加到錠。［10］ 1276年由于對南宋及日本的戰(zhàn)爭造成開銷激增，朝廷急劇地把印行總量擴大到錠。但是由于成功地征服南宋后得到的大量稅收，使朝廷得以控制通貨膨脹。
忽必烈的政府還通過改善運輸系統(tǒng)幫助貿(mào)易和商人。把大運河延長到中國北部的蒙古首都和修建道路是兩個顯著的成就。馬可·波羅對這些道路的印象極深并且寫道：
他（忽必烈）指示在道路兩邊每隔二三步遠種上樹……大汗下令這樣做是使每個人都能看見道路，從而商人可以在樹蔭下面休息，并且不會迷失方向。［11］
交通上最顯著的成就是驛站系統(tǒng)。至少從漢朝起中國就有驛傳和驛馬，但是蒙古統(tǒng)治者大規(guī)模地擴大了該系統(tǒng)。驛站的設置是為發(fā)送和傳遞官方郵件，但是旅行的官員、軍人和國賓也可使用它，驛站還幫助運輸國內(nèi)外貢品，便利貿(mào)易。它并不是商人的旅店，不過商人照樣利用它，并且是國內(nèi)外貿(mào)易網(wǎng)絡中的重要環(huán)節(jié)。在忽必烈統(tǒng)治的后期，中國有1400個驛站，共配備5萬匹馬、1400頭牛、6700匹騾、4000輛貨車、近6000條船、200多條狗和1150只羊。［12］ 任何地方相隔15里到40英里有一座驛站，服務員在驛站工作，以完成他們徭役中的一部分。在緊急情況下，騎馬的信使可以以每天250英里的速度傳送重要消息。這是13世紀以及其他世紀的一種有效的郵政服務。盡管受到官員、商人、隨員的濫用，驛站有效地運行，這是包括馬可·波羅在內(nèi)的大量外國旅行者證實的事實。［13］
所有這些進展都表明忽必烈對商人的關(guān)心以及在鼓勵貿(mào)易上的努力。不像許多漢人，忽必烈和他的蒙古支持者對商人沒有偏見。來自那個時代的觀察者的證據(jù)表明在忽必烈統(tǒng)治期間蒙古人的確是成功的，商業(yè)蒸蒸日上。例如，馬可·波羅寫到：“我相信世界上沒有別的地方能聚集這么多的商人，并且比世界上的任何一個城市里的更貴重、更有用和更奇特的商品都匯集到這個城市里。”［14］
其他一些行業(yè)階層在忽必烈的統(tǒng)治下比在別的漢族皇帝的統(tǒng)治下過得更好。醫(yī)生是從蒙古統(tǒng)治中獲益的這樣一個集團。作為一個實用主義者，忽必烈重視醫(yī)學并且給醫(yī)生較高的社會地位。他在開平和中國北部建立以回回醫(yī)生為主的廣惠司的分支機構(gòu)為宮廷服務。蒙古官員咨訪回回醫(yī)生，翰林院增添了36卷回回醫(yī)學藥方。
忽必烈還設立太醫(yī)院，其任務是規(guī)定挑選醫(yī)學教員的標準，監(jiān)督對醫(yī)生的訓練以及醫(yī)學教科書的準備，編制醫(yī)生的資格考試并且負責所有的醫(yī)生和藥物。它剔除不勝任的醫(yī)生并且確保未通過考試的候選者不得從醫(yī)。如李約瑟指出的那樣，“存在著普遍地提高醫(yī)生醫(yī)術(shù)的步驟”。［15］ 在這種努力下，朝廷在首都建立了四個回回藥物院，所有這些學校都受到波斯醫(yī)生治療方法的影響。［16］
這些努力富有成果，被醫(yī)學吸引的優(yōu)秀人才要比以前各朝代所吸引的更多。朝廷不輕視醫(yī)生職業(yè)，優(yōu)秀人才把這個職業(yè)看成是有用的和有利的，因為通過病人可以接觸權(quán)貴并且醫(yī)生的工作符合儒學對正直和利他的強調(diào)。醫(yī)生經(jīng)常被豁免徭役，這是選擇醫(yī)學職業(yè)的另一個原因。
忽必烈還重視科學家并且努力促進他們的工作。他向他們提供財政支持并且試圖提高他們在漢人社會中的地位。聽說波斯人取得大量的科學發(fā)現(xiàn)之后，他邀請?zhí)煳膶W家札馬剌丁到中國說明這些發(fā)明。札馬剌丁1267年到達宮廷時帶來日晷儀、星盤、地球儀、天球儀，以及一種新的、更準確的中國人稱為萬年歷的歷法。四年之后，忽必烈建立回回司天監(jiān)招募和吸引波斯和阿拉伯天文學家到他的宮廷來。后來漢人天文學家郭守敬（1231—1316年）利用波斯曲線和計算推導出另一種歷法《授時歷》，這種歷法略作修改后到整個明代還在使用。［17］ 在忽必烈的保護下，地理考察和地圖繪制蒸蒸日上。阿拉伯和波斯的旅行家和商人帶來有關(guān)亞洲和歐洲的信息，從而“活躍的中國地理學把來源于阿拉伯的非中國世界的數(shù)據(jù)結(jié)合進來”。［18］ 教士和藝術(shù)家是另外兩個得到忽必烈偏愛的群體，在后面對宗教及藝術(shù)的討論中將更清楚地表明忽必烈對他們的態(tài)度。
總之，對于那些在中國歷朝未得到很好對待的職業(yè)階層，忽必烈努力排除對他們的歧視。手工業(yè)者、醫(yī)生和科學家獲得更多的利益并且得到朝廷更多的關(guān)心，因為忽必烈顯然希望在統(tǒng)治中國上得到他們的支持。他還保證不剝削農(nóng)民，并且實際上鼓勵了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。受到蒙古人損害的主要階層是地主精英，從這個階層中涌現(xiàn)出大量的士大夫統(tǒng)治階級。忽必烈和蒙古人作為國家的統(tǒng)治者取代了他們。廢止科舉制度之后，漢人精英只有很少的選擇。一些人順從了，并為蒙古人服務；一些人放棄公共生活成為隱居者或者把興趣轉(zhuǎn)向藝術(shù)；還有一些人不滿蒙古人的統(tǒng)治，形成潛在的破壞力量。漢人精英感覺到他們是排除在蒙古人給予利益的階級和職業(yè)之外的主要群體。但忽必烈和宮廷試圖通過保留某些政府機構(gòu)，如翰林院、國子學、集賢院及國史館來安撫他們，在這些機構(gòu)中任職的人以士大夫為主。
軍隊是另一個需要確定它和朝廷的關(guān)系的群體。忽必烈主要關(guān)心的是不使蒙古人對軍隊的控制受到危害，他所建立的組織及制度反映著這個目的。1263年，他重建樞密院以監(jiān)督衛(wèi)軍、怯薛（蒙古大汗的侍衛(wèi)軍）和萬戶（即“萬戶之長”）。這些單位主要由蒙古騎兵和以漢人為主的步兵組成。所有的蒙古成年男性有義務被征募，某些漢人家庭則被指定為世襲的軍戶。對他們豁免施加在普通百姓上的一半賦稅。但是，反過來，他們需要支付自己的費用，有時這是一項沉重的經(jīng)濟負擔。［19］ 這些負擔，加上軍官對資金的侵吞勒索，最終導致士兵逃亡和武裝力量的衰落。但是，一直到忽必烈去世之后，這些問題還沒有引起很大麻煩。
使人更為焦慮的是漢人軍隊的征募。忽必烈不能僅僅依賴漢人，他需要用蒙古軍隊去制約他們。因此他使用蒙古怯薛作為自己和宮廷的侍衛(wèi)軍。同樣，在沿著邊界部署駐軍時，他感到需要保持軍隊中蒙古人的優(yōu)勢。
忽必烈還認識到蒙古人對軍事供應和軍事設施的控制是必不可少的。例如，朝廷禁止?jié)h人買賣竹子，因為竹子可用于弓箭；竹子由朝廷專賣。［20］ 忽必烈還力求保證朝廷得到可靠的戰(zhàn)馬供應。隨著蒙古人開始在中國轉(zhuǎn)向定居生活，在得到馬匹上他們面臨著和漢人一樣的問題。為了提供政府所需的馬匹，忽必烈命令漢人臣民擁有的每100匹馬中要上交給朝廷一匹馬。他還保留買馬的權(quán)利，強制馬主按官價賣馬。企圖隱藏馬或者私下賣馬的漢人家庭會受到嚴厲的懲罰。稱為太仆寺的政府機構(gòu)照管馬匹并且管理集中在漠北、中國北部和西北部以及高麗的牧場。盡管史料間或提及走私馬匹和別的欺騙行為，在忽必烈統(tǒng)治期間，朝廷能得到足夠數(shù)量的馬。［21］
朝廷另一項關(guān)心的事情是制定用于它的疆域里的法規(guī)。蒙古人的傳統(tǒng)的法律“札撒”缺乏統(tǒng)治定居文明所需的復雜性，相反，它只反映游牧社會的價值觀，不適用于中國。在奪取權(quán)力期間，忽必烈保留了金朝女真人的法律，但在1262年他命令他最信任和最有影響的兩位幕僚姚樞和史天澤制定一部更適用于他的漢人臣民的新法律。從1271年開始執(zhí)行這些法律，不過蒙古的法律、慣例和習慣還影響著新的法律。
在法律上蒙古人明顯地比漢人得到優(yōu)待。死罪的種類為135種，要比宋朝法典中規(guī)定的數(shù)量少一半還多。按照蒙古慣例，通過向政府上繳一定的贖金，犯罪者可以免遭懲罰。忽必烈可以發(fā)布大赦，而且他的確這樣做了，甚至對反叛或政敵都予以大赦。為了避免濫用被告的權(quán)力，行省和中央政府的官員對地方司法裁決的重罪進行日常的審核。因為缺乏對法律執(zhí)行情況的詳細研究，很難辨別這些法令上的改革是否轉(zhuǎn)化成比以前的中原王朝更為寬容和靈活的系統(tǒng)。然而該法律中體現(xiàn)的忽必烈及蒙古人所支持的法律思想看來的確不如以前的漢人法律那么嚴厲。［22］
?。?］ [278]勞延瑄：《王惲〈中堂事記〉：譯注與介紹》，第24頁。
?。?］ [184]何炳棣：《1368—1953年的中國人口研究》，第258頁。見[275]蘭德彰在《蒙古統(tǒng)治下的中國》的前言中（第20頁）對人口問題的短評。
?。?］ 關(guān)于這些應急措施，見[653]《元史》，卷4，第70—71頁；卷5，第83—86頁：卷6，第113—114頁。
?。?］ [639]《大元倉庫記》，第1—3頁；[412]保爾·拉契內(nèi)夫斯基：《元法典》，第1卷，第189—190頁。
?。?］ [212]井崎隆興：《元代社制政治的考察》，第6—10頁。 [750]楊訥：《元代農(nóng)村社制研究》。
［6］ 見[441]舒爾曼：《元代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)》，第47頁。
?。?］ [17]有高巖：《元代農(nóng)民的生活》，第951—957頁。
［8］ [879]鞠清遠：《元代系官匠戶研究：質(zhì)認為元代官局匠戶是奴隸的人們》；參見[89]約翰·德弗郎西斯、孫任以都編譯的《中國社會史論著選譯》中選擇的譯文，第234—246頁。
?。?］ [427]莫里斯·羅沙比：《元代初期的穆斯林》，第282—283頁。
［10］ [653]《元史》，卷93，第2371—2372頁。
?。?1］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第248—249頁。
?。?2］ [836]袁冀（國藩）：《元史研究論集》，第243頁：關(guān)于驛站制度的深入研究，見[359]彼得·奧勃理赫特：《13—14世紀蒙古統(tǒng)治下中國的驛傳制度》。
?。?3］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第246頁。
［14］ [328]慕阿德、伯希和：《馬可·波羅游記》，第1卷，第235—237頁。
?。?5］ [342]李約瑟：《中醫(yī)文化》，第263頁。
?。?6］ 關(guān)于這些學校，見[402]朱達·拉爾：《蒙古時期醫(yī)學的發(fā)展：金元兩代中醫(yī)的復興和發(fā)展》。
［17］ [247]E.S.肯尼迪：《撤勒術(shù)克和蒙古人統(tǒng)治下的伊朗精密科學》，第668—673頁；[653]《元史》，卷7，第136頁；卷164，第3845—3852頁。
?。?8］ [135]傅海波：《蒙古帝國時期的中西接觸》，第59頁。
?。?9］ [195]蕭啟慶：《元代的軍事制度》，第16—25頁。
?。?0］ [211]井崎隆興：《元代施行竹專賣及其意義》。
［21］ [638]《大元馬政記》，第1—3頁。[33]鮑登、札奇斯欽：《大元馬政記簡注》，第261—263頁。
?。?2］ [63]陳恒昭在《蒙古統(tǒng)治下的中國法律傳統(tǒng)：1291年法典復原》中，認為元代法律確實比以前的中國法律更為寬容和靈活，見第19頁。
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