市政公用事業(yè)改革的理論和實踐

市政公用事業(yè)中供水、污水處理、供氣、供熱、公交等行業(yè)總體上具有自然壟斷的性質(zhì)。理論上說，如果政府不對這些行業(yè)實施有效監(jiān)管，其均衡的產(chǎn)品（服務(wù)）供給量會小于社會最優(yōu)水平，均衡價格高于平均水平，并獲得超額經(jīng)濟利潤，從而損害公眾的利益。正因為這一認識，國外對該領(lǐng)域改革和監(jiān)管的理論研究起步較早，取得的成果繁多。本文從改革的理論與實踐的一般性出發(fā)，分六個方面進行綜述，并分別分析我國這方面實踐的特殊性問題。

一、市政公用事業(yè)可競爭性的市場理論與實踐

理論和實踐已經(jīng)證明，在傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)引入競爭機制后，部分或者全部的市場化取向式的改革都能夠產(chǎn)生明顯的效益。即使是在進入與退出受到嚴格限制的自然壟斷性行業(yè)，也能通過改革產(chǎn)生競爭性的市場效應(yīng)。一方面能夠節(jié)約政府的行政成本，提高政府的服務(wù)能力、質(zhì)量和效益；另一方面，也能夠提高市政公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、態(tài)度和效益，增加服務(wù)的品種，甚至可以進一步改善生態(tài)環(huán)境。

據(jù)溫斯頓（Winston，1993年）的估算，在美國，通過市政公用事業(yè)改革獲得的福利是巨大的。通過進入和退出限制的消除及定價的放寬，一年的總福利增加350億~460億美元（1990年價格），其中消費者因低價和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)得到的收益是320億~430億美元，生產(chǎn)者因提高效率和降低成本獲得了30億美元的收益。若排除現(xiàn)在仍存在的市場扭曲，每年還可獲得200億美元的收益，這其中還不包括改革對推動技術(shù)和管理創(chuàng)新的積極影響。這種創(chuàng)新可以使各產(chǎn)業(yè)運行成本降低25%~30%。日本學(xué)者通過研究也得出了日本自然壟斷行業(yè)進行改革后的成果：一是收費降低，消費者受益；二是服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量有了明顯提高；三是經(jīng)營合理化，效率有所提高；四是對經(jīng)濟增長做出了貢獻。另從英國和一些先行的發(fā)展中國家對此項改革的評估中，也可以看出效能明顯提高的結(jié)果。

我國在這方面現(xiàn)存的問題是：在引入市場機制、促進公平競爭的過程中，市場競爭的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全。所以說，在我國市政公用事業(yè)可競爭性的市場理論研究與實踐進程中，要同步建立市場制度、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、政府的監(jiān)管制度，是一系列巨大的挑戰(zhàn)。目前，這方面的前沿研究成果無一例外地都與這三方面有關(guān)。例如，我國城市層次的此項改革，應(yīng)將市政公用事業(yè)區(qū)分為自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，前者應(yīng)先維持國有企業(yè)掌控的局面，然后逐步采用特許經(jīng)營，引入競爭機制；后者可直接進行市場化改革，甚至采取政府監(jiān)管下的更徹底的民營化政策。但在現(xiàn)實的改革進程中，各地出現(xiàn)了誰代表國有資產(chǎn)管理方進行具體的運作和日后的資產(chǎn)監(jiān)管的問題。撇開行政部門權(quán)力之爭的舊框框，從改革有效性往往取決于信息對稱程度的角度來看，無疑讓原有的城建部門獨立組建市政公用事業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來直接行使資產(chǎn)監(jiān)管最為有效。一方面可以盤活市政公用事業(yè)的存量資產(chǎn)，有利于增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企業(yè)“脫殼”轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營公司，這樣就可以減少改革阻力。此外，也可將此類經(jīng)營管理的績效評估、監(jiān)管統(tǒng)一起來，使市政公用事業(yè)的競爭部分與壟斷部分相銜接。

二、政府監(jiān)管與規(guī)制過程中被俘獲的理論與實踐

經(jīng)濟學(xué)界普遍認為，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管，是為抑制市場失靈和維護公眾利益，即在該行業(yè)存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭性、不確定性、信息不對稱等市場失靈的現(xiàn)實因素。為糾正市場失靈，維護公眾利益，政府必須要從價格、市場準入與退出、產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量和經(jīng)營風險等方面進行監(jiān)管。但在市政公用事業(yè)改革進程中，無疑會涉及政府監(jiān)管與規(guī)制的設(shè)計和實施過程中受到俘獲或者建立利益同盟的巨大風險。對這一領(lǐng)域的研究和實踐已取得了很大的進展。在國際先行國家的經(jīng)驗教訓(xùn)和我國的初步實踐中都可以發(fā)現(xiàn)這樣一些事實：在整體的經(jīng)濟或者法治制度尚未健全的時期，管制者與被規(guī)制者往往會結(jié)成同盟，或制訂規(guī)劃規(guī)制政策的機構(gòu)和人員往往被企業(yè)或某些利益集團所俘獲。在此時期，作為管制者的政府代表極易被收買，甚至在實際的改革過程中成了被規(guī)制者的代言人，結(jié)果造成國有資產(chǎn)的流失和公眾利益的損害。這就解釋了為什么幾乎所有進入市政公用行業(yè)的跨國大公司或民營企業(yè)都建立了公關(guān)部門，并選配了優(yōu)秀人才來進行高效運作。企業(yè)公關(guān)背后的真實企圖是什么呢？實際上就是為了俘獲作為監(jiān)管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結(jié)成同盟，這已經(jīng)成為一種慣例。從理論上看，要保證政府管制的有效性，至少要有管制規(guī)則的制定者、管制實施者、被管制對象和代表民眾的管制效能評價者四個相互獨立而且成熟?主體。所以，從西方國家市政公用事業(yè)改革的實踐來看，在改革過程中，必須要健全公眾和輿論監(jiān)管程序，公開進行招投標擇優(yōu)選用合作者，推行標準化特許經(jīng)營合同范本。要建立相應(yīng)的法規(guī)，盡可能防止此類妨礙公平競爭的俘獲和結(jié)盟的行為。這些都是先行國家成功的經(jīng)驗和教訓(xùn)。