南京方面委曲求全，同意袁世凱在北京就臨時(shí)大總統(tǒng)職后，袁遂于民國元年3月8日以就職誓詞電告于參議院，原電如下：
“南京參議院公鑒：麻（六日）電悉。所議六條，一切認(rèn)可。凱以薄德，忝承推舉，勉任公仆，謹(jǐn)照三月初六日參議院議決第二條辦法電達(dá)宣誓。下開宣誓詞，請(qǐng)代公布。其文曰：民國建設(shè)造端，百凡待治，世凱深厚竭其能力，發(fā)揚(yáng)共和之精神，滌蕩專制之瑕穢！謹(jǐn)守憲法，依國民之愿望，蘄達(dá)國家于安全強(qiáng)固之域，俾五大民族同臻樂利。凡茲志愿，率履勿渝！俟召集國會(huì)，選定第一期大總統(tǒng)，世凱即行解職。謹(jǐn)掬誠悃，誓告同胞。大中華民國元年三月初八日，袁世凱?！?br/>
這篇具有歷史性的總統(tǒng)宣誓文，是葉恭綽的手筆，而由梁士詒加以潤色。梁士詒這時(shí)已是袁的重要智囊，南北和議時(shí)，梁任郵傳部副大臣代理?xiàng)钍跨牟縿?wù)。袁在彰德未入京前，即曾遣人密告梁說：“當(dāng)前情勢，南方軍事尚未結(jié)束，北方政治頭緒萬端，正賴燕孫（梁士詒字）居中策劃，請(qǐng)與少川（唐紹儀字）預(yù)為布置?！?br/>
情勢演變至此，南京方面調(diào)虎離山，想把袁世凱誘引到南京來的計(jì)劃是完全落空了，于是只好退而求其次，便是由臨時(shí)參議院把一部《中華民國臨時(shí)約法》起草完畢。原來當(dāng)南京臨時(shí)政府剛成立時(shí)為哲學(xué)是神學(xué)的婢女，其任務(wù)就是論證至高無上的“啟示真，是根據(jù)《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》組成的，其后根據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》加以修改，成為《臨時(shí)約法》。自民國元年2月7日起，至3月8日止，經(jīng)過一個(gè)月的會(huì)議，終將全案通過，3月11日公布。這個(gè)《臨時(shí)約法》和《臨時(shí)政府組織大綱》最大不同的地方是，《臨時(shí)政府組織大綱》采取總統(tǒng)制，《臨時(shí)約法》則采責(zé)任內(nèi)閣制?！杜R時(shí)約法》共七章，即：一、總綱；二、人民；三、參議院；四、臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)；五、國務(wù)員；六、法院；七、附則。
責(zé)任內(nèi)閣制本是宋教仁所積極主張的，但南京臨時(shí)政府時(shí)期，其他革命主要干部均不贊成。到了袁世凱做總統(tǒng)，又怕總統(tǒng)權(quán)力太大，于是匆匆忙忙地訂定《臨時(shí)約法》，想借這部《約法》來限制袁的野心妄為。結(jié)果袁把這部《約法》視同廢紙。
從袁世凱通電宣誓的那一天起，到4月1日孫大總統(tǒng)解除職務(wù)止，在那20多天當(dāng)中，袁在北方就不再稱“新舉臨時(shí)大總統(tǒng)”而稱“本大總統(tǒng)”，因?yàn)樵J(rèn)為既已宣誓就職，當(dāng)然名正言順。其實(shí)袁接收職務(wù)的手續(xù)并未完成，所以那時(shí)北京、南京各有一個(gè)政府，各有一個(gè)總統(tǒng)，各有自己一套政策，實(shí)在可說是中華民國誕生時(shí)的怪現(xiàn)象。
袁已宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)，接著就需要忙著組織內(nèi)閣，屬于同盟會(huì)的安徽都督孫毓筠通電主張推孫中山先生組閣，非同盟會(huì)的廣西都督陸榮廷立即附和。這時(shí)也有人主張請(qǐng)黃興組閣，可是袁自己早已胸有成竹歷史主義學(xué)派。70年代后期以來，西方科學(xué)哲學(xué)的發(fā)展趨勢，他心中的人選是他的老朋友和外交方面的重要幫手唐紹儀，唐在被派為南北和議時(shí)的北方首席代表時(shí)，袁就已安排了他未來角色的伏筆。因?yàn)樘坪湍戏礁锩h人相處甚洽，又深通洋務(wù)，和英美關(guān)系都搞得不錯(cuò)，所以在袁系中，唐是個(gè)能夠被中外接受的理想人選。
3月13日袁世凱正式向南京參議院提名唐紹儀為內(nèi)閣
總理，南京參議院予以同意。3月25日唐紹儀親來南京，29日列席參議院發(fā)表政見，并將新閣名單提請(qǐng)表決如下：
外交總長陸徵祥（當(dāng)時(shí)系駐俄大使，故由胡惟德署理）
內(nèi)務(wù)總長趙秉鈞
財(cái)政總長熊希齡
陸軍總長段祺瑞
海軍總長劉冠雄
教育總長蔡元培
司法總長王寵惠
農(nóng)林總長宋教仁
工商總長陳其美（未到職，由王正廷署理）
交通總長原提名梁如浩，未被參議院通過，乃由唐紹儀暫兼。后由施肇基代理。
這份名單，好像是容納了各方面，因?yàn)樘齐m是袁的親密朋友，可是他又和同盟會(huì)方面是好朋友，陸徵祥是無黨無派的外交家，熊希齡是君主立憲派，袁系的人只有趙秉鈞、段祺瑞、劉冠雄三人，而同盟會(huì)方面卻有蔡元培、王寵惠、宋教仁、陳其美四人。袁認(rèn)為這是非常公平的分配，其實(shí)則是掩耳盜鈴的，因?yàn)樘平B儀是袁的老友，而陸徵祥則為袁系的附庸，而君主立憲派在同盟會(huì)和袁系間是選擇親袁的路線。因此在唐內(nèi)閣中，外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍事、交通六個(gè)重要部門都抓在袁手中，同盟會(huì)所得到的只是教育、司法、農(nóng)林、工商四個(gè)無所事事的冷衙門。
同盟會(huì)原來推薦黃興在新內(nèi)閣中繼續(xù)蟬聯(lián)陸軍總長，當(dāng)然這是想限制袁的軍事特權(quán)，使他不能把國家的軍隊(duì)當(dāng)作私人的工具?？墒沁@只是一種幻想，因?yàn)樵绖P是必需要掌握軍隊(duì)作為自己力量的基礎(chǔ)，因此決不肯把陸軍總長這個(gè)人選讓給袁系以外的人擔(dān)任，更不會(huì)同意給同盟會(huì)的“實(shí)力派”領(lǐng)袖黃興，所以只同意改派黃興為參謀總長。參謀本部在當(dāng)時(shí)是個(gè)有名無實(shí)的機(jī)關(guān)，黃興當(dāng)然堅(jiān)決拒絕接受這個(gè)空名職位。
唐紹儀雖然是袁的老朋友，可是他不是北洋軍出身，他與袁在朋友與部下之間，不像北洋軍系的人，對(duì)袁完全是衣食父母，因此他一方面獲得袁的親近和尊重，一方面則受到袁部下的排擠和詆毀。南北議和時(shí)，唐與南方代表協(xié)議成立一個(gè)解決新國家國體問題的“國民議會(huì)”，會(huì)議的成員是由革命軍人所占領(lǐng)的14省和清廷所統(tǒng)治的八省，每省各派三人組織之。袁認(rèn)為唐未請(qǐng)示他而擅自同意國民會(huì)議代表的比率，使北方占少數(shù)，處于絕對(duì)劣勢，非常不滿，乃通電譴責(zé)唐越出了代表的職權(quán)范圍，唐因此被迫通電辭職。
3月26日，南京臨時(shí)政府公宴唐紹儀于總統(tǒng)府，觥籌交錯(cuò)，頗盡歡洽。酒筵進(jìn)行時(shí)，蔡元培起立致詞，對(duì)唐紹儀贊譽(yù)備至，隨后舉杯慶祝唐內(nèi)閣已獲參議院通過，預(yù)祝中華民國第一任內(nèi)閣將有滿意成就，最后希望唐氏能加入同盟會(huì)，實(shí)行同盟會(huì)政綱政策。接著黃興也起立敦勸，全體與會(huì)人士鼓掌表示贊成。
唐紹儀由北京南下時(shí)，袁曾一再敦囑，要唐盡量與革命黨方面建立友好深切關(guān)系，唐本和南方人士有好感，因此蔡、黃兩氏的提議，唐很愉快加以接受。居正乃離席取出同盟會(huì)的入會(huì)同志志愿書送給唐紹儀，唐即在誓書下簽字認(rèn)可，再由蔡元培、黃興簽名作介紹人，孫大總統(tǒng)簽字主誓，唐紹儀起立宣誓，大家高呼同盟會(huì)萬歲，賓主盡歡而散。
這次唐南來，除了加入同盟會(huì)引起北洋軍系的不滿而外，還有一件大觸北洋軍人之怒的，是唐竟同意南方提議，調(diào)兵北上，這在北洋軍人看來，簡直是召引外兵入京，是件不可原恕的舉動(dòng)。趙秉鈞復(fù)京師總董事會(huì)函有云：“調(diào)兵北來唐君主之，鄙人甚不謂然，早間見總統(tǒng)（袁）之意見相同，必須竭力磋商，以不來為是?！崩顣侵滦芟｝g電有云：“國務(wù)員帶衛(wèi)兵北上，系當(dāng)時(shí)唐總理在南京與眾擬之辭?！?br/>
此外，最使北洋軍人痛恨的，是唐主張孫、袁、黎、黃合作，以奠定民國基礎(chǔ)。在北洋軍人看來，這四巨頭的合作，就是北洋軍系的沒落。
民國元年4月1日，孫大總統(tǒng)至臨時(shí)參議院正式宣布解職，并致辭說：
“本大總統(tǒng)于中華民國正月初一日來南京就職，今日四月初一日至貴院宣布解職。……三月以來，南北統(tǒng)一，戰(zhàn)事告終，造成完全無缺之中華民國……本大總統(tǒng)受職之初，不料有如此之好結(jié)果，亦不料以極短之時(shí)間，而能建立如此之大事業(yè)……。今國務(wù)總理唐紹儀組織內(nèi)閣已成立，本大總統(tǒng)自當(dāng)解職，今特蒞貴院宣布?！腥A民國成立之后，凡為中華民國國民均有國民之天職。何謂天職？即促進(jìn)世界的和平是也。……促進(jìn)和平，即是中華民國國民之天職?！敬罂偨y(tǒng)解職之后，即為中華民國之一國民，政府不過一極小之機(jī)關(guān)，其力量不過國民極小之一部分，大部分之力量，仍全在吾國民，本大總統(tǒng)今日解職并非功成而退，實(shí)欲以中華民國國民之地位，與四萬萬國民協(xié)力造成中華民國之鞏固基礎(chǔ)，以冀世界之和平。望貴院與將來政府勉勵(lì)人民，同盡天職，從今以后，使中華民國得為文明之進(jìn)步；使世界舞臺(tái)，得享和平之幸福，固不第一人之宏愿已也。”
孫大總統(tǒng)致詞畢，遂將大總統(tǒng)印交還參議院，參議院答詞如下：
“……中山先生發(fā)宏愿救國，首建共和之纛，奔走呼號(hào)于專制淫威之下，瀕于殆者屢矣，而毅然不稍輟，廿年如一日。武漢起義未一月，而響應(yīng)天下三分有其二，固亡清無道所致，抑亦先生宣導(dǎo)鼓告之力實(shí)多也。當(dāng)民國尚未統(tǒng)一，國人急謀建設(shè)臨時(shí)政府于南京，適先生歸國，遂由各省代表公舉為臨時(shí)大總統(tǒng)，受職才四十日，即以和平措置使清帝退位，統(tǒng)一底定，未忍生靈涂炭，靡訴于兵戎；雖柄國不滿百日，而吾五大民族所受賜者已靡有涯矣，固不獨(dú)成功不居，其高尚純潔之風(fēng)，為斯世矜式已也。今當(dāng)先生解臨時(shí)大總統(tǒng)職任之日，本院代表全國，有不能已于言者；民國之成立也，先生實(shí)撫育之；國民發(fā)揚(yáng)光大也，尤賴先生牖啟而振迅之；茍有利于民國者，無間在朝在野，責(zé)任一也。羅斯?？偨y(tǒng)解職后，周游演說，未嘗一日不拳拳于阿美利加合眾國，愿先生為羅斯福，國人馨香祝矣?！?br/>
這兩篇演說詞都充滿誠摯的感情，不是一般官式應(yīng)酬語，孫中山先生之所自期，與國人之所期待于先生，均可以說是恰如其分。今天我們讀到這些開國文獻(xiàn)，就可以想見當(dāng)年首創(chuàng)民國的偉人們雍容揖讓，虛心誠意，令人向往不已也。
4月2日臨時(shí)參議院議決：中華民國臨時(shí)政府遷往北京，參議院亦訂于4月29日在北京行開院典禮。4月6日參議院將全體參議員名單咨文交由唐紹儀電告袁大總統(tǒng)。唐電曰：“參議院咨文。本院議決遷至北京辦法，自四月初八日起，休會(huì)十五日。于二十一日齊集北京，已由歌電報(bào)告，并電請(qǐng)先行指定場所，并屆期派員招待各在案。查各省參議員現(xiàn)在已到院共四十九員。合將全院參議員人數(shù)，開列清冊(cè)，注明省分，并將議長、副議長暨審議員姓名，以及審查會(huì)審查長，并審查委員姓名一并分別開列，咨請(qǐng)查照，以便指定相當(dāng)場所，俾各員到京后，即可克期開會(huì)。此咨大總統(tǒng)。計(jì)咨送清冊(cè)一本。各省參議員到院人數(shù)姓名如左：
直隸：谷鐘秀
奉天：吳景濂
河南：李搫陳景南丁廷謇張啟與李載賡
山東：史澤咸于洪起陳命官彭占元?jiǎng)⑿情?br/>
山西：李素劉懋賞
陜西：趙世鈺
湖南：彭允彝劉彥歐陽振聲覃振
湖北：田桐劉道仁胡秉柯歐陽啟勛
安徽：胡紹斌常恒芳凌毅
江蘇：楊廷棟陳陶怡凌文淵
江西：文群湯漪王有蘭
浙江：王正廷殷汝驪黃群
福建：林森潘祖彝
廣東：錢樹芬金章趙士北
廣西：鄧家彥曾彥劉崛
四川：黃樹中李肇甫熊成章
云南：張耀曾席聘臣段宇清
貴州：文崇高平剛
議長：林森；副議長：王正廷。審議長：李肇甫。外交審查長暫未舉。審查員劉彥、錢樹芬、劉星楠、吳景濂。請(qǐng)?jiān)笇彶殚L暫未舉，審查員李搫、劉懋賞、鄧家彥、曾彥、劉崛。法律審查長王正廷，審查員王有蘭、彭允彝、谷鐘秀、趙士北、平剛、湯漪、熊成章、張耀曾。財(cái)政審查長潘祖彝、審查員李肇甫、歐陽振聲、文群、殷汝驪、席聘臣、黃樹中。再參議院法已由本院議決咨送，其第四章第二十六條載任委員分設(shè)法制、財(cái)政、庶政、請(qǐng)?jiān)?、懲罰五部。各提任審查本部事件云云。此次所開尚系院法未經(jīng)議決以前暫時(shí)規(guī)定，應(yīng)俟本院移至北京后再行查照院法分部另舉，合并聲明。元年四月初六日等語。儀。虞。印?！?br/>
袁不肯把陸軍總長一職給黃興，可是卻又不能不予黃興有一安頓，因?yàn)楫?dāng)時(shí)黃興的聲望，僅次于孫中山。袁遂于3月30日發(fā)布命令：“任命黃興為參謀總長。此令?！碑?dāng)時(shí)的參謀總長既無人事權(quán)，又無指揮權(quán)，純粹一個(gè)幕僚長，因此黃堅(jiān)決請(qǐng)辭。其辭職電云：“袁大總統(tǒng)命以興繼任參謀總長，已復(fù)電力辭。至兩江一帶軍隊(duì)，維持整理，刻不容緩，興縱懷歸隱之志，斷不敢置經(jīng)手未完事宜于不顧，以負(fù)我軍界同胞。已商請(qǐng)?zhí)瓶偫硗锥ㄞk法，務(wù)使南方各軍隊(duì)，布置得宜，各安其所。俟布置大定，始行告退，以遂初志?！蹦戏矫褴婘寮?，如果不妥為安插，確實(shí)很難善后，黃興統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，是最理想的人選。不過這個(gè)工作吃力不討好，黃興薄參謀總長而選擇一個(gè)吃力不討好的工作，這也可見革命黨人勇于任事，不求名利的偉大襟懷。
袁世凱于3月31日任命黃興為南京留守，仍總轄南方各軍。留守府成立后，其組織和人事情況如下：
總參謀長：李書城，秘書長：陳鳳光，軍務(wù)處長：張孝準(zhǔn)，參謀處長：歐覲文，政務(wù)處長：馬良，副官處長：徐少秋，總務(wù)處長：何成浚，軍械處長：曾昭文，軍需處長：徐桂亭。
留守府統(tǒng)轄的各單位及其主管是：
軍官學(xué)校校長：金永炎，入伍生總隊(duì)長：沈靖，四路要塞司令官：官成鯤，憲兵司令：茅迺封，軍需學(xué)校校長：劉文藻，測量局局長：章煥祺，金陵機(jī)器局局長：賓步程，巡警總監(jiān)：吳忠信，南京府知府：方潛。
4月14日袁世凱頒布《南京留守條例》，留守府直隸大總統(tǒng)，有維持南方各軍和南京方面的責(zé)任。成立留守府的主要目的，在整編和裁撤南方各軍，同時(shí)又須顧及和保全革命實(shí)力。當(dāng)時(shí)南京駐軍的番號(hào)，共有七個(gè)軍，26個(gè)師、51個(gè)旅。號(hào)稱30萬人，但編制不一，名號(hào)各異，情形非常復(fù)雜。一個(gè)師的兵力有1000人的，有幾百人的，師長們均自認(rèn)對(duì)革命有功，日日奔走留守府，索餉索械，甚至使用手段勾引他師營連長來歸，下級(jí)干部遂致朝秦幕楚，以士兵為個(gè)人資本。
黃興在留守任內(nèi)編組了一支模范軍“第八師”，欲以這支部隊(duì)為革命基干。第八師由趙恒惕所部和廣西巡防軍合并改組而成，本擬派趙恒惕為師長，因?yàn)樾枰笱鼙狈?，所以改派馮國璋的女婿陳之驥為第八師師長。
參謀總長一職黃興既堅(jiān)決不就，袁又欲以之予南京衛(wèi)戍司令徐紹禎。徐是個(gè)好好先生，也表示不就。袁乃請(qǐng)副總統(tǒng)黎元洪兼任，黎雖答應(yīng)，卻不肯離開武昌，于是黎便在武昌遙領(lǐng)副總統(tǒng)和參謀總長。陳宦則以參謀次長職代行參謀總長職務(wù)。
5月1日，參議院改選議長，選吳景濂為正議長，湯化龍為副議長。2日，唐紹儀總理率領(lǐng)內(nèi)閣各部總長列席參議院，報(bào)告自己的政見。
唐紹儀以閣揆身份首先致詞，他說：內(nèi)閣將遵照袁大總統(tǒng)的施政原則——建議從穩(wěn)健入手，措置以實(shí)事為歸。今后施政將分別緩急先后，第一是軍民分治；第二是裁兵，簡練精兵；第三清朝與各國所簽訂的條約，均將切實(shí)遵守；第四改良法律，建立獨(dú)立的司法制度；第五普及教育；第六統(tǒng)一幣制，整頓金融；第七振興實(shí)業(yè)，發(fā)展交通。
海軍總長劉冠雄第二個(gè)致詞，他認(rèn)為海軍急務(wù)有四，均需款辦理，一為海軍常年經(jīng)費(fèi)及推廣學(xué)校，多派留學(xué)生，每年約需320余萬元；二為新舊各船操演費(fèi)，每年約需200余萬元；三為已定內(nèi)外各廠巡船、炮船、魚雷船尚需我付價(jià)款1000萬元；四為養(yǎng)船費(fèi)每年130萬元。
陸軍總長段祺瑞致詞時(shí)說：政府統(tǒng)一后，應(yīng)籌軍民分治之計(jì)劃，一為精簡軍隊(duì)以恢復(fù)地方秩序，由于武昌起義后各省自行召募，軍隊(duì)林立，較原有增多幾達(dá)一倍，必需解散；二為擬制定軍官為終身職；三為培植陸軍人才，調(diào)查軍官資格，分別其條件以派往東洋或西洋；四為制定征兵制度；五為設(shè)立兵工制造廠；六為設(shè)立被服廠；七為改良馬政。
農(nóng)林總長宋教仁致詞說：農(nóng)林政策應(yīng)循漸進(jìn)政策，十年樹木正是這個(gè)意思。農(nóng)業(yè)純?yōu)樯a(chǎn)事業(yè)，當(dāng)以增加生產(chǎn)力為要著，增加土地之生產(chǎn)力有三途：一為墾荒地；二為修林政；三為興水利。此外則設(shè)立農(nóng)業(yè)金融、教育機(jī)關(guān)，以助長生產(chǎn)力。
司法總長王寵惠致詞時(shí)說：整頓司法有五項(xiàng)步驟，一為實(shí)行司法獨(dú)立，免除行政干涉；二為培養(yǎng)司法人才，遍處設(shè)置裁判傳習(xí)所，以訓(xùn)練獨(dú)立的司法官；三為勵(lì)行辯護(hù)制度，既可牽制法官，且可代人民訴訟；四為采取陪審制度以昭公平；五為改良監(jiān)獄。
教育總長蔡元培致詞，他首先提出教育方針，分普通教育在于養(yǎng)成國民健全人格，和專門教育在于培養(yǎng)專門人才；二為教育設(shè)施亦為普通教育與專門教育；三為劃定中央教育行政權(quán)限；四為教育經(jīng)費(fèi)之規(guī)定；五為分析京師教育現(xiàn)狀；六為對(duì)海外留學(xué)生的計(jì)劃。
交通總長施肇基致詞時(shí)說：交通情況因兵事影響，組織多未完全，損失極為重大。當(dāng)茲民國初建，所有路、電、郵、航四政，急應(yīng)通盤籌劃，現(xiàn)擬分為三個(gè)步驟，一是恢復(fù)秩序，二是改革弊政，三是統(tǒng)一進(jìn)行。
代理工商總長王正廷致詞，他說工商是全國的命脈，振興工商辦法：一驅(qū)除工商的障礙；二保護(hù)現(xiàn)有的工商。
民國成立后的政府主要的問題在于財(cái)政，所以財(cái)政總長熊希齡在參議院的致詞是一篇重要資料。他分析當(dāng)時(shí)的財(cái)政情況，同時(shí)說明如何整頓財(cái)政的辦法。
他說：清朝末年的財(cái)政已瀕臨破產(chǎn)，民國成立，因各省宣告獨(dú)立，致財(cái)政更形分裂。當(dāng)前財(cái)政的特色，是只有支出全無收入，而支出的費(fèi)用則全賴舉借外債，實(shí)在是非常危險(xiǎn)的情況。關(guān)于財(cái)政虧竭情形，可分為兩端：
?。祝┟駠o(jì)元以前的財(cái)政：（一）歲入不敷5400余萬兩；（二）追加籌備經(jīng)費(fèi)銀2400萬兩；（三）新外債息款銀1000余萬兩。以上三項(xiàng)合共不敷8800萬兩。
?。ㄒ遥┟駠o(jì)元以后的財(cái)政：（一）臨時(shí)籌辦經(jīng)費(fèi)約銀11000余萬兩（內(nèi)分外債2080萬兩，南北補(bǔ)發(fā)軍餉1920萬兩，恩恤6000萬兩，建設(shè)1000萬兩）。（二）常年不敷經(jīng)費(fèi)，約銀17052萬兩（內(nèi)分歲入減收5000萬兩，軍費(fèi)增加3000萬兩，內(nèi)債息款252萬兩，舊額不敷8800萬兩）。以上兩項(xiàng)合共不敷28052萬兩。
由于整個(gè)情況如此，使得在財(cái)政上度支奇絀，在經(jīng)濟(jì)上則金融窘迫，因此財(cái)政部只好審度時(shí)勢緩急輕重，以決定辦法的先后，共訂八策：一為減軍費(fèi)。由于民國成立前各省獨(dú)立，支出均以軍費(fèi)為大宗，所以應(yīng)解中央款項(xiàng)均為截留，故首務(wù)在節(jié)減軍費(fèi)；二為成立國家銀行，以期金融復(fù)活，工商振興；三為開鑄通用銀元，廢去生銀習(xí)慣；四為改良稅則以均國民負(fù)擔(dān)，尤應(yīng)先改田賦及印花所得稅，但需假以時(shí)日，契稅及酒稅則可速辦；五為籌劃鹽煙專賣；六為劃分國家稅和地方稅；七為制訂會(huì)計(jì)法規(guī)，以期出納之確當(dāng)；八為整理公債以保鹽民之信用。
從熊希齡在參議院的報(bào)告，可以看出民國成立初期財(cái)政的困難和嚴(yán)重情形。世界上沒有這么奇怪的政府，要全靠舉外債來應(yīng)付支出的。
5月3日袁世凱批準(zhǔn)教育總長蔡元培的建議，將京師大學(xué)堂改稱北京大學(xué)校，大學(xué)堂總監(jiān)改為大學(xué)校長，任命嚴(yán)復(fù)為首任北京大學(xué)校長。京師大學(xué)堂的前身是官書局，官書局的前身是京師強(qiáng)學(xué)會(huì)。
5月6日總統(tǒng)府秘書長梁士詒把已瀕停業(yè)的交通銀行增資復(fù)業(yè)。交行本為梁所創(chuàng)辦，后來被盛宣懷所排擠而脫離，現(xiàn)在梁是袁的大紅人，所以收回交行，自任總理。5月27日改組大清銀行（光緒三十三年成立，官商股各一半）為中國銀行，并定為民國政府的中央銀行，任命吳鼎昌為中國銀行監(jiān)督。
5月7日袁任命魏宸組為國務(wù)院秘書長，張國淦為銓敘局長，馮自由為臨時(shí)稽勛局長。
5月18日袁令改大理院正卿為大理院院長，任命許世英擔(dān)任。
“南京參議院公鑒：麻（六日）電悉。所議六條，一切認(rèn)可。凱以薄德，忝承推舉，勉任公仆，謹(jǐn)照三月初六日參議院議決第二條辦法電達(dá)宣誓。下開宣誓詞，請(qǐng)代公布。其文曰：民國建設(shè)造端，百凡待治，世凱深厚竭其能力，發(fā)揚(yáng)共和之精神，滌蕩專制之瑕穢！謹(jǐn)守憲法，依國民之愿望，蘄達(dá)國家于安全強(qiáng)固之域，俾五大民族同臻樂利。凡茲志愿，率履勿渝！俟召集國會(huì)，選定第一期大總統(tǒng)，世凱即行解職。謹(jǐn)掬誠悃，誓告同胞。大中華民國元年三月初八日，袁世凱?！?br/>
這篇具有歷史性的總統(tǒng)宣誓文，是葉恭綽的手筆，而由梁士詒加以潤色。梁士詒這時(shí)已是袁的重要智囊，南北和議時(shí)，梁任郵傳部副大臣代理?xiàng)钍跨牟縿?wù)。袁在彰德未入京前，即曾遣人密告梁說：“當(dāng)前情勢，南方軍事尚未結(jié)束，北方政治頭緒萬端，正賴燕孫（梁士詒字）居中策劃，請(qǐng)與少川（唐紹儀字）預(yù)為布置?！?br/>
情勢演變至此，南京方面調(diào)虎離山，想把袁世凱誘引到南京來的計(jì)劃是完全落空了，于是只好退而求其次，便是由臨時(shí)參議院把一部《中華民國臨時(shí)約法》起草完畢。原來當(dāng)南京臨時(shí)政府剛成立時(shí)為哲學(xué)是神學(xué)的婢女，其任務(wù)就是論證至高無上的“啟示真，是根據(jù)《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》組成的，其后根據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》加以修改，成為《臨時(shí)約法》。自民國元年2月7日起，至3月8日止，經(jīng)過一個(gè)月的會(huì)議，終將全案通過，3月11日公布。這個(gè)《臨時(shí)約法》和《臨時(shí)政府組織大綱》最大不同的地方是，《臨時(shí)政府組織大綱》采取總統(tǒng)制，《臨時(shí)約法》則采責(zé)任內(nèi)閣制?！杜R時(shí)約法》共七章，即：一、總綱；二、人民；三、參議院；四、臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)；五、國務(wù)員；六、法院；七、附則。
責(zé)任內(nèi)閣制本是宋教仁所積極主張的，但南京臨時(shí)政府時(shí)期，其他革命主要干部均不贊成。到了袁世凱做總統(tǒng)，又怕總統(tǒng)權(quán)力太大，于是匆匆忙忙地訂定《臨時(shí)約法》，想借這部《約法》來限制袁的野心妄為。結(jié)果袁把這部《約法》視同廢紙。
從袁世凱通電宣誓的那一天起，到4月1日孫大總統(tǒng)解除職務(wù)止，在那20多天當(dāng)中，袁在北方就不再稱“新舉臨時(shí)大總統(tǒng)”而稱“本大總統(tǒng)”，因?yàn)樵J(rèn)為既已宣誓就職，當(dāng)然名正言順。其實(shí)袁接收職務(wù)的手續(xù)并未完成，所以那時(shí)北京、南京各有一個(gè)政府，各有一個(gè)總統(tǒng)，各有自己一套政策，實(shí)在可說是中華民國誕生時(shí)的怪現(xiàn)象。
袁已宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)，接著就需要忙著組織內(nèi)閣，屬于同盟會(huì)的安徽都督孫毓筠通電主張推孫中山先生組閣，非同盟會(huì)的廣西都督陸榮廷立即附和。這時(shí)也有人主張請(qǐng)黃興組閣，可是袁自己早已胸有成竹歷史主義學(xué)派。70年代后期以來，西方科學(xué)哲學(xué)的發(fā)展趨勢，他心中的人選是他的老朋友和外交方面的重要幫手唐紹儀，唐在被派為南北和議時(shí)的北方首席代表時(shí)，袁就已安排了他未來角色的伏筆。因?yàn)樘坪湍戏礁锩h人相處甚洽，又深通洋務(wù)，和英美關(guān)系都搞得不錯(cuò)，所以在袁系中，唐是個(gè)能夠被中外接受的理想人選。
3月13日袁世凱正式向南京參議院提名唐紹儀為內(nèi)閣
總理，南京參議院予以同意。3月25日唐紹儀親來南京，29日列席參議院發(fā)表政見，并將新閣名單提請(qǐng)表決如下：
外交總長陸徵祥（當(dāng)時(shí)系駐俄大使，故由胡惟德署理）
內(nèi)務(wù)總長趙秉鈞
財(cái)政總長熊希齡
陸軍總長段祺瑞
海軍總長劉冠雄
教育總長蔡元培
司法總長王寵惠
農(nóng)林總長宋教仁
工商總長陳其美（未到職，由王正廷署理）
交通總長原提名梁如浩，未被參議院通過，乃由唐紹儀暫兼。后由施肇基代理。
這份名單，好像是容納了各方面，因?yàn)樘齐m是袁的親密朋友，可是他又和同盟會(huì)方面是好朋友，陸徵祥是無黨無派的外交家，熊希齡是君主立憲派，袁系的人只有趙秉鈞、段祺瑞、劉冠雄三人，而同盟會(huì)方面卻有蔡元培、王寵惠、宋教仁、陳其美四人。袁認(rèn)為這是非常公平的分配，其實(shí)則是掩耳盜鈴的，因?yàn)樘平B儀是袁的老友，而陸徵祥則為袁系的附庸，而君主立憲派在同盟會(huì)和袁系間是選擇親袁的路線。因此在唐內(nèi)閣中，外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍事、交通六個(gè)重要部門都抓在袁手中，同盟會(huì)所得到的只是教育、司法、農(nóng)林、工商四個(gè)無所事事的冷衙門。
同盟會(huì)原來推薦黃興在新內(nèi)閣中繼續(xù)蟬聯(lián)陸軍總長，當(dāng)然這是想限制袁的軍事特權(quán)，使他不能把國家的軍隊(duì)當(dāng)作私人的工具?？墒沁@只是一種幻想，因?yàn)樵绖P是必需要掌握軍隊(duì)作為自己力量的基礎(chǔ)，因此決不肯把陸軍總長這個(gè)人選讓給袁系以外的人擔(dān)任，更不會(huì)同意給同盟會(huì)的“實(shí)力派”領(lǐng)袖黃興，所以只同意改派黃興為參謀總長。參謀本部在當(dāng)時(shí)是個(gè)有名無實(shí)的機(jī)關(guān)，黃興當(dāng)然堅(jiān)決拒絕接受這個(gè)空名職位。
唐紹儀雖然是袁的老朋友，可是他不是北洋軍出身，他與袁在朋友與部下之間，不像北洋軍系的人，對(duì)袁完全是衣食父母，因此他一方面獲得袁的親近和尊重，一方面則受到袁部下的排擠和詆毀。南北議和時(shí)，唐與南方代表協(xié)議成立一個(gè)解決新國家國體問題的“國民議會(huì)”，會(huì)議的成員是由革命軍人所占領(lǐng)的14省和清廷所統(tǒng)治的八省，每省各派三人組織之。袁認(rèn)為唐未請(qǐng)示他而擅自同意國民會(huì)議代表的比率，使北方占少數(shù)，處于絕對(duì)劣勢，非常不滿，乃通電譴責(zé)唐越出了代表的職權(quán)范圍，唐因此被迫通電辭職。
3月26日，南京臨時(shí)政府公宴唐紹儀于總統(tǒng)府，觥籌交錯(cuò)，頗盡歡洽。酒筵進(jìn)行時(shí)，蔡元培起立致詞，對(duì)唐紹儀贊譽(yù)備至，隨后舉杯慶祝唐內(nèi)閣已獲參議院通過，預(yù)祝中華民國第一任內(nèi)閣將有滿意成就，最后希望唐氏能加入同盟會(huì)，實(shí)行同盟會(huì)政綱政策。接著黃興也起立敦勸，全體與會(huì)人士鼓掌表示贊成。
唐紹儀由北京南下時(shí)，袁曾一再敦囑，要唐盡量與革命黨方面建立友好深切關(guān)系，唐本和南方人士有好感，因此蔡、黃兩氏的提議，唐很愉快加以接受。居正乃離席取出同盟會(huì)的入會(huì)同志志愿書送給唐紹儀，唐即在誓書下簽字認(rèn)可，再由蔡元培、黃興簽名作介紹人，孫大總統(tǒng)簽字主誓，唐紹儀起立宣誓，大家高呼同盟會(huì)萬歲，賓主盡歡而散。
這次唐南來，除了加入同盟會(huì)引起北洋軍系的不滿而外，還有一件大觸北洋軍人之怒的，是唐竟同意南方提議，調(diào)兵北上，這在北洋軍人看來，簡直是召引外兵入京，是件不可原恕的舉動(dòng)。趙秉鈞復(fù)京師總董事會(huì)函有云：“調(diào)兵北來唐君主之，鄙人甚不謂然，早間見總統(tǒng)（袁）之意見相同，必須竭力磋商，以不來為是?！崩顣侵滦芟｝g電有云：“國務(wù)員帶衛(wèi)兵北上，系當(dāng)時(shí)唐總理在南京與眾擬之辭?！?br/>
此外，最使北洋軍人痛恨的，是唐主張孫、袁、黎、黃合作，以奠定民國基礎(chǔ)。在北洋軍人看來，這四巨頭的合作，就是北洋軍系的沒落。
民國元年4月1日，孫大總統(tǒng)至臨時(shí)參議院正式宣布解職，并致辭說：
“本大總統(tǒng)于中華民國正月初一日來南京就職，今日四月初一日至貴院宣布解職。……三月以來，南北統(tǒng)一，戰(zhàn)事告終，造成完全無缺之中華民國……本大總統(tǒng)受職之初，不料有如此之好結(jié)果，亦不料以極短之時(shí)間，而能建立如此之大事業(yè)……。今國務(wù)總理唐紹儀組織內(nèi)閣已成立，本大總統(tǒng)自當(dāng)解職，今特蒞貴院宣布?！腥A民國成立之后，凡為中華民國國民均有國民之天職。何謂天職？即促進(jìn)世界的和平是也。……促進(jìn)和平，即是中華民國國民之天職?！敬罂偨y(tǒng)解職之后，即為中華民國之一國民，政府不過一極小之機(jī)關(guān)，其力量不過國民極小之一部分，大部分之力量，仍全在吾國民，本大總統(tǒng)今日解職并非功成而退，實(shí)欲以中華民國國民之地位，與四萬萬國民協(xié)力造成中華民國之鞏固基礎(chǔ)，以冀世界之和平。望貴院與將來政府勉勵(lì)人民，同盡天職，從今以后，使中華民國得為文明之進(jìn)步；使世界舞臺(tái)，得享和平之幸福，固不第一人之宏愿已也。”
孫大總統(tǒng)致詞畢，遂將大總統(tǒng)印交還參議院，參議院答詞如下：
“……中山先生發(fā)宏愿救國，首建共和之纛，奔走呼號(hào)于專制淫威之下，瀕于殆者屢矣，而毅然不稍輟，廿年如一日。武漢起義未一月，而響應(yīng)天下三分有其二，固亡清無道所致，抑亦先生宣導(dǎo)鼓告之力實(shí)多也。當(dāng)民國尚未統(tǒng)一，國人急謀建設(shè)臨時(shí)政府于南京，適先生歸國，遂由各省代表公舉為臨時(shí)大總統(tǒng)，受職才四十日，即以和平措置使清帝退位，統(tǒng)一底定，未忍生靈涂炭，靡訴于兵戎；雖柄國不滿百日，而吾五大民族所受賜者已靡有涯矣，固不獨(dú)成功不居，其高尚純潔之風(fēng)，為斯世矜式已也。今當(dāng)先生解臨時(shí)大總統(tǒng)職任之日，本院代表全國，有不能已于言者；民國之成立也，先生實(shí)撫育之；國民發(fā)揚(yáng)光大也，尤賴先生牖啟而振迅之；茍有利于民國者，無間在朝在野，責(zé)任一也。羅斯?？偨y(tǒng)解職后，周游演說，未嘗一日不拳拳于阿美利加合眾國，愿先生為羅斯福，國人馨香祝矣?！?br/>
這兩篇演說詞都充滿誠摯的感情，不是一般官式應(yīng)酬語，孫中山先生之所自期，與國人之所期待于先生，均可以說是恰如其分。今天我們讀到這些開國文獻(xiàn)，就可以想見當(dāng)年首創(chuàng)民國的偉人們雍容揖讓，虛心誠意，令人向往不已也。
4月2日臨時(shí)參議院議決：中華民國臨時(shí)政府遷往北京，參議院亦訂于4月29日在北京行開院典禮。4月6日參議院將全體參議員名單咨文交由唐紹儀電告袁大總統(tǒng)。唐電曰：“參議院咨文。本院議決遷至北京辦法，自四月初八日起，休會(huì)十五日。于二十一日齊集北京，已由歌電報(bào)告，并電請(qǐng)先行指定場所，并屆期派員招待各在案。查各省參議員現(xiàn)在已到院共四十九員。合將全院參議員人數(shù)，開列清冊(cè)，注明省分，并將議長、副議長暨審議員姓名，以及審查會(huì)審查長，并審查委員姓名一并分別開列，咨請(qǐng)查照，以便指定相當(dāng)場所，俾各員到京后，即可克期開會(huì)。此咨大總統(tǒng)。計(jì)咨送清冊(cè)一本。各省參議員到院人數(shù)姓名如左：
直隸：谷鐘秀
奉天：吳景濂
河南：李搫陳景南丁廷謇張啟與李載賡
山東：史澤咸于洪起陳命官彭占元?jiǎng)⑿情?br/>
山西：李素劉懋賞
陜西：趙世鈺
湖南：彭允彝劉彥歐陽振聲覃振
湖北：田桐劉道仁胡秉柯歐陽啟勛
安徽：胡紹斌常恒芳凌毅
江蘇：楊廷棟陳陶怡凌文淵
江西：文群湯漪王有蘭
浙江：王正廷殷汝驪黃群
福建：林森潘祖彝
廣東：錢樹芬金章趙士北
廣西：鄧家彥曾彥劉崛
四川：黃樹中李肇甫熊成章
云南：張耀曾席聘臣段宇清
貴州：文崇高平剛
議長：林森；副議長：王正廷。審議長：李肇甫。外交審查長暫未舉。審查員劉彥、錢樹芬、劉星楠、吳景濂。請(qǐng)?jiān)笇彶殚L暫未舉，審查員李搫、劉懋賞、鄧家彥、曾彥、劉崛。法律審查長王正廷，審查員王有蘭、彭允彝、谷鐘秀、趙士北、平剛、湯漪、熊成章、張耀曾。財(cái)政審查長潘祖彝、審查員李肇甫、歐陽振聲、文群、殷汝驪、席聘臣、黃樹中。再參議院法已由本院議決咨送，其第四章第二十六條載任委員分設(shè)法制、財(cái)政、庶政、請(qǐng)?jiān)?、懲罰五部。各提任審查本部事件云云。此次所開尚系院法未經(jīng)議決以前暫時(shí)規(guī)定，應(yīng)俟本院移至北京后再行查照院法分部另舉，合并聲明。元年四月初六日等語。儀。虞。印?！?br/>
袁不肯把陸軍總長一職給黃興，可是卻又不能不予黃興有一安頓，因?yàn)楫?dāng)時(shí)黃興的聲望，僅次于孫中山。袁遂于3月30日發(fā)布命令：“任命黃興為參謀總長。此令?！碑?dāng)時(shí)的參謀總長既無人事權(quán)，又無指揮權(quán)，純粹一個(gè)幕僚長，因此黃堅(jiān)決請(qǐng)辭。其辭職電云：“袁大總統(tǒng)命以興繼任參謀總長，已復(fù)電力辭。至兩江一帶軍隊(duì)，維持整理，刻不容緩，興縱懷歸隱之志，斷不敢置經(jīng)手未完事宜于不顧，以負(fù)我軍界同胞。已商請(qǐng)?zhí)瓶偫硗锥ㄞk法，務(wù)使南方各軍隊(duì)，布置得宜，各安其所。俟布置大定，始行告退，以遂初志?！蹦戏矫褴婘寮?，如果不妥為安插，確實(shí)很難善后，黃興統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，是最理想的人選。不過這個(gè)工作吃力不討好，黃興薄參謀總長而選擇一個(gè)吃力不討好的工作，這也可見革命黨人勇于任事，不求名利的偉大襟懷。
袁世凱于3月31日任命黃興為南京留守，仍總轄南方各軍。留守府成立后，其組織和人事情況如下：
總參謀長：李書城，秘書長：陳鳳光，軍務(wù)處長：張孝準(zhǔn)，參謀處長：歐覲文，政務(wù)處長：馬良，副官處長：徐少秋，總務(wù)處長：何成浚，軍械處長：曾昭文，軍需處長：徐桂亭。
留守府統(tǒng)轄的各單位及其主管是：
軍官學(xué)校校長：金永炎，入伍生總隊(duì)長：沈靖，四路要塞司令官：官成鯤，憲兵司令：茅迺封，軍需學(xué)校校長：劉文藻，測量局局長：章煥祺，金陵機(jī)器局局長：賓步程，巡警總監(jiān)：吳忠信，南京府知府：方潛。
4月14日袁世凱頒布《南京留守條例》，留守府直隸大總統(tǒng)，有維持南方各軍和南京方面的責(zé)任。成立留守府的主要目的，在整編和裁撤南方各軍，同時(shí)又須顧及和保全革命實(shí)力。當(dāng)時(shí)南京駐軍的番號(hào)，共有七個(gè)軍，26個(gè)師、51個(gè)旅。號(hào)稱30萬人，但編制不一，名號(hào)各異，情形非常復(fù)雜。一個(gè)師的兵力有1000人的，有幾百人的，師長們均自認(rèn)對(duì)革命有功，日日奔走留守府，索餉索械，甚至使用手段勾引他師營連長來歸，下級(jí)干部遂致朝秦幕楚，以士兵為個(gè)人資本。
黃興在留守任內(nèi)編組了一支模范軍“第八師”，欲以這支部隊(duì)為革命基干。第八師由趙恒惕所部和廣西巡防軍合并改組而成，本擬派趙恒惕為師長，因?yàn)樾枰笱鼙狈?，所以改派馮國璋的女婿陳之驥為第八師師長。
參謀總長一職黃興既堅(jiān)決不就，袁又欲以之予南京衛(wèi)戍司令徐紹禎。徐是個(gè)好好先生，也表示不就。袁乃請(qǐng)副總統(tǒng)黎元洪兼任，黎雖答應(yīng)，卻不肯離開武昌，于是黎便在武昌遙領(lǐng)副總統(tǒng)和參謀總長。陳宦則以參謀次長職代行參謀總長職務(wù)。
5月1日，參議院改選議長，選吳景濂為正議長，湯化龍為副議長。2日，唐紹儀總理率領(lǐng)內(nèi)閣各部總長列席參議院，報(bào)告自己的政見。
唐紹儀以閣揆身份首先致詞，他說：內(nèi)閣將遵照袁大總統(tǒng)的施政原則——建議從穩(wěn)健入手，措置以實(shí)事為歸。今后施政將分別緩急先后，第一是軍民分治；第二是裁兵，簡練精兵；第三清朝與各國所簽訂的條約，均將切實(shí)遵守；第四改良法律，建立獨(dú)立的司法制度；第五普及教育；第六統(tǒng)一幣制，整頓金融；第七振興實(shí)業(yè)，發(fā)展交通。
海軍總長劉冠雄第二個(gè)致詞，他認(rèn)為海軍急務(wù)有四，均需款辦理，一為海軍常年經(jīng)費(fèi)及推廣學(xué)校，多派留學(xué)生，每年約需320余萬元；二為新舊各船操演費(fèi)，每年約需200余萬元；三為已定內(nèi)外各廠巡船、炮船、魚雷船尚需我付價(jià)款1000萬元；四為養(yǎng)船費(fèi)每年130萬元。
陸軍總長段祺瑞致詞時(shí)說：政府統(tǒng)一后，應(yīng)籌軍民分治之計(jì)劃，一為精簡軍隊(duì)以恢復(fù)地方秩序，由于武昌起義后各省自行召募，軍隊(duì)林立，較原有增多幾達(dá)一倍，必需解散；二為擬制定軍官為終身職；三為培植陸軍人才，調(diào)查軍官資格，分別其條件以派往東洋或西洋；四為制定征兵制度；五為設(shè)立兵工制造廠；六為設(shè)立被服廠；七為改良馬政。
農(nóng)林總長宋教仁致詞說：農(nóng)林政策應(yīng)循漸進(jìn)政策，十年樹木正是這個(gè)意思。農(nóng)業(yè)純?yōu)樯a(chǎn)事業(yè)，當(dāng)以增加生產(chǎn)力為要著，增加土地之生產(chǎn)力有三途：一為墾荒地；二為修林政；三為興水利。此外則設(shè)立農(nóng)業(yè)金融、教育機(jī)關(guān)，以助長生產(chǎn)力。
司法總長王寵惠致詞時(shí)說：整頓司法有五項(xiàng)步驟，一為實(shí)行司法獨(dú)立，免除行政干涉；二為培養(yǎng)司法人才，遍處設(shè)置裁判傳習(xí)所，以訓(xùn)練獨(dú)立的司法官；三為勵(lì)行辯護(hù)制度，既可牽制法官，且可代人民訴訟；四為采取陪審制度以昭公平；五為改良監(jiān)獄。
教育總長蔡元培致詞，他首先提出教育方針，分普通教育在于養(yǎng)成國民健全人格，和專門教育在于培養(yǎng)專門人才；二為教育設(shè)施亦為普通教育與專門教育；三為劃定中央教育行政權(quán)限；四為教育經(jīng)費(fèi)之規(guī)定；五為分析京師教育現(xiàn)狀；六為對(duì)海外留學(xué)生的計(jì)劃。
交通總長施肇基致詞時(shí)說：交通情況因兵事影響，組織多未完全，損失極為重大。當(dāng)茲民國初建，所有路、電、郵、航四政，急應(yīng)通盤籌劃，現(xiàn)擬分為三個(gè)步驟，一是恢復(fù)秩序，二是改革弊政，三是統(tǒng)一進(jìn)行。
代理工商總長王正廷致詞，他說工商是全國的命脈，振興工商辦法：一驅(qū)除工商的障礙；二保護(hù)現(xiàn)有的工商。
民國成立后的政府主要的問題在于財(cái)政，所以財(cái)政總長熊希齡在參議院的致詞是一篇重要資料。他分析當(dāng)時(shí)的財(cái)政情況，同時(shí)說明如何整頓財(cái)政的辦法。
他說：清朝末年的財(cái)政已瀕臨破產(chǎn)，民國成立，因各省宣告獨(dú)立，致財(cái)政更形分裂。當(dāng)前財(cái)政的特色，是只有支出全無收入，而支出的費(fèi)用則全賴舉借外債，實(shí)在是非常危險(xiǎn)的情況。關(guān)于財(cái)政虧竭情形，可分為兩端：
?。祝┟駠o(jì)元以前的財(cái)政：（一）歲入不敷5400余萬兩；（二）追加籌備經(jīng)費(fèi)銀2400萬兩；（三）新外債息款銀1000余萬兩。以上三項(xiàng)合共不敷8800萬兩。
?。ㄒ遥┟駠o(jì)元以后的財(cái)政：（一）臨時(shí)籌辦經(jīng)費(fèi)約銀11000余萬兩（內(nèi)分外債2080萬兩，南北補(bǔ)發(fā)軍餉1920萬兩，恩恤6000萬兩，建設(shè)1000萬兩）。（二）常年不敷經(jīng)費(fèi)，約銀17052萬兩（內(nèi)分歲入減收5000萬兩，軍費(fèi)增加3000萬兩，內(nèi)債息款252萬兩，舊額不敷8800萬兩）。以上兩項(xiàng)合共不敷28052萬兩。
由于整個(gè)情況如此，使得在財(cái)政上度支奇絀，在經(jīng)濟(jì)上則金融窘迫，因此財(cái)政部只好審度時(shí)勢緩急輕重，以決定辦法的先后，共訂八策：一為減軍費(fèi)。由于民國成立前各省獨(dú)立，支出均以軍費(fèi)為大宗，所以應(yīng)解中央款項(xiàng)均為截留，故首務(wù)在節(jié)減軍費(fèi)；二為成立國家銀行，以期金融復(fù)活，工商振興；三為開鑄通用銀元，廢去生銀習(xí)慣；四為改良稅則以均國民負(fù)擔(dān)，尤應(yīng)先改田賦及印花所得稅，但需假以時(shí)日，契稅及酒稅則可速辦；五為籌劃鹽煙專賣；六為劃分國家稅和地方稅；七為制訂會(huì)計(jì)法規(guī)，以期出納之確當(dāng)；八為整理公債以保鹽民之信用。
從熊希齡在參議院的報(bào)告，可以看出民國成立初期財(cái)政的困難和嚴(yán)重情形。世界上沒有這么奇怪的政府，要全靠舉外債來應(yīng)付支出的。
5月3日袁世凱批準(zhǔn)教育總長蔡元培的建議，將京師大學(xué)堂改稱北京大學(xué)校，大學(xué)堂總監(jiān)改為大學(xué)校長，任命嚴(yán)復(fù)為首任北京大學(xué)校長。京師大學(xué)堂的前身是官書局，官書局的前身是京師強(qiáng)學(xué)會(huì)。
5月6日總統(tǒng)府秘書長梁士詒把已瀕停業(yè)的交通銀行增資復(fù)業(yè)。交行本為梁所創(chuàng)辦，后來被盛宣懷所排擠而脫離，現(xiàn)在梁是袁的大紅人，所以收回交行，自任總理。5月27日改組大清銀行（光緒三十三年成立，官商股各一半）為中國銀行，并定為民國政府的中央銀行，任命吳鼎昌為中國銀行監(jiān)督。
5月7日袁任命魏宸組為國務(wù)院秘書長，張國淦為銓敘局長，馮自由為臨時(shí)稽勛局長。
5月18日袁令改大理院正卿為大理院院長，任命許世英擔(dān)任。
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