在上一篇文章中，筆者曾討論過地方政府競(jìng)爭(zhēng)問題。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)被普遍認(rèn)為是90年代以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的一個(gè)重要、甚至是最重要?jiǎng)恿Α５P者以為，這是一種“缺乏內(nèi)在約束的”競(jìng)爭(zhēng)。最近讀到張五常的幾篇文章，進(jìn)一步把這種地方政府間競(jìng)爭(zhēng)上升到政治、政體的層面予以美化，筆者深感，這個(gè)問題仍有討論的必要：何以內(nèi)地的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)如此突出？究竟如何解釋這一現(xiàn)象，并作何價(jià)值判斷？

競(jìng)爭(zhēng)的限度

討論地方政府競(jìng)爭(zhēng)有一個(gè)基本預(yù)設(shè)：包括地方政府在內(nèi)的政府，可以運(yùn)用某種手段對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加強(qiáng)有力的影響。而贊賞地方政府競(jìng)爭(zhēng)的人士都必然從價(jià)值層面上肯定，權(quán)力影響以至控制經(jīng)濟(jì)是好的、可取的。

人們是很自然地如此這般思考與判斷的。近代國(guó)家“主權(quán)”概念本身就隱含了國(guó)家全面控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使之符合主權(quán)者所設(shè)定的某一單一目標(biāo)的必然性，只要國(guó)家具有這種意志，它就可以那樣做，并且，通常會(huì)動(dòng)員到民意的支持。在現(xiàn)代國(guó)家，哪怕是法治相對(duì)健全的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)實(shí)行國(guó)有化還是私營(yíng)化，在很多時(shí)候也變成了一個(gè)純粹權(quán)宜性的政策選擇問題，而與財(cái)產(chǎn)權(quán)、與正義等原則沒有多大關(guān)系。這在羅馬法學(xué)家或者晚期經(jīng)院哲學(xué)家眼里，完全是不可思議的。

從精神的角度看，近代以來，所有人都成為不可救藥的物質(zhì)主義者。在物質(zhì)主義看來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于個(gè)人和共同體的幸福具有決定性價(jià)值，因而，人人都希望本地、本國(guó)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為此，人們也賦予了，或者至少是承認(rèn)，政府有權(quán)采取任何它認(rèn)為合適的“經(jīng)濟(jì)政策”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)然，這些經(jīng)濟(jì)政策通常已得到經(jīng)濟(jì)學(xué)的論證——近代經(jīng)濟(jì)學(xué)本來就是一門關(guān)于國(guó)民和國(guó)家發(fā)財(cái)致富的學(xué)問。

在現(xiàn)實(shí)中，貨幣政策被全國(guó)性政府壟斷，不過，地方政府仍有相當(dāng)廣泛的政策回旋空間，地方政府正是以此展開競(jìng)爭(zhēng)的。比如，地方稅的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)補(bǔ)貼政策，政府也可以通過投資基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造便利。所謂地方政府競(jìng)爭(zhēng)，就是地方政府有意識(shí)地采取具有明確目的的政策組合，以吸引某一類企業(yè)到本地投資，并為其擴(kuò)展業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。地方政府得到的回報(bào)可以有兩類：稅收收入增加，及因?yàn)閯?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加本地人口收入而購(gòu)買到選票。

但是，在法治相對(duì)健全的國(guó)家，地方政府所能采取的政策組合會(huì)遇到一個(gè)天花板，那就是個(gè)人與企業(yè)的自由與權(quán)利。為說明這一點(diǎn)，不妨回頭看看內(nèi)地的政府競(jìng)爭(zhēng)手段。不管是在沿海還是在中西部地區(qū)，地方政府為了吸引外來投資普遍采取放縱企業(yè)制造環(huán)境污染的政策。有些地方政府許諾，若到本地投資，在若干年內(nèi)，環(huán)保局的人不會(huì)到該企業(yè)去檢查。在法治較為健全的社會(huì)，地方政府不大可能作出這種許諾，因?yàn)樵獾角謾?quán)的民眾可以通過司法途徑主張自己的權(quán)利，這種政策幾乎是不可能實(shí)施下去的。但在內(nèi)地，遭到侵權(quán)的民眾不可能找到恢復(fù)正義的任何途徑，因此，地方政府完全可以不理睬遭受污染的民眾的抗議和不滿。

因此，在法治較為健全的國(guó)家，盡管也存在地方政府競(jìng)爭(zhēng)，但競(jìng)爭(zhēng)是有限度的。相反，在內(nèi)地，地方政府在采取競(jìng)爭(zhēng)手段的時(shí)候，卻沒有法律與倫理規(guī)則的約束。正是這一點(diǎn)，使得內(nèi)地的地方政府競(jìng)爭(zhēng)看起來非常熱鬧，不完整的“財(cái)政聯(lián)邦主義”反而比真正的聯(lián)邦主義更像聯(lián)邦主義。

強(qiáng)政府、弱權(quán)利

內(nèi)地地方政府競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)非常容易迷惑人的知識(shí)陷阱。如果不考慮初始的權(quán)利配置，僅考察如此競(jìng)爭(zhēng)的后果，則可以說，這種不受約束的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是高效率的，很多人，比如張五常因此而得出了某些與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的正統(tǒng)教條相反的結(jié)論，而對(duì)目下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)推崇備至。但是，假如考慮到初始的權(quán)利配置，結(jié)論就不是那么樂觀了。

張五常在解釋內(nèi)地地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)說，“北京當(dāng)局是大地主，擁有中國(guó)的所有土地。大致上，他們把土地以佃農(nóng)分成的方法租給整個(gè)國(guó)家的數(shù)以百計(jì)的縣，而縣又再以佃農(nóng)分成的方法租給無(wú)數(shù)用家?！?/span>

這確實(shí)就是當(dāng)下土地制度的現(xiàn)實(shí)，這一點(diǎn)也正是“中國(guó)獨(dú)有的地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)”的制度基礎(chǔ)。不過，張的這一解釋并不合乎內(nèi)地法律規(guī)定。根據(jù)法律，對(duì)于城鎮(zhèn)國(guó)有土地，政府當(dāng)然擁有完整的權(quán)利，而國(guó)有土地之外的全部土地另有其明確的法律所有者，農(nóng)牧用地均屬于農(nóng)民集體組織。當(dāng)然，張五常說出了現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民并不擁有完整的權(quán)利，相反，農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利受到政府的嚴(yán)厲限制，尤其是在土地的權(quán)利束中，改變土地用途的權(quán)利屬政府所有。另一方面，在政府征用土地的過程中，作為征用者的政府可以利用權(quán)力將不公平的條款強(qiáng)加于農(nóng)民，而農(nóng)民沒有任何討價(jià)還價(jià)的合法渠道。因而，地方政府反而對(duì)農(nóng)村集體土地享有事實(shí)上的控制權(quán)。

同樣，勞工的部分權(quán)利也受到限制。張五常曾說，“縣與縣之間的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，大家拼命招徠，而又因?yàn)闆]有勞動(dòng)人口，土地不值錢，他們善待工人?！边@句話絕對(duì)可以入選年度最佳黑色幽默?，F(xiàn)實(shí)恰恰相反，為了吸引投資者，地方政府競(jìng)相壓低本地工資，其方法是現(xiàn)成的：阻止勞工維護(hù)自身權(quán)益，使勞工無(wú)力與雇主討價(jià)還價(jià)。

高速增長(zhǎng)中的權(quán)力與市場(chǎng)Q I U F E N G這就是內(nèi)地地方政府競(jìng)爭(zhēng)的基本特征。個(gè)人和企業(yè)的自由與權(quán)利中的一部分被地方政府僭取。內(nèi)地地方政府擁有其作為政府的一般性權(quán)力——或者用普通法法律家更喜歡的一個(gè)詞，權(quán)利。這一點(diǎn)與法治較為健全的國(guó)家的地方政府無(wú)異。應(yīng)當(dāng)說，在此限度內(nèi)的政府間競(jìng)爭(zhēng)，不會(huì)損害某部分人的權(quán)利和利益，因而是一種正當(dāng)?shù)男?。也正因?yàn)榇耍荒軒碛邢薅鹊男省?/span>

而內(nèi)地地方政府在其應(yīng)有的權(quán)利之外更有一種超常的權(quán)力，它對(duì)本屬于個(gè)人和企業(yè)的權(quán)利，享有某種程度的支配權(quán)，并傾向于按照自身政績(jī)最大化原則來利用它。地方官員們拿著本應(yīng)屬于別人的東西去做買賣，他當(dāng)然可以不計(jì)成本。這是另一種形式的“軟預(yù)算約束”，政府完全可以不顧個(gè)人和企業(yè)的權(quán)利的約束，可以隨意地把他們的財(cái)產(chǎn)、他們的權(quán)利作為一種資源投入，換取本地經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。這種軟約束自然可以使政府在短時(shí)期內(nèi)推動(dòng)要素超常規(guī)投入，讓無(wú)數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家形成一種“效率幻覺”。