在中國的黃河與長江流域的早期文明發(fā)展階段，地理和氣候條件，加上其他因素，容易產(chǎn)生較為發(fā)達(dá)的農(nóng)耕生產(chǎn)方式。這種生產(chǎn)方式，使得這兩個流域的居民在原始的部落階段就可以積累大量糧食和財富，同時也不得不依靠修筑城池來保護(hù)他們的收獲和財富。興修水利的需要和抵御周邊游牧半游牧群落的壓力，使得這些農(nóng)耕部落趨向于聯(lián)合，或者以和平的方式，或者以戰(zhàn)爭的方式建立較大的王國。部落內(nèi)部原來也許有過的民主形式，在越來越多的集權(quán)需要面前，逐漸喪失了。中國傳說和成文史，基本上都是高高在上的圣人和王權(quán)的歷史。但是，這種王權(quán)畢竟還達(dá)不到后來秦以后的程度，傳說的歷史姑且不論，至少，從記在甲骨、鐘鼎和竹簡上的歷史來看，說明中國曾經(jīng)有過很長一段的封建時代。在這樣的時代，每個王朝都是由大大小小的諸侯國組成的，王只是諸多政治實體的共主，或者說是聯(lián)盟領(lǐng)袖。如果不是在西周轉(zhuǎn)入東周的時期出現(xiàn)了文化上的重大變異，也許封建的體制還會周而復(fù)始地循環(huán)一段時間。然而，西周的衰落并沒有導(dǎo)致某個強(qiáng)大的王國取而代之，而是進(jìn)入漫長的諸侯之間內(nèi)戰(zhàn)的時期。在諸侯爭雄的春秋時代，封建制原來賴以存在的基礎(chǔ)——宗法制被打破，各個政治實體在競爭中，表現(xiàn)出了過于強(qiáng)烈的以自我為中心的傾向，同一宗法血親系統(tǒng)內(nèi)的爭奪和廝殺自然不可避免。在競爭中活下來的各個諸侯不再繼續(xù)向下分封，而轉(zhuǎn)向直接控制。因為來自自己內(nèi)部的競爭并不亞于外部，在競爭中取代了諸侯的大夫，自然不會希望原來體現(xiàn)在他們宗主身上的悲劇重演。一種不同于以往的，非宗法、非宗教、絕對實利主義的文化成長了起來，誰對傳統(tǒng)拋棄得越徹底，對實利主義奉行得越透徹，誰就能在競爭中占得先機(jī)。春秋戰(zhàn)國時期的政治改革，實際上就是實利主義的角逐。當(dāng)最終秦國脫穎而出，統(tǒng)一六國之后，一種新的帝國體制得到了確立。
中國很早就確立了相當(dāng)完善的官僚制。早在秦漢時期，中國國家實際已經(jīng)進(jìn)入了歐洲15、16世紀(jì)才出現(xiàn)的絕對主義國家的形態(tài)，形成了具有金字塔式的官僚體系，有稅收和財政體系以及龐大的常備軍，甚至形成了歐洲到近代晚近才出現(xiàn)的文官選拔系統(tǒng)。相對于歐洲，也許我們可以說中國的制度是“早熟”的。但是更可能的是，這種“早熟”的評判本身就是有問題的，因為它暗含著以西方作為評價標(biāo)準(zhǔn)的意思。實際上，中國的政治制度跟中國的文化一樣，是按照自己的理路發(fā)展的。長期以來，雖然中西之間不能說沒有交流，但這種交流還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到在制度文化層面上相互影響的地步。中國的制度幾千年來，一直走著自己的路。這條路，雖然不時地受到來自北方游牧民族的干擾，也不能說完全沒有其他文化輸入，比如佛教文化的影響，但是它的發(fā)展卻一直在官僚制帝國的軌道上行進(jìn)。不僅跟中世紀(jì)的西方，而且跟周邊的印度都非常地不同，甚至與一直跟我們學(xué)習(xí)的日本也很不一樣。
從秦漢起，官僚體制就是中國制度的核心問題。而這個核心問題又可以分成兩個大的子問題。一是官僚的選拔問題，當(dāng)時稱之為“選舉”。實際上，正如古往今來許多人指出的那樣，中國政治的中心可以歸結(jié)為選舉。通過選舉制度以及相應(yīng)的文化，官員選拔的金字塔居然將整個社會聯(lián)結(jié)到了一起。作為社會精英的士大夫階層，其活動和文化實際上都在圍繞著選舉進(jìn)行。所以，從這個意義上說，中國社會也可以被稱為“選舉社會”。歷朝歷代都將選舉視為關(guān)系王朝命運的頭等大事，顯然不是古人頭腦發(fā)昏，因為穩(wěn)住了選舉，就能保證社會秩序的穩(wěn)定。二是官僚體系內(nèi)部的權(quán)力制衡。中國是個巨型的帝國，皇帝依靠對于他來說顯然有些過于龐大的官僚群來管理國家，如果沒有起碼的權(quán)力制衡的制度安排，權(quán)力的運行將是無法控制的。所以宏觀上有行政、監(jiān)察與軍事上的三權(quán)分立，而微觀上有相權(quán)的分割以及每個部門的權(quán)限細(xì)分，與各個部門之間權(quán)限的模糊和相互滲透。
雖然龐大的官僚金字塔是中國制度的基本特色，但中國的皇帝卻并不是像日本天皇那樣的虛擬君主，皇權(quán)的專制也是中國制度的特征?；蕶?quán)總是力圖要將官僚體系變成實現(xiàn)自己意志的工具，不斷強(qiáng)化自己的直接權(quán)力。從理論上講，秦漢以后的皇帝跟西周和西周之前的王有著本質(zhì)的區(qū)別，他不是天下的共主而是獨主，是國家所有人惟一的君主?；实鄣臋?quán)力，至少在理論上是可以達(dá)到無限的，如果皇帝要一意孤行的話（只要他不在乎丟掉祖宗的江山），其實沒有什么力量能夠阻止他。在歷朝歷代，皇帝總是試圖直接統(tǒng)領(lǐng)官僚體系，操控一切，不惜利用身邊的侍從機(jī)構(gòu)，取代原本運轉(zhuǎn)良好的政府首腦機(jī)關(guān)。到了明清兩朝，皇帝甚至取消宰相制度，皇帝既做國家元首，又當(dāng)政府首腦。然而，官僚制的本質(zhì)規(guī)定相對而言是選賢與能的，著眼點是能力，而君主制的本質(zhì)規(guī)定是世襲的，著眼點是血緣。對于如此龐大的集權(quán)帝國而言，事實上只有強(qiáng)調(diào)管理者的能力，才能保證帝國運轉(zhuǎn)的正常。君主制與官僚制是相伴而生的，誰也離不開誰。正如皇帝一意孤行會導(dǎo)致王朝崩潰一樣，從歷史上看，明朝廢相也付出了沉重的制度代價。
君主制和官僚制雖然相互依存，但并不意味著它們之間就沒有沖突和矛盾。中國的官僚雖然在現(xiàn)在看來好像是皇帝的雇員，但就古代社會而言，那時入仕的士大夫們卻并沒有今天人們在政府機(jī)關(guān)的感覺。誠然，官僚中不乏借官職謀飯碗的刀筆吏，但很多從小熟讀圣賢書的人，他們將修齊治平的理想寄托在仕途上。從某種意義上講，仕途不過是他們借以實現(xiàn)理想的工具。雖然，官僚制是皇權(quán)對士大夫的某種“贖買”，士大夫通過入仕，獲得地位、金錢和榮譽(yù)，維持他們體面的生活。但是，傳統(tǒng)時代的官僚體系不僅擔(dān)負(fù)著管理職能，而且還有對社會的教化功能，使社會生活符合王朝正統(tǒng)的道德倫理的要求，甚至使民眾對皇權(quán)產(chǎn)生一種類似宗教式的感情。只有這樣，在一個粗糙的農(nóng)業(yè)社會里，治理才有可能順利地實現(xiàn)。這種管理與教化的雙重職能，免不了會導(dǎo)致有人抱著致君王為堯舜的期望，指望成為帝王師，從而實現(xiàn)某種理想。在他們看來，他們才是這個社會的真正主角，具有學(xué)理和道德上的雙重優(yōu)越。因為是他們，而不是皇帝，承負(fù)著古代圣賢學(xué)說，是古圣賢的繼承人。結(jié)果，士大夫做官，往往雇員的感覺不強(qiáng)，反而把自己看成道德教化的體現(xiàn)，他們?yōu)槊窀改?，是引?dǎo)民眾走向道德正途的導(dǎo)師，而不僅僅是管理的機(jī)器。雇員和教化的兩種角色長期以來一直在打架。作為官員，實際上的主要任務(wù)是催科（征糧、稅）和聽訟（司法審理），但為官的表面文章卻是讓他們愛民如子，倡導(dǎo)“無訟”。由教化導(dǎo)致的帝王師的感覺，使得官僚體系與皇帝之間的關(guān)系總是有點別扭。直到清朝，皇帝才明確地將士大夫的野心壓下去，讓他們意識到，他們只是皇帝的雇員，既為皇帝管理民眾，也替皇帝教化民眾，皇帝甚至連教化的模本（圣諭寶訓(xùn)）都做了出來，士大夫只管照本宣科就是。士大夫?qū)⒕D(zhuǎn)向儒家經(jīng)典辭章的考據(jù)，以及具體治理技術(shù)的追求（實學(xué)），但是并沒有真的完全放棄帝王師的理想，一有風(fēng)吹草動，還有可能冒出來。即便沒有這種理想的追求，官僚體制自身也存在著自己的邏輯，不可能完全按君主的意志行事，否則這個體系將無法運轉(zhuǎn)。從某種意義上說，皇帝和官僚們一直在明里暗里地斗法，此消彼長，集中體現(xiàn)在皇權(quán)與相權(quán)的爭斗上。最后到了明朝，雖然皇權(quán)取得了表面上的勝利，而皇帝自身則因這個勝利，陷入了這樣的境地：或者非常勞累地日理萬機(jī)，還捉襟見肘，或者干脆撒手不管，聽任宦官的擺布。如果想過正常的生活，不是向官僚體系托付更多的權(quán)力，就得更多地依賴行政法規(guī)，因此付出了國家機(jī)器更加低效的代價。
由于當(dāng)時社會發(fā)展的狀況，國家不可能進(jìn)行精密的管理，因此制度設(shè)置的本身就是粗獷的，在制度安排上預(yù)留了很多空隙，由官員自身的活動去填補(bǔ)，這樣才能保證制度的彈性，比較能夠適應(yīng)變化。不僅中央政府各個部門之間、下級部門和上級部門之間的關(guān)系不清晰，中樞決策機(jī)構(gòu)的成員不固定，甚至決策機(jī)關(guān)在一個朝代之內(nèi)也會發(fā)生變化。這個部門管那個部門的事情，這個官員管本來不該他管的事情，本來該負(fù)責(zé)的官員卻負(fù)不了責(zé)，這樣的現(xiàn)象屢見不鮮。但是，在任何情況下，機(jī)構(gòu)都在運轉(zhuǎn)，因為古代制度本身就有處理這種復(fù)雜關(guān)系的模糊機(jī)制，存在新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的隱性制度，通過隱性制度的安排，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)。當(dāng)然，隱性制度的存在，也會被官員用在為自己牟利的方面，不過這種應(yīng)用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚內(nèi)部的緊張。另一方面，雖然政府機(jī)構(gòu)和官員之間關(guān)系充滿不確定性，但負(fù)責(zé)基本業(yè)務(wù)的屬吏和雜役卻基本穩(wěn)定，他們之間自有一套處理問題的隱性規(guī)約，一是借此牟利（他們不是沒有薪俸就是薪俸過低），二是保證公務(wù)的運轉(zhuǎn)（不運轉(zhuǎn)他們就沒錢可撈）。
基于同樣的原因，中國不是不能對農(nóng)村社會實行軍國體制的管理，政權(quán)也不是不能下到縣以下。秦朝曾經(jīng)有在縣以下設(shè)置有俸祿的鄉(xiāng)官的制度安排，不僅設(shè)置鄉(xiāng)官，而且實行鄉(xiāng)間的什伍編制，嚴(yán)厲推行連坐制。秦以后，這種鄉(xiāng)村管理體制，在歷史的某些階段，總是有復(fù)辟的嘗試。這樣的鄉(xiāng)村管理，其實，在短時間內(nèi)，無論是對農(nóng)民的管理控制，還是對賦稅的征收，都有很好的效果，只是這種制度安排時間一長，就會暴露出交易成本迅速提高的趨向，甚至達(dá)到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中國歷史的大多數(shù)時間里，不管統(tǒng)治者奉行什么思想，主觀愿望如何，對農(nóng)村卻只能實行近似無為而治的治理方式，鄉(xiāng)官逐漸變成差役，跑腿的，將空間留給鄉(xiāng)居的紳士和其他精英。
從政治文化的角度，我們討論制度的時候，離不開“道”和“術(shù)”這兩個中國味道的概念。從某種意義上說，道可以是能意會的、蘊(yùn)涵某種理想狀態(tài)的境界，術(shù)則是實現(xiàn)這種境界的途徑和方法。但是，具體落實到制度和政治操作上，道則意味著文治精神，它包括重文輕武，以文官治軍，推行道德教化，重視禮儀，維護(hù)倫理型的意識形態(tài)，等等；術(shù)則意味著權(quán)術(shù)，或者說權(quán)力技術(shù)，包括權(quán)力制衡的制度安排，權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力運用的技術(shù)操控，等等。
文治精神是自秦漢以來每個常態(tài)的王朝所必須具備的。道理很簡單，“以馬上得天下，不能以馬上治之”。中國歷史上，企圖以武力的方式維持國家的王朝并不是沒有過，但沒有一個能長久。不斷充實的儒家理念也許對版圖的擴(kuò)張用處不大，但對于維護(hù)一個分散宗法制的農(nóng)業(yè)國度，卻有無窮的妙用。春秋戰(zhàn)國以降，雖然西周那種貴族式的完整的宗法結(jié)構(gòu)被破壞了，但這種以血緣姓氏為軸心的父系宗法制的某些基本元素，卻隨著貴族社會的消亡而散落民間，成為小農(nóng)生活共同體的黏合劑，再次形成平民意義上的宗法制。這種宗法制，由于沒有了過去那種嚴(yán)整的梯形樹根結(jié)構(gòu)，我把它稱之為“分散宗法制”。由于這種“分散宗法制”的廣泛存在，當(dāng)西漢初年漢武帝宣布獨尊儒術(shù)的時候，從政、教兩方面對社會都是一種適應(yīng)。當(dāng)然，儒家倫理的推行，對宗法制也是一種促進(jìn)，使得宗族向大型化的方向發(fā)展，導(dǎo)致貴族社會的再生。從東漢末年開始，官僚貴族化的傾向，以門閥的形式再現(xiàn)；到了魏晉南北朝時期，官僚制已經(jīng)籠罩在門閥政治的陰影之下。好在，在官僚制的自身規(guī)律作用下，貴族化的趨勢最終還是被遏制了。中國進(jìn)入了長期而穩(wěn)定的小農(nóng)社會，分散宗法制頑強(qiáng)地生存了下來，父子、長幼、尊卑、男女（有別）這樣的結(jié)構(gòu)性概念，成為不可撼動的文化核心，支撐著中國社會的運行與再生。正因為如此，每個正常的統(tǒng)治者，都無一例外地不僅要將儒家倫理捧在頭頂，而且要貫徹到社會每一個層面。中國歷史上的幾百個皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社會卻始終只有一個主導(dǎo)意識形態(tài)，一個教主。關(guān)鍵的是，這個教主不是皇帝本人。因為，這個意識形態(tài)是在皇帝之上的，一旦動了這個東西，他和他的王朝存在的合法性就有了問題。
當(dāng)然，文治精神不僅僅意味著意識形態(tài)的推行，還伴隨著國家政治以及社會活動的儀式化（禮儀化）?！疤焱跏ッ鳌钡淖饑?yán)，尊卑有序的秩序，權(quán)威的認(rèn)同與服從，必須通過長時間的儀式的熏陶和演練，才能內(nèi)化為人們的不自覺行為。歷代王朝對禮儀重視的程度不亞于財賦與軍隊。官僚體系中，負(fù)責(zé)禮儀的專門機(jī)構(gòu)，只有增加的份，而沒有縮減的可能。官辦的學(xué)校教育，學(xué)禮一直都是主要的內(nèi)容，以至于到后來，老百姓一致認(rèn)為，上學(xué)就是達(dá)到“知書達(dá)禮”。近代中西大規(guī)模接觸之初，中國在馬戛爾尼使團(tuán)來訪和1859年中外交涉中，所表現(xiàn)出對禮儀問題的過分反應(yīng)，實際上不過是傳統(tǒng)文治精神的一種過度反彈。
正因為有了意識形態(tài)的推行和禮儀化制度這兩個基本要素，古代制度呈現(xiàn)出文官第一的特色就可以理解了。正如閻步克先生的研究所顯示的那樣，自漢以后，儒生和文吏的結(jié)合，為官僚體系提供了成員。而事實上，在這個結(jié)合過程中，儒生的味道逐漸壓倒了文吏，以至于察舉制運行到后來，通經(jīng)和達(dá)禮才是進(jìn)入仕途的基本條件。再到后來，是官僚基本上就意味著也是士大夫，非正途（科舉）出身的人，按慣例總是被排除在士大夫的核心群體之外。至于官僚所需的操作技術(shù)，則由上不了臺盤的吏和后來的幕僚承擔(dān)。
不過，文官第一的制度面貌，還可以從另一個角度去理解，這就是軍事制度的安排。說實話，武裝力量無論如何都是國家的支撐性要素，無論在什么時代都是如此，古代中國自然也不例外。事實上，每個開國君主都是完全或者部分意義的武夫，西晉的開國皇帝司馬炎總是強(qiáng)調(diào)自己家族的“諸生”出身，還被人嘲笑過?；实蹅儗τ谲姍?quán)也從來都沒有放松過。兵者利器也，可是這利器是雙刃劍，能傷別人也能傷自己。對軍隊控制不當(dāng)，輕則割據(jù)難制，重則起兵反叛。以暴制暴，采用武力控制的方式維持國家的秩序當(dāng)然不是不可以，但這樣一來，難免傷及禮制和教化，建立不起皇帝和軍人之間的道德聯(lián)系，即使是身邊的親衛(wèi)軍也難保不有起叛心的一日。對于古代社會的政治制度，在效忠和效率之間，效忠總是第一位的。所以，擁有最可能顛覆皇權(quán)利器的軍人，是首先應(yīng)該防范的。當(dāng)然，軍人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比較起來，還是軍人更具危險性，其實，文官與軍人的結(jié)合，是最危險的。所以，重文輕武，以文壓武政策的推行，效果是一石二鳥，既壓低了武人，又離間了文武，讓他們難以結(jié)合。
文治精神到了這一步，已經(jīng)進(jìn)入了術(shù)的領(lǐng)地。古代制度安排上的權(quán)力制衡，也屬于術(shù)的層面，除了前面講過的文武制衡，還有行政與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制衡，行政機(jī)構(gòu)之間的制衡，地方官員之間的制衡，以及體制內(nèi)與體制外的制衡，等等。實際上，古代政治中的權(quán)術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。可以說，當(dāng)年韓非子列舉的那些駕御之術(shù)，在以后的歲月里，不僅在君臣之間，而且在臣臣之間，年復(fù)一年地推陳出新地上演著。只不過，我們已經(jīng)很難在制度的設(shè)置上看出痕跡了。
中國古代制度闡釋方面最易被人忽視，同時也最曖昧不清的所在，應(yīng)該是官僚機(jī)構(gòu)，即所謂衙門的運作方式與內(nèi)涵。從某種意義上說，任何一種形式的制度安排，最后都要通過衙門的運作才得以實現(xiàn)。衙門實際上是刀筆吏和衙役的空間，自唐朝以降，吏和衙役已經(jīng)成為一個介于官民之間的特定群體。他們的政治地位不高，其中的衙役甚至被列為不得參加科舉的賤民行列，但是，他們才是政治運行不可或缺的人物。無論是中央機(jī)關(guān)還是基層的縣衙，沒有主官，政務(wù)不會停滯，而沒有了吏和役的奔波跑腿，那么所有的事務(wù)都可能停擺。多少年來，這是一個變化最少的角落。無論政治風(fēng)云如何變幻，他們有著自己的規(guī)矩，按著自己做事常規(guī)行事。大一點的政治程序性的變化多少會導(dǎo)致他們行為的改變，但用不了多久，還有可能溜回舊日的軌道。當(dāng)然，朝代的不同，皇帝的不同甚至于官僚個體的不同，是會影響到他們，但誰也不能否認(rèn)，他們是政治操作層面中參與博弈的一方。
制度從來就不是靜止的組織和框架，從來沒有動不得的“祖宗之法”，雖然保持穩(wěn)定是中國古代制度的規(guī)定，但變化確是一直在進(jìn)行之中?？v觀兩千年的官僚帝制，制度的改變總是從補(bǔ)充性變革到替代性變革，再到框架性改變。人們總是先在制度上打一塊補(bǔ)丁，然后再慢慢地讓補(bǔ)丁下面原來的機(jī)構(gòu)失效，最后才取而代之。在中國，制度的慣性總是在發(fā)揮著作用，穩(wěn)定畢竟是人們最為看重的政治目標(biāo)，因此總是力圖避免因結(jié)構(gòu)的動蕩而導(dǎo)致整體的動蕩。凡是氣魄大動作大的變法，往往難以成功，越到這個制度的成熟期，就越是這樣。
中國現(xiàn)代意義的制度變革，比起我們的東亞近鄰日本來，發(fā)生的時間并不晚，但變革本身走的彎路，卻遠(yuǎn)比我們已經(jīng)意識到的多得多。清朝最終喪失了和平改制的時機(jī)，而辛亥革命后的制度變革，卻像浮在水面上的油，跟社會格格不入。說實話，雖然現(xiàn)在絕大多數(shù)的中國人對傳統(tǒng)和傳統(tǒng)制度已經(jīng)沒有多少印象，但傳統(tǒng)制度的陰影還在遮蔽著我們，影響著我們的政治行為。我們只有在向別人學(xué)習(xí)的同時，回顧自己，也許才能真的走出我們自己的中世紀(jì)。
中國很早就確立了相當(dāng)完善的官僚制。早在秦漢時期，中國國家實際已經(jīng)進(jìn)入了歐洲15、16世紀(jì)才出現(xiàn)的絕對主義國家的形態(tài)，形成了具有金字塔式的官僚體系，有稅收和財政體系以及龐大的常備軍，甚至形成了歐洲到近代晚近才出現(xiàn)的文官選拔系統(tǒng)。相對于歐洲，也許我們可以說中國的制度是“早熟”的。但是更可能的是，這種“早熟”的評判本身就是有問題的，因為它暗含著以西方作為評價標(biāo)準(zhǔn)的意思。實際上，中國的政治制度跟中國的文化一樣，是按照自己的理路發(fā)展的。長期以來，雖然中西之間不能說沒有交流，但這種交流還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到在制度文化層面上相互影響的地步。中國的制度幾千年來，一直走著自己的路。這條路，雖然不時地受到來自北方游牧民族的干擾，也不能說完全沒有其他文化輸入，比如佛教文化的影響，但是它的發(fā)展卻一直在官僚制帝國的軌道上行進(jìn)。不僅跟中世紀(jì)的西方，而且跟周邊的印度都非常地不同，甚至與一直跟我們學(xué)習(xí)的日本也很不一樣。
從秦漢起，官僚體制就是中國制度的核心問題。而這個核心問題又可以分成兩個大的子問題。一是官僚的選拔問題，當(dāng)時稱之為“選舉”。實際上，正如古往今來許多人指出的那樣，中國政治的中心可以歸結(jié)為選舉。通過選舉制度以及相應(yīng)的文化，官員選拔的金字塔居然將整個社會聯(lián)結(jié)到了一起。作為社會精英的士大夫階層，其活動和文化實際上都在圍繞著選舉進(jìn)行。所以，從這個意義上說，中國社會也可以被稱為“選舉社會”。歷朝歷代都將選舉視為關(guān)系王朝命運的頭等大事，顯然不是古人頭腦發(fā)昏，因為穩(wěn)住了選舉，就能保證社會秩序的穩(wěn)定。二是官僚體系內(nèi)部的權(quán)力制衡。中國是個巨型的帝國，皇帝依靠對于他來說顯然有些過于龐大的官僚群來管理國家，如果沒有起碼的權(quán)力制衡的制度安排，權(quán)力的運行將是無法控制的。所以宏觀上有行政、監(jiān)察與軍事上的三權(quán)分立，而微觀上有相權(quán)的分割以及每個部門的權(quán)限細(xì)分，與各個部門之間權(quán)限的模糊和相互滲透。
雖然龐大的官僚金字塔是中國制度的基本特色，但中國的皇帝卻并不是像日本天皇那樣的虛擬君主，皇權(quán)的專制也是中國制度的特征?；蕶?quán)總是力圖要將官僚體系變成實現(xiàn)自己意志的工具，不斷強(qiáng)化自己的直接權(quán)力。從理論上講，秦漢以后的皇帝跟西周和西周之前的王有著本質(zhì)的區(qū)別，他不是天下的共主而是獨主，是國家所有人惟一的君主?；实鄣臋?quán)力，至少在理論上是可以達(dá)到無限的，如果皇帝要一意孤行的話（只要他不在乎丟掉祖宗的江山），其實沒有什么力量能夠阻止他。在歷朝歷代，皇帝總是試圖直接統(tǒng)領(lǐng)官僚體系，操控一切，不惜利用身邊的侍從機(jī)構(gòu)，取代原本運轉(zhuǎn)良好的政府首腦機(jī)關(guān)。到了明清兩朝，皇帝甚至取消宰相制度，皇帝既做國家元首，又當(dāng)政府首腦。然而，官僚制的本質(zhì)規(guī)定相對而言是選賢與能的，著眼點是能力，而君主制的本質(zhì)規(guī)定是世襲的，著眼點是血緣。對于如此龐大的集權(quán)帝國而言，事實上只有強(qiáng)調(diào)管理者的能力，才能保證帝國運轉(zhuǎn)的正常。君主制與官僚制是相伴而生的，誰也離不開誰。正如皇帝一意孤行會導(dǎo)致王朝崩潰一樣，從歷史上看，明朝廢相也付出了沉重的制度代價。
君主制和官僚制雖然相互依存，但并不意味著它們之間就沒有沖突和矛盾。中國的官僚雖然在現(xiàn)在看來好像是皇帝的雇員，但就古代社會而言，那時入仕的士大夫們卻并沒有今天人們在政府機(jī)關(guān)的感覺。誠然，官僚中不乏借官職謀飯碗的刀筆吏，但很多從小熟讀圣賢書的人，他們將修齊治平的理想寄托在仕途上。從某種意義上講，仕途不過是他們借以實現(xiàn)理想的工具。雖然，官僚制是皇權(quán)對士大夫的某種“贖買”，士大夫通過入仕，獲得地位、金錢和榮譽(yù)，維持他們體面的生活。但是，傳統(tǒng)時代的官僚體系不僅擔(dān)負(fù)著管理職能，而且還有對社會的教化功能，使社會生活符合王朝正統(tǒng)的道德倫理的要求，甚至使民眾對皇權(quán)產(chǎn)生一種類似宗教式的感情。只有這樣，在一個粗糙的農(nóng)業(yè)社會里，治理才有可能順利地實現(xiàn)。這種管理與教化的雙重職能，免不了會導(dǎo)致有人抱著致君王為堯舜的期望，指望成為帝王師，從而實現(xiàn)某種理想。在他們看來，他們才是這個社會的真正主角，具有學(xué)理和道德上的雙重優(yōu)越。因為是他們，而不是皇帝，承負(fù)著古代圣賢學(xué)說，是古圣賢的繼承人。結(jié)果，士大夫做官，往往雇員的感覺不強(qiáng)，反而把自己看成道德教化的體現(xiàn)，他們?yōu)槊窀改?，是引?dǎo)民眾走向道德正途的導(dǎo)師，而不僅僅是管理的機(jī)器。雇員和教化的兩種角色長期以來一直在打架。作為官員，實際上的主要任務(wù)是催科（征糧、稅）和聽訟（司法審理），但為官的表面文章卻是讓他們愛民如子，倡導(dǎo)“無訟”。由教化導(dǎo)致的帝王師的感覺，使得官僚體系與皇帝之間的關(guān)系總是有點別扭。直到清朝，皇帝才明確地將士大夫的野心壓下去，讓他們意識到，他們只是皇帝的雇員，既為皇帝管理民眾，也替皇帝教化民眾，皇帝甚至連教化的模本（圣諭寶訓(xùn)）都做了出來，士大夫只管照本宣科就是。士大夫?qū)⒕D(zhuǎn)向儒家經(jīng)典辭章的考據(jù)，以及具體治理技術(shù)的追求（實學(xué)），但是并沒有真的完全放棄帝王師的理想，一有風(fēng)吹草動，還有可能冒出來。即便沒有這種理想的追求，官僚體制自身也存在著自己的邏輯，不可能完全按君主的意志行事，否則這個體系將無法運轉(zhuǎn)。從某種意義上說，皇帝和官僚們一直在明里暗里地斗法，此消彼長，集中體現(xiàn)在皇權(quán)與相權(quán)的爭斗上。最后到了明朝，雖然皇權(quán)取得了表面上的勝利，而皇帝自身則因這個勝利，陷入了這樣的境地：或者非常勞累地日理萬機(jī)，還捉襟見肘，或者干脆撒手不管，聽任宦官的擺布。如果想過正常的生活，不是向官僚體系托付更多的權(quán)力，就得更多地依賴行政法規(guī)，因此付出了國家機(jī)器更加低效的代價。
由于當(dāng)時社會發(fā)展的狀況，國家不可能進(jìn)行精密的管理，因此制度設(shè)置的本身就是粗獷的，在制度安排上預(yù)留了很多空隙，由官員自身的活動去填補(bǔ)，這樣才能保證制度的彈性，比較能夠適應(yīng)變化。不僅中央政府各個部門之間、下級部門和上級部門之間的關(guān)系不清晰，中樞決策機(jī)構(gòu)的成員不固定，甚至決策機(jī)關(guān)在一個朝代之內(nèi)也會發(fā)生變化。這個部門管那個部門的事情，這個官員管本來不該他管的事情，本來該負(fù)責(zé)的官員卻負(fù)不了責(zé)，這樣的現(xiàn)象屢見不鮮。但是，在任何情況下，機(jī)構(gòu)都在運轉(zhuǎn)，因為古代制度本身就有處理這種復(fù)雜關(guān)系的模糊機(jī)制，存在新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的隱性制度，通過隱性制度的安排，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)。當(dāng)然，隱性制度的存在，也會被官員用在為自己牟利的方面，不過這種應(yīng)用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚內(nèi)部的緊張。另一方面，雖然政府機(jī)構(gòu)和官員之間關(guān)系充滿不確定性，但負(fù)責(zé)基本業(yè)務(wù)的屬吏和雜役卻基本穩(wěn)定，他們之間自有一套處理問題的隱性規(guī)約，一是借此牟利（他們不是沒有薪俸就是薪俸過低），二是保證公務(wù)的運轉(zhuǎn)（不運轉(zhuǎn)他們就沒錢可撈）。
基于同樣的原因，中國不是不能對農(nóng)村社會實行軍國體制的管理，政權(quán)也不是不能下到縣以下。秦朝曾經(jīng)有在縣以下設(shè)置有俸祿的鄉(xiāng)官的制度安排，不僅設(shè)置鄉(xiāng)官，而且實行鄉(xiāng)間的什伍編制，嚴(yán)厲推行連坐制。秦以后，這種鄉(xiāng)村管理體制，在歷史的某些階段，總是有復(fù)辟的嘗試。這樣的鄉(xiāng)村管理，其實，在短時間內(nèi)，無論是對農(nóng)民的管理控制，還是對賦稅的征收，都有很好的效果，只是這種制度安排時間一長，就會暴露出交易成本迅速提高的趨向，甚至達(dá)到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中國歷史的大多數(shù)時間里，不管統(tǒng)治者奉行什么思想，主觀愿望如何，對農(nóng)村卻只能實行近似無為而治的治理方式，鄉(xiāng)官逐漸變成差役，跑腿的，將空間留給鄉(xiāng)居的紳士和其他精英。
從政治文化的角度，我們討論制度的時候，離不開“道”和“術(shù)”這兩個中國味道的概念。從某種意義上說，道可以是能意會的、蘊(yùn)涵某種理想狀態(tài)的境界，術(shù)則是實現(xiàn)這種境界的途徑和方法。但是，具體落實到制度和政治操作上，道則意味著文治精神，它包括重文輕武，以文官治軍，推行道德教化，重視禮儀，維護(hù)倫理型的意識形態(tài)，等等；術(shù)則意味著權(quán)術(shù)，或者說權(quán)力技術(shù)，包括權(quán)力制衡的制度安排，權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力運用的技術(shù)操控，等等。
文治精神是自秦漢以來每個常態(tài)的王朝所必須具備的。道理很簡單，“以馬上得天下，不能以馬上治之”。中國歷史上，企圖以武力的方式維持國家的王朝并不是沒有過，但沒有一個能長久。不斷充實的儒家理念也許對版圖的擴(kuò)張用處不大，但對于維護(hù)一個分散宗法制的農(nóng)業(yè)國度，卻有無窮的妙用。春秋戰(zhàn)國以降，雖然西周那種貴族式的完整的宗法結(jié)構(gòu)被破壞了，但這種以血緣姓氏為軸心的父系宗法制的某些基本元素，卻隨著貴族社會的消亡而散落民間，成為小農(nóng)生活共同體的黏合劑，再次形成平民意義上的宗法制。這種宗法制，由于沒有了過去那種嚴(yán)整的梯形樹根結(jié)構(gòu)，我把它稱之為“分散宗法制”。由于這種“分散宗法制”的廣泛存在，當(dāng)西漢初年漢武帝宣布獨尊儒術(shù)的時候，從政、教兩方面對社會都是一種適應(yīng)。當(dāng)然，儒家倫理的推行，對宗法制也是一種促進(jìn)，使得宗族向大型化的方向發(fā)展，導(dǎo)致貴族社會的再生。從東漢末年開始，官僚貴族化的傾向，以門閥的形式再現(xiàn)；到了魏晉南北朝時期，官僚制已經(jīng)籠罩在門閥政治的陰影之下。好在，在官僚制的自身規(guī)律作用下，貴族化的趨勢最終還是被遏制了。中國進(jìn)入了長期而穩(wěn)定的小農(nóng)社會，分散宗法制頑強(qiáng)地生存了下來，父子、長幼、尊卑、男女（有別）這樣的結(jié)構(gòu)性概念，成為不可撼動的文化核心，支撐著中國社會的運行與再生。正因為如此，每個正常的統(tǒng)治者，都無一例外地不僅要將儒家倫理捧在頭頂，而且要貫徹到社會每一個層面。中國歷史上的幾百個皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社會卻始終只有一個主導(dǎo)意識形態(tài)，一個教主。關(guān)鍵的是，這個教主不是皇帝本人。因為，這個意識形態(tài)是在皇帝之上的，一旦動了這個東西，他和他的王朝存在的合法性就有了問題。
當(dāng)然，文治精神不僅僅意味著意識形態(tài)的推行，還伴隨著國家政治以及社會活動的儀式化（禮儀化）?！疤焱跏ッ鳌钡淖饑?yán)，尊卑有序的秩序，權(quán)威的認(rèn)同與服從，必須通過長時間的儀式的熏陶和演練，才能內(nèi)化為人們的不自覺行為。歷代王朝對禮儀重視的程度不亞于財賦與軍隊。官僚體系中，負(fù)責(zé)禮儀的專門機(jī)構(gòu)，只有增加的份，而沒有縮減的可能。官辦的學(xué)校教育，學(xué)禮一直都是主要的內(nèi)容，以至于到后來，老百姓一致認(rèn)為，上學(xué)就是達(dá)到“知書達(dá)禮”。近代中西大規(guī)模接觸之初，中國在馬戛爾尼使團(tuán)來訪和1859年中外交涉中，所表現(xiàn)出對禮儀問題的過分反應(yīng)，實際上不過是傳統(tǒng)文治精神的一種過度反彈。
正因為有了意識形態(tài)的推行和禮儀化制度這兩個基本要素，古代制度呈現(xiàn)出文官第一的特色就可以理解了。正如閻步克先生的研究所顯示的那樣，自漢以后，儒生和文吏的結(jié)合，為官僚體系提供了成員。而事實上，在這個結(jié)合過程中，儒生的味道逐漸壓倒了文吏，以至于察舉制運行到后來，通經(jīng)和達(dá)禮才是進(jìn)入仕途的基本條件。再到后來，是官僚基本上就意味著也是士大夫，非正途（科舉）出身的人，按慣例總是被排除在士大夫的核心群體之外。至于官僚所需的操作技術(shù)，則由上不了臺盤的吏和后來的幕僚承擔(dān)。
不過，文官第一的制度面貌，還可以從另一個角度去理解，這就是軍事制度的安排。說實話，武裝力量無論如何都是國家的支撐性要素，無論在什么時代都是如此，古代中國自然也不例外。事實上，每個開國君主都是完全或者部分意義的武夫，西晉的開國皇帝司馬炎總是強(qiáng)調(diào)自己家族的“諸生”出身，還被人嘲笑過?；实蹅儗τ谲姍?quán)也從來都沒有放松過。兵者利器也，可是這利器是雙刃劍，能傷別人也能傷自己。對軍隊控制不當(dāng)，輕則割據(jù)難制，重則起兵反叛。以暴制暴，采用武力控制的方式維持國家的秩序當(dāng)然不是不可以，但這樣一來，難免傷及禮制和教化，建立不起皇帝和軍人之間的道德聯(lián)系，即使是身邊的親衛(wèi)軍也難保不有起叛心的一日。對于古代社會的政治制度，在效忠和效率之間，效忠總是第一位的。所以，擁有最可能顛覆皇權(quán)利器的軍人，是首先應(yīng)該防范的。當(dāng)然，軍人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比較起來，還是軍人更具危險性，其實，文官與軍人的結(jié)合，是最危險的。所以，重文輕武，以文壓武政策的推行，效果是一石二鳥，既壓低了武人，又離間了文武，讓他們難以結(jié)合。
文治精神到了這一步，已經(jīng)進(jìn)入了術(shù)的領(lǐng)地。古代制度安排上的權(quán)力制衡，也屬于術(shù)的層面，除了前面講過的文武制衡，還有行政與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制衡，行政機(jī)構(gòu)之間的制衡，地方官員之間的制衡，以及體制內(nèi)與體制外的制衡，等等。實際上，古代政治中的權(quán)術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。可以說，當(dāng)年韓非子列舉的那些駕御之術(shù)，在以后的歲月里，不僅在君臣之間，而且在臣臣之間，年復(fù)一年地推陳出新地上演著。只不過，我們已經(jīng)很難在制度的設(shè)置上看出痕跡了。
中國古代制度闡釋方面最易被人忽視，同時也最曖昧不清的所在，應(yīng)該是官僚機(jī)構(gòu)，即所謂衙門的運作方式與內(nèi)涵。從某種意義上說，任何一種形式的制度安排，最后都要通過衙門的運作才得以實現(xiàn)。衙門實際上是刀筆吏和衙役的空間，自唐朝以降，吏和衙役已經(jīng)成為一個介于官民之間的特定群體。他們的政治地位不高，其中的衙役甚至被列為不得參加科舉的賤民行列，但是，他們才是政治運行不可或缺的人物。無論是中央機(jī)關(guān)還是基層的縣衙，沒有主官，政務(wù)不會停滯，而沒有了吏和役的奔波跑腿，那么所有的事務(wù)都可能停擺。多少年來，這是一個變化最少的角落。無論政治風(fēng)云如何變幻，他們有著自己的規(guī)矩，按著自己做事常規(guī)行事。大一點的政治程序性的變化多少會導(dǎo)致他們行為的改變，但用不了多久，還有可能溜回舊日的軌道。當(dāng)然，朝代的不同，皇帝的不同甚至于官僚個體的不同，是會影響到他們，但誰也不能否認(rèn)，他們是政治操作層面中參與博弈的一方。
制度從來就不是靜止的組織和框架，從來沒有動不得的“祖宗之法”，雖然保持穩(wěn)定是中國古代制度的規(guī)定，但變化確是一直在進(jìn)行之中?？v觀兩千年的官僚帝制，制度的改變總是從補(bǔ)充性變革到替代性變革，再到框架性改變。人們總是先在制度上打一塊補(bǔ)丁，然后再慢慢地讓補(bǔ)丁下面原來的機(jī)構(gòu)失效，最后才取而代之。在中國，制度的慣性總是在發(fā)揮著作用，穩(wěn)定畢竟是人們最為看重的政治目標(biāo)，因此總是力圖避免因結(jié)構(gòu)的動蕩而導(dǎo)致整體的動蕩。凡是氣魄大動作大的變法，往往難以成功，越到這個制度的成熟期，就越是這樣。
中國現(xiàn)代意義的制度變革，比起我們的東亞近鄰日本來，發(fā)生的時間并不晚，但變革本身走的彎路，卻遠(yuǎn)比我們已經(jīng)意識到的多得多。清朝最終喪失了和平改制的時機(jī)，而辛亥革命后的制度變革，卻像浮在水面上的油，跟社會格格不入。說實話，雖然現(xiàn)在絕大多數(shù)的中國人對傳統(tǒng)和傳統(tǒng)制度已經(jīng)沒有多少印象，但傳統(tǒng)制度的陰影還在遮蔽著我們，影響著我們的政治行為。我們只有在向別人學(xué)習(xí)的同時，回顧自己，也許才能真的走出我們自己的中世紀(jì)。
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