實際權力＝正式權力＋隱權力

什么是權力，從形式上說，權力無非是一種“命令—服從”關系。中國官場有句老話：“官大一級壓死人。”話雖難聽，倒也說明了權力的“命令—服從”關系是自上而下的，上級命令下級、下屬服從上司。也就是說，在縱向上，權力系統存在著一個層級結構。

那么，為什么上下級之間的“命令—服從”關系會有效呢？或者說，為什么“官大一級”就能“壓死人”呢？這不但是政治倫理使然，而且從本質上說，權力就是一種合法的造?！雍δ芰Γ热缃o下屬升官或者降職，古人用“威?！眮碇阜Q權力，是一針見血的。出于趨利避害的本能，下屬當然要唯上級是從。

中國還有另一句古話叫“不在其位，不謀其政”，則是說明，權力系統在橫向上又存在著一個分科結構，同一層級的不同科別之間，不發(fā)生“命令—服從”關系，否則就有僭越之嫌。比如按明清之制，地方設藩司衙門，長官為布政使（相當于副省長），掌一省財稅，又設臬司衙門，長官為按察使（相當于高級法院院長），掌一省司法，布政使不得干預按察使審案，按察使也不得插手地方錢糧。但依權力的層級原則，布政使與按察使均受巡撫（相當于省長）節(jié)制。

一個正式、合理的權力結構應該就是這個樣子的——在縱向上規(guī)定權力的層級，在橫向上分立權力的界別，猶如一個“井”字形結構。中國據說很早就出現了成熟的科層制，但中國的權力運作，卻時有反常：

權力等級制上層的長官有時會受制于權力等級制下端的小吏，為了辦好某件事情，長官甚至要向小吏行賄。《清稗類鈔》中有一則“部吏索賄于福文襄”的記載，說的正是這回事。福文襄，即乾隆皇帝的寵臣福安康，史書上說他“荷父庇蔭，威行海內，上亦推心待之，毫無肘掣”。但這樣一名“毫無肘掣”的權臣卻受部吏（相當于中央部委的辦事員）“肘掣”，有一次福安康打了勝仗回來，到戶部（財政部）奏銷軍費，部吏竟向他索要好處費一萬兩銀子，福安康大怒：“你敢向我索賄？”部吏說：“我哪敢向大人索賄呢？其實我是為您著想。您現在打了勝仗，皇上很高興，報銷的奏章遞上去，很快就會得到批準。但戶部的會計才十幾人，而您的賬簿有好幾麻袋，等我們全部核對好數目，恐怕要一兩年，到時候皇上的熱情已過，會不會爽快批準就難說了，不如趕快做好。但要趕快就需多請人手，要多請人手就需多花銷，所以我才向福大人伸手要錢嘛?！备０部抵缓媒o了部吏一萬兩銀子，不到半個月，戶部便將賬目核好，按報上來的開支給予報銷。假如福安康不行賄，這筆賬就不知哪個猴年馬月才能算好。

“在其位”的官員有時無法“謀其政”，不在其位的人卻能夠借助某種隱蔽的權力通道而越俎代皰。這方面的情況，我們可以從張集馨的自撰年譜《道咸宦海見聞錄》中找到例證。咸豐年間，張集馨到甘肅擔任布政使，這本是主管一省人事大政的要職，但張由于未能進入陜甘總督（甘肅的一把手）樂斌的圈子，事事受排擠，甘肅省每有官缺出來，跑官要官的人不去找主其事的張集馨，而是求按察使明緒替他們游說，因為明緒是總督身邊的紅人，由他出面，事無不成。作為布政使的張集馨就這樣被晾在一邊，人事大權“不能專主”，只好自嘲地說“殊覺可愧”。