當民國2年正式國會尚未成立前，各政黨對于憲法起草問題意見頗不一致，大別之有三派：第一派是國民黨的主張，認為憲法的起草和制定，是國家主權攸關，當然是國會的職責。依《約法》的規(guī)定，國會成立后，應由國會選出起草委員編定，經(jīng)參眾兩院議決。第二派是梁啟超等所倡導，而為當時十八省都督及共和黨、統(tǒng)一黨、民主黨所贊成，此派主張由政府組織憲法起草機關，以現(xiàn)在臨時參議院、各省都督、各政黨和總統(tǒng)府所派的委員編定憲法，提交國會議決；第三派為袁系的主張，認為現(xiàn)時政黨意見不一，政府設法由大總統(tǒng)直頒憲法起草命令，布告全國，以免政爭。正式國會成立后，由于國民黨在參眾兩院都獲得壓倒的多數(shù)，因此，國民黨主張便獲得勝利，兩院選出了憲法起草委員，成立憲法起草委員會。在這個委員會中，國民黨的委員占了大多數(shù)。

　　當憲法起草在進行中，袁世凱對于行將制定的正式憲法最引為深慮的是兩個問題：一是大總統(tǒng)任命國務員有沒有必需獲國會同意的必要；二是大總統(tǒng)有沒有解散國會的權力。袁認為過去一年多的經(jīng)驗，內(nèi)閣曾三次改組，每一閣員的任命胥經(jīng)國會同意，議員則多方留難，因此，袁認為正式憲法中，應該取消國會同意任免閣員權和總統(tǒng)有解散國會權。

　　袁的這兩個問題自然遭到國民黨的憲法起草委員的猛烈抨擊，這時恰遇到二次革命，袁政府和憲法起草委員會乃發(fā)生更尖銳的沖突。2年8月中旬，起草委員徐秀鈞首被逮捕，并被解往九江槍決。8月27日政府復捕去國民黨籍之參議員朱念祖、高蔭藻、張我華、趙世鈺、丁象謙等五人，和眾議員常恒芳、褚輔成、劉恩格等三人。內(nèi)中張我華、趙世鈺、褚輔成、劉恩格四人為憲草委員。其后褚輔成、朱念祖被解往宿縣，常恒芳解往安慶，趙世鈺等五人羈押于天津，至國會解散后始獲釋。褚輔成和朱念祖在袁死后，國會復活才與常恒芳同時出獄。袁解散國會后，更有徐鏡心被殺于北京，段世恒死于陜西。這是一頁非常痛心而悲壯的民主奮斗血淚史，袁世凱為了議員們不聽從他的意見，而采取的暴行中，統(tǒng)計憲法起草委員被殺的有三人，被捕的有四人，實在是我國立法史上最慘的一幕。

　　袁世凱在憲法還在起草時，就使用卑鄙的手段以達到他個人予智自雄的目的。他心目中從不知民主為何物，同時他要求憲法符合他的意旨是假定他可以終身擔任總統(tǒng)，因為他所爭的不是國民的希望，也不是國家的需要系。進化觀念是整個體系的根本觀念。斷言一切事物都是由，而是他在擔任總統(tǒng)時的方便！

　　民國初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政黨的組成，好些人一身兼好幾個黨，好些人今天是這個黨明天便是那個黨。尤其是國會的議員，有價有市出賣，今天賣給甲黨，明天又賣給乙黨，于是有好事之徒擬了一份賣身契文曰：

　　“末員某甲，今以本身所買得之議員一名，賣與貴黨，連皮帶骨，一概不留。自賣與貴黨之后，任從貴黨為非作歹，本員無不服從。”

　　這個賣身契，實際說來仍是外行所寫，因為那些賣身議員，以賣一回最為笨伯，老猾的多是分作無數(shù)次賣次要矛盾在復雜的事物發(fā)展過程中，處于次要和服從，或同時兼賣五個黨，賣完之后一律脫黨，自名為厭棄黨爭。所以當時有人看了上面那份賣身契，竟連皮帶骨一齊賣，全謂為尚有良心，是三代以上的人物。據(jù)說賣身的人第一次收錢到手時，向掮客所作的第一句客套話是：“何必客氣！”于是，當時北京的應酬場中，只要有人說一句何必客氣，一定引起了哄堂。有人看到當時情景，憤慨萬分，曾感慨地說：“今日共和，賣國的價錢比從前便宜多了?！眲e人不解其意，問是何意。其人曰：“當前清時，有個英國人曾說：我們不必和中國打仗，就能把中國土地利權占盡，我們只要匯豐銀行一家就辦得到。因為你們中國的一個知縣官，只須八千兩銀子就能捐得到，這樣算起來，把全中國的州縣買盡，至多不過千萬元，香港上海匯豐銀行隨時可以拿出這筆錢來。如今，中華民國要選舉正式大總統(tǒng)，依選舉法，只須四五百張票，聽說每張票一萬元，買四五百張不過四五百萬元，這個數(shù)目買一個大總統(tǒng)，統(tǒng)理全中國，豈不比買全國州縣官要便宜得多嗎！”

　　當時的北京，議員們成了豪客，本來北京馬車不多，這時議員十之八九坐馬車，且多為自備馬車。舊時北京請客，尋常酒席不過八元十元，這時北京一席20余金以上，議員請客多在六國飯店、北京飯店、昌德飯店。議員納妾亦成普遍現(xiàn)象。至于八大胡同的熱鬧，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱樂部是洋玩意，北京本來沒有，這時卻極發(fā)達，遍處皆有俱樂部，作為政客們應酬和團結本黨的聯(lián)歡地方。上海的名花亦多由南來北。

　　這一時期北京風氣之壞，實在是超過了清朝末年。政客利用議員，議員又利用政客，互相勾結，互相利用，燈紅酒綠，征逐歌舞，這就是民國初年的北京城。

　　當南北戰(zhàn)爭時，刺宋案的禍首趙秉鈞擔任北京市的戒嚴總司令，新聞記者曾訪問趙，下面是趙和記者的談話：

　　趙說：黃克強等的計劃也很可觀，但無奈材料不齊，現(xiàn)在中國政治，不怕沒有人開出好菜單，但任憑你菜單開得如何好法，無奈沒有材料，也做不出好菜來。我時常勸袁總統(tǒng)讓出一部分事業(yè)，請新人物大家?guī)兔Γ埶麄儦v練歷練、他們就知道困難了。新人物開口便要做總長，哪個甘居下位，即如記者先生你足下，有人請你做知事，你做嗎？

　　趙又談及知事，他說：從前直隸知事沒有人做，紛紛要辭職，現(xiàn)在居然有人搶著做了，細查原因，乃是有人發(fā)明新法，與縣議會紳士溝通，準許人民播種鴉片，余利均分，于是瘠缺變成肥缺，上司若要更換，便有議會挽留，大紳士請愿。

　　記者問：袁總統(tǒng)何故遇事躬親？第一未免瑣碎，第二未免因小失大。

　　趙說：這是袁總統(tǒng)做過十余年督撫的習慣，因為遇事躬親，所以這一把鑰匙無人能管，譬如這次贛寧戰(zhàn)禍，軍事人物均有戰(zhàn)功，擁大兵封藩在外；可是有袁總統(tǒng)在，決無人敢把持跋扈的。

　　戒嚴副總司令是軍政執(zhí)法處處長陸建章，在當時的北京城，似乎他比趙秉鈞還紅。陸手下有一大將是偵探長郝占一，當時提起郝的名字來確有小孩子不敢夜哭之勢。當北京戒嚴令頒布后，便不斷傳出許多觸目驚心的新聞，如：社會黨首領陳翼龍遭槍斃，議員徐秀鈞因段芝貴來電被捕，《愛國報》總理丁某被捕，煙臺總司令連承基因京社黨嫌疑被捕，國民黨議員王以文、蔣舉清被警察監(jiān)視，國民黨議員伍漢持在天津被捕，國民黨報紙均?？?。

　　在這風聲鶴唳的時候，忽然傳出一個粉紅色的謠言：北京城有一名女優(yōu)金玉蘭，聲色技藝傾絕一時，她的色藝全城傾倒。忽然傳說她已被戒嚴司令部捕去槍斃，人言嘖嘖，小報畫報還描摹臨刑時悲慘凄艷鏡頭。整個北京城都認為這一代名優(yōu)已隨南北戰(zhàn)爭而葬送，萬口一聲為之悲愴。名士易哭庵為詩有句：“今世居然殺美人！”于是大家傳她致禍之由，有說金認識二名革命黨人，挾炸彈欲刺袁，因此金被株連，傅會其詞，越傳越離譜，最后簡直渲染得像紅線女或公孫大娘一般。又有人說是同行生忌嫉，向當?shù)肋M讒所致。這些傳聞已構成一篇動人的戲劇了；其實這期間的金玉蘭正在天津上演《小上墳》。

　　袁本來最不懂政黨的，到了刺宋和國民黨二次革命后，不得不制造一個政黨來裝點門窗，乃促使梁啟超和王賡（后改名揖唐）等聯(lián)合組織一個大黨，成為袁政府的與黨。這時，共和黨、統(tǒng)一黨、民主黨和國民黨相處不洽，于是大家聯(lián)合起來，于民國2年5月29日組成進步黨。進步黨的政綱是：

　　（一）采取國家主義，建設強善政府；

　　（二）尊重人民公意，擁護法賦自由；

　　（三）順應世界大勢，增進平和實利。

　　進步黨的人事是：理事長黎元洪，理事梁啟超、張謇、伍廷芳、孫武、那彥圖、湯化龍、王揖唐、蒲殿英、王印川。政務部長林長民、副部長時功玖、王蔭棠。法律主任汪榮寶，財政主任吳鼎昌，外交主任林志鈞，庶政主任張嘉璈，交際主任黃遠庸等。

　　進步黨組成后，頓然成為國會中的多數(shù)黨，聲勢凌駕國民黨之上。不過這個集多數(shù)小黨為大黨的進步黨，本是烏合之眾，團結力量甚弱，因此成立后才一個月，舊共和黨中的民社派之張伯烈、鄭萬瞻、彭介石、胡鄂公等，與舊統(tǒng)一黨中之黃云鵬、吳宗慈、王湘等40余人，突然發(fā)表宣言，宣告脫黨，另組新共和黨，以國民黨、進步黨以外的第三大黨自居，在兩院中占了50余議席。進步黨的多數(shù)優(yōu)勢于是喪失。

　　進步黨分裂的原因是：（一）由于舊民主黨的梁啟超、湯化龍、林長民、孫洪伊、蒲殿俊、梁善濟諸人有壟斷之嫌；（二）由于舊共和黨黨費4萬余元，盡為進步黨提用；（三）袁在接洽合并時，少數(shù)有野心的政客以為這樣做了以后便可入閣，結果沒有達到目的，于是大失所望。

　　舊共和黨退出進步黨后，進步黨的多數(shù)優(yōu)勢完全喪失，袁希望進步黨成為大黨的目的落空，同時又怕這些人轉過來和國民黨合流，因此袁世凱和梁啟超、湯化龍等乃頻頻磋商善后方策，同時防止這些人士親近國民黨。其實這些人士退出進步黨，只是因不滿意舊民主黨，在大問題上，仍站在袁世凱一邊，是和國民黨對立的。進步黨在和國民黨對立期間，并積極嗾使國民黨分子另組政黨以分國民黨之勢，國民黨遂分裂為五個政團：（一）相友會，會長劉揆一。（二）政友會，首創(chuàng)者為景耀月和孫毓筠。（三）癸丑同志會，由湖南眾議員陳家鼎組織。（四）集益社，為廣東人結合之團體。（五）超然社，為國民黨湖南議員郭人漳及夏同龢所組。

　　在南北戰(zhàn)爭時，留在北京國會的國民黨議員僅有150名，在國會中已毫無力量。