政府當(dāng)局為戰(zhàn)爭(zhēng)籌集資金的方法從一開始就存在問題。監(jiān)督和批準(zhǔn)資金的大權(quán)由國(guó)會(huì)掌管，這是民主制度的核心要求。撥款應(yīng)當(dāng)由國(guó)會(huì)發(fā)起，所有可預(yù)見的開支都應(yīng)?通過預(yù)算。戰(zhàn)爭(zhēng)伊始，費(fèi)用難以預(yù)料，因而通過應(yīng)急撥款來解決，這可以理解。應(yīng)急撥款就是為應(yīng)對(duì)不期然事件而準(zhǔn)備的?？偨y(tǒng)以這種方式為入侵阿富汗申請(qǐng)啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，是可以理解的。［54］

戰(zhàn)事已經(jīng)進(jìn)行了5年，可我們還是頻繁地以這種方式取得戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，這就令人匪夷所思了。零敲碎打地申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，集腋成裘，當(dāng)局樂此不疲。2007年5月，五角大樓預(yù)計(jì)，要想持續(xù)有效地進(jìn)行這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，2008年的資金需求為1 417億美元。到了9月份，國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)翌年的費(fèi)用做了重新評(píng)估，幾乎漲到了1 900億美元；待到布什總統(tǒng)提交2008年預(yù)算時(shí)，又漲了數(shù)十億美元?

5年來，幾乎所有的戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用都通過應(yīng)急資金來解決，可以說是對(duì)預(yù)算程序的一個(gè)嘲諷。應(yīng)急資金不屬于正常開支缺口，用不著國(guó)會(huì)“說三道四”。此外，提交的預(yù)算基準(zhǔn)甚低，以使“應(yīng)急”顯得更為真實(shí)，就像卡特里娜颶風(fēng)一樣，急事快辦，錢款能立馬兒用到戰(zhàn)場(chǎng)上。

應(yīng)急資金剝奪了兩黨專業(yè)人士仔細(xì)審讀這些數(shù)字的機(jī)會(huì)，什么預(yù)算委員會(huì)、授權(quán)委員會(huì)、撥款委員會(huì)，都靠不上邊兒。不到最后一刻，追加的應(yīng)急戰(zhàn)費(fèi)是不會(huì)對(duì)外曝光的。這個(gè)辦法很有效，不僅繞過了國(guó)會(huì)，甚至連政府自己的預(yù)算管理辦公室也沒有機(jī)會(huì)仔細(xì)地研究這些數(shù)字。程序不透明，見怪不怪的事就很多：一面是浪費(fèi)嚴(yán)重，承包商從中漁利不菲，另一面是亟須的重要軍事設(shè)備匱乏，諸如退役軍人醫(yī)療等關(guān)鍵性的經(jīng)費(fèi)卻長(zhǎng)期不足。

所有負(fù)責(zé)任的政府監(jiān)管部門一直對(duì)這種戰(zhàn)費(fèi)支付方式有意見，它們列舉的問題有：款項(xiàng)的雙重計(jì)算，預(yù)算與實(shí)際支出不吻合，有毛病的數(shù)字，缺乏影響總體成本的信息如戰(zhàn)力和軍隊(duì)配置等。［55］由共和黨前黨魁吉姆斯·A·貝克爾三世（James A Baker Ⅲ）和民主黨前國(guó)會(huì)議員李· 漢密爾頓（Lee Hamilton）牽頭組成的伊拉克兩黨聯(lián)合調(diào)查組稱：政府的預(yù)算申請(qǐng)“極為混亂”……以致一公眾和國(guó)會(huì)議員連這樣簡(jiǎn)單的問題都難以作答：總統(tǒng)到底為伊拉克戰(zhàn)事申請(qǐng)了多少戰(zhàn)費(fèi)？［56］

國(guó)會(huì)調(diào)研服務(wù)局稱，國(guó)防部關(guān)于伊拉克和阿富汗軍事費(fèi)用的解釋，是“有限的、不完整的、有時(shí)自相矛盾的”。無黨派國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室也抱怨：“由于戰(zhàn)爭(zhēng)撥款與國(guó)防部的基本預(yù)算混在一起，‘戰(zhàn)爭(zhēng)的真正費(fèi)用’或開支數(shù)據(jù)是難以獲得的。這些數(shù)據(jù)對(duì)評(píng)估未來其他備選方案的成本是極為重要的，對(duì)評(píng)估戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用對(duì)聯(lián)邦政府赤字的效應(yīng)也彌足珍貴?！保?7］

大衛(wèi)·沃克（David Walker），頗受敬重的聯(lián)邦總審計(jì)長(zhǎng)，他對(duì)國(guó)防部的指責(zé)也許是最到位的。他作證說，鑒于成本數(shù)據(jù)和支持性文件的匱乏，“要想準(zhǔn)確地知道戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用是很困難的”。［58］

應(yīng)急資金削弱了正常民主過程的可信性，但這種辦法于管理當(dāng)局而言卻有著獨(dú)特的好處。首先，在具體操作中，它可以模糊戰(zhàn)爭(zhēng)成本，通過將不同的資金蒙混在一起，飆升的總戰(zhàn)費(fèi)就可以逃過人們的眼睛。其次，狀若戰(zhàn)事順利、即將凱旋，有利于強(qiáng)化政府的公共形象。此外，站在政府的角度看，國(guó)會(huì)對(duì)應(yīng)急資金監(jiān)管松弛還有一些其他妙處：追加的應(yīng)急資金是一個(gè)誘人的小金庫，國(guó)防部可以用它來資助名目繁多的非軍事項(xiàng)目，而且還能逃過國(guó)會(huì)的監(jiān)察。另外?政府和國(guó)會(huì)串通一氣：前者對(duì)國(guó)會(huì)議員雪崩般的政治分肥（pork barrel）花費(fèi)視而不見，后者則容忍前者將與戰(zhàn)爭(zhēng)無關(guān)的費(fèi)用列支在應(yīng)急撥款賬單上。

按國(guó)會(huì)的預(yù)算程序辦是符合邏輯的。資源是稀缺的。錢既可以這樣花，也可以那樣用。悉心的審查是民主責(zé)任的體現(xiàn)，有助于杜絕浪費(fèi)、防止欺詐、根除腐敗。如果政府的戰(zhàn)費(fèi)申請(qǐng)能嚴(yán)格地履行這個(gè)程序，那么，戰(zhàn)爭(zhēng)成本的透明度就會(huì)提高，費(fèi)用支出的取舍與權(quán)衡就能得以公布，是提高稅收還是削減支出以緩解赤字就會(huì)變得更為清晰。