讓我們從北京曾經(jīng)非常著名的“浙江村”說起。

20世紀90年代初開始，以浙江人為主的來京務工人員看中了北京豐臺區(qū)大紅門鄉(xiāng)的地理位置和商機，陸續(xù)在此落腳，擺地攤做起了服裝生意。他們租住農(nóng)民的房屋，農(nóng)民獲得了不菲的收入。通過復雜的網(wǎng)絡，更大數(shù)量的浙江人流入此地，對房屋的需求較大。本地農(nóng)民紛紛在菜地里蓋起了房屋，用于商業(yè)性出租，浙江人或者居住，或者經(jīng)商。

農(nóng)民的原有住房和菜地由此改變了用途：從僅供自己居住的宅基地和農(nóng)業(yè)用地，變成了工商業(yè)用途；而本來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，也由此融入了現(xiàn)代城市經(jīng)濟，而成為經(jīng)濟意義上的市民。這些農(nóng)村所屬于的這片區(qū)域，已經(jīng)完成了城市化，盡管其基礎設施供應較差，所以，那里是出了名的“亂”。

至于農(nóng)民們，繼續(xù)大量翻建、新建房屋，此時，已不再是為了自己居住，而是為了自己或他人用于現(xiàn)代商業(yè)性經(jīng)營。可以說，這些農(nóng)民從事的正是現(xiàn)代意義的房地產(chǎn)業(yè)務，盡管他們建的房屋比較簡陋，也缺乏某些必要的配套基礎設施。這些農(nóng)民成了現(xiàn)代城市經(jīng)濟體系中的小房地產(chǎn)經(jīng)營者。

通過這一過程，這些農(nóng)民改變了自己的身份，成了經(jīng)濟學意義上的市民，盡管法律上他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民。當然，通過這種經(jīng)營活動，土地的產(chǎn)出效率大幅度提高，同樣面積的土地，他們現(xiàn)在從其上獲得的收入當然要比種菜高多了。

這樣，對于浙江村里的本地農(nóng)民來說，令各界頭疼的“三農(nóng)”問題已經(jīng)不再存在了。不用依靠政府的財政轉移，他們自己借助于天上飛來的城市化機遇，而擺脫了貧困。而他們擺脫貧困的主要資源就是土地。他們土地轉換了用途，而這種轉換的收益，主要由他們自己獲得——或者是家庭直接得到，或者是村集體獲得再向家庭分配。

我們可以推想，假如這個過程可以不受限制地自然進行下去，城市不斷地向外擴張——在地理上，可能是連續(xù)的，也可能是跳躍性的，則越來越多的農(nóng)民就會不再成為需要外部力量解決的問題。

關于這種模式，還可以舉另一個例子，就是通縣宋莊“畫家村”。城里的藝術家、文人聚居于此，使該村自發(fā)地走上了城市化之路，農(nóng)民則成為房地產(chǎn)經(jīng)營者，其收入大幅度提高。

農(nóng)民被排斥在現(xiàn)代化之外

但是，根據(jù)官方媒體的報道，政府從一開始就認定，這種城市化是違法的，農(nóng)民的經(jīng)營獲得屬于“違法建設出租”。村民違反的是不得私自將農(nóng)業(yè)用地轉為其他用途的法律。

根據(jù)目前的《土地管理法》，土地的用途由國家管制。土地被區(qū)分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地三大類。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，政府則通過某種方式出讓限定一定年限的建設用地使用權。至于國有土地的來源，其一是82年憲法規(guī)定的，城市所有土地屬于國有；其二就是隨時征用農(nóng)民土地。

這樣，國內(nèi)就存在兩類權利絕對不對等的土地：一類是城市的國有土地，它可以生成建設用地使用權，政府可以出讓這種建設用地使用權，供工業(yè)開發(fā)、商業(yè)使用及居住使用。另一類則是農(nóng)村集體土地，根據(jù)嚴格保護耕地的法律，農(nóng)民的所有權受到了最嚴格的限制：不得將這些部分私自轉為建設用地。

當然，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，意味著原有的國有土地遠不夠用，于是，城市的范圍迅速擴大，但這個擴大的過程，卻是一個排斥農(nóng)民的過程。因為，農(nóng)民不能自發(fā)地滿足城市化、工業(yè)化的需要，將其所擁有的土地從農(nóng)業(yè)用地轉化為城市工商業(yè)用地。相反，只有政府有權力壟斷性地供應工商業(yè)與城市住宅建設用地。因此，城市的擴張是通過政府征用農(nóng)民土地的方式進行的。

在現(xiàn)有政治與司法框架下，征用土地從根本上就把當事雙方置于絕對不平等地位：被征用的農(nóng)民不可能與征用的政府進行平等的談判。政府總是用暴力把自己的條件強加于農(nóng)民，用極端低廉的價格征用到土地。補償?shù)臉藴时旧砭褪腔奶频模赫饔蔑@然是用于工商業(yè)，但補償?shù)臉藴蕝s是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算的。依據(jù)這樣的計算公式，政府即使再慷慨，其實都是在欺詐農(nóng)民。

從根本上說，這種征用制度剝奪了農(nóng)民自我實現(xiàn)現(xiàn)代化的自由與權利。政府這樣做，也許是為了保護耕地，但很顯然，保護耕地跟保護農(nóng)民權益，完全是兩個不同、有的時候甚至互相沖突的概念。限制農(nóng)民轉換土地用途，迫使農(nóng)民只能等待政府在其所擁有的土地上進行現(xiàn)代化，但當現(xiàn)代工商業(yè)體系在這里擴張的時候，農(nóng)民卻被已經(jīng)排斥在外了。

這確實是一副所有國家都沒有出現(xiàn)過的怪異現(xiàn)象：當農(nóng)民所擁有的土地進行現(xiàn)代化的時候，農(nóng)民卻完全與其無緣。農(nóng)民在法律上、制度上就被固定在現(xiàn)代化過程之外。“三農(nóng)”問題在中國成為一個令人生畏的社會、經(jīng)濟、政治乃至文化問題、麻煩，根源正在這里。三農(nóng)問題本身就是過去半個多世紀的城鄉(xiāng)二元隔離制度造成的，目前的二元土地制度則繼續(xù)把農(nóng)民排斥在城市和現(xiàn)代化之外。

市民成為“房奴”

從市民的角度看，這種土地制度，讓他們不得不為了住上房子而付出了高得不成比例的成本，因為，政府壟斷了住宅建設用地供應，而房地產(chǎn)商則壟斷了商品住宅供應。

根據(jù)現(xiàn)有法律，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，也即向政府購買國有土地的建設用地使用權。政府擁有的國有土地部分有兩大來源：拆遷與征用。

拆遷其實具有重要的法律功能。盡管憲法以一紙條文宣布城市所有土地屬于國有，但在事實上，這些土地卻掌握在企業(yè)、居民個人手中。但是，通過拆遷，則可以把城市政府對于這些土地的政治上的所有權，落實為法律上的所有權，由此真正由政府支配用于出讓。

政府征用農(nóng)民土地，則是以低廉的價格，把原來屬于農(nóng)民集體所有的土地轉化為政府國有。而盡管法律規(guī)定，政府征地只能用于公共利益，但由于法律已經(jīng)規(guī)定，城市工商業(yè)與住宅建設用地必須向政府申請，所以，政府征地事實上必然大多數(shù)都是用于商業(yè)目的。而這一點也會促使政府嚴格禁止農(nóng)民自行出讓土地，因為只有這樣，才能維護自己供應城市土地的壟斷地位。

這種壟斷地位，讓城市政府大獲其利。在拆遷與征用環(huán)節(jié)，政府幾乎完全利用行政手段，壓低補償標準，但出讓土地時卻熱衷于市場化。因為，政府獨家壟斷供應，可以非常方便地操縱供應規(guī)模與時機，在這種情況下，出讓土地的程序越是市場化，價格越有可能被哄抬到非常高的地位。這些巨額地價款當然最終由購買房屋的城市居民承擔。

政府作為壟斷性土地供應商，幾乎不可能向個別家庭及家庭組建的住宅合作社出讓土地，唯一能從政府那里獲得土地的將是房地產(chǎn)開發(fā)商。事實上，出讓土地的程序越是市場化，有能力從政府那里獲得土地的開發(fā)商的數(shù)量就越少，一個市場化的房地產(chǎn)市場內(nèi)在地傾向于寡頭化，消費者的可選擇范圍日趨縮小。

政府對城市土地的供應壟斷，必然導致商品房供應的開發(fā)商壟斷。這種雙重壟斷模式，被日本、臺灣、新加坡多少采用，在香港最為成熟，再通過香港傳入內(nèi)地。這是對古今中外通行的城市房屋解決模式的一種完全顛覆。在人類歷史大多數(shù)情況下，即使在城市化、工業(yè)化之后，城市人口解決住房，通常也是家庭擁有土地——不管是所有權是否完整，并自行建設房屋。所謂的香港模式則剝奪了家庭的這種自然權利，讓所有城市居民仰賴開發(fā)商供應住房。

中國需要一場“新土改”

在內(nèi)地，土地——房屋雙重壟斷模式已經(jīng)成為一種雙重剝奪機制：一方面，農(nóng)民沒有得到土地增值的收益，這些收益全部被地方政府及開發(fā)商占取了，最重要的是，農(nóng)民喪失了對土地的所有權，也喪失了自我現(xiàn)代化的權利。另一方面，城市居民則為住房付出巨大成本，這些成本當然也就是地方政府和開發(fā)商的收益。城市居民同樣不享有土地的所有權。城市化變成了土地國有化運動。

這種模式導致了一種畸形的財富分布格局：財富向政府集中，向房地產(chǎn)商集中。隨著城市化擴展，城市政府的財富大幅度增加，因為，它所擁有的土地規(guī)模越來越大。這些土地它可以隨便變現(xiàn)。同樣，房地產(chǎn)開發(fā)商幾乎是收益最穩(wěn)定、也最大的一個群體。因此，在典型的土地——房屋雙重壟斷的典型——香港、內(nèi)地，富豪的至少一半都是房地產(chǎn)商。至于居民財富的大部分也沉淀到物業(yè)上，其他方面的消費則被迫壓縮，越來越多的城市居民都成為“房奴”，為政府、開發(fā)商和銀行打工。

讓我們設想，假如城市居民可以直接到城中村，或到毗鄰國有土地的農(nóng)村購買農(nóng)村土地自行建設住房，其價格肯定會比從開發(fā)商處購買商品房低廉得多，即使城市居民支付給農(nóng)民的土地價款高于政府的征地價格。因為，這里節(jié)省了政府征地再出讓土地、開發(fā)商建設房屋再出售房屋兩個逐利環(huán)節(jié)，而這兩個寄生性環(huán)節(jié)沒有為土地附加任何價值，這兩個環(huán)節(jié)無助于資源的有效配置，反倒扭曲土地和房屋價格。

解決三農(nóng)問題、解決房價嚴重偏離城市居民收入問題的治本之道，就是進行一場土地改革，最根本的一點，就是把農(nóng)民對土地的權利歸還給農(nóng)民，讓農(nóng)民可以像城市政府支配國有土地那樣，支配其集體所有土地，實現(xiàn)國內(nèi)兩類土地的權利平等。簡單地說，就是允許農(nóng)村集體土地直接入市，像城鎮(zhèn)國有土地一樣出讓其建設用地使用權。

這樣，城市化就不會變成土地國有化。當城市擴展到某個農(nóng)民家門口的時候，他并不會失去土地，成為悲慘的“失地農(nóng)民”，相反，他可以繼續(xù)保有對土地的所有權，土地將成為他融入現(xiàn)代經(jīng)濟體系的渠道和資本。城市居民也可以通過與農(nóng)民的談判，獲得了遠大于從政府那里所獲得的對土地的權利，面對政府，市民的建設用地使用權其實是非常脆弱的，而如果面對的是農(nóng)民，就是平等的權利主體。在雙方的博弈中，市場自然地會生成復雜的土地權利關系，就像明清時代的江南農(nóng)村。

有些地方已經(jīng)開始初步進行土地制度改革。從2005年10月開始，廣東實施《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，據(jù)此，集體建設用地使用權作價入股（出資），以與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設用地使用權出讓。不過，該辦法卻仍然禁止將集體建設用地用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設和住宅建設。這個改革很不徹底。

中國需要一場觸及根本的土地改革，那就是實現(xiàn)地權平等。