從歷史上看，中國的制度，即使在古代，一個特出的地方，是特別強調(diào)監(jiān)督的重要性。因此，自秦漢以來，一直都存在跟行政和軍事機構(gòu)并列的監(jiān)察機構(gòu)，正因為如此，孫中山在創(chuàng)制的時候，特別將監(jiān)察制度引入現(xiàn)代政體，特意將監(jiān)察權(quán)獨立出來，演變成五權(quán)體制。

但是，監(jiān)察權(quán)失效的問題，也一直是中國制度的一個難題。無論什么時候，行政部門的權(quán)限都是最大的，管人、管事、管地方，手上難免經(jīng)過大量的金錢和物質(zhì)。權(quán)限大，難免出事，所以需要監(jiān)督。負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門和官員，沒有直接的行政權(quán)，不能直接發(fā)號施令，但是可以查有權(quán)者是否違法，也就是說，監(jiān)察官員在某些場合和時間點上，可以“管官”，可以按規(guī)矩管，也可以不按規(guī)矩管。因此，對于行政官員來說，最佳也最具理性的選擇，是利用自己手里的權(quán)力，討好監(jiān)察者，等于是讓監(jiān)察者部分地分享自己的權(quán)力，于是久而久之，監(jiān)察就變成了分肥，開始是分一杯羹，后來則四六或者五五分成，再后來，監(jiān)察者甚至可以把被監(jiān)察者變成事實上的下屬。到了這個地步，原來平行的監(jiān)察也就沒有了，等于是行政吞掉了監(jiān)察。

漢武帝將天下郡縣分成九個部分（州），然后每部分派一個監(jiān)察官刺史，分部監(jiān)督?？ぬ毓俅螅瑑汕?，州刺史官小，六百石，但是一個刺史可以監(jiān)督幾個郡太守。結(jié)果到了東漢，郡太守就逐漸變成了刺史的下屬，后來皇帝干脆下令將作為監(jiān)察區(qū)的州變成行政區(qū)，刺史變成行政官員，級別提高，形成州管郡的新的行政格局。漢武帝本意防止地方尾大不掉而設(shè)置的特別監(jiān)察制度，最后適得其反，反而增加了地方分立趨勢，東漢末年群雄割據(jù)，諸侯并起，就是在這樣的制度背景下發(fā)生的。

明代的巡按制度，也發(fā)生過類似的變異，在各省設(shè)置巡按，原意是加強對地方的監(jiān)督，但是巡按很快就變成了省級大員之一，一個七品的小官，居然可以跟二三品的省級官員布政使和按察使平起平坐，分享制度上沒有賦予的行政權(quán)力。結(jié)果，監(jiān)督的職能自然廢掉了，反而增加了省級官員內(nèi)部的紛爭，最后不得不再派一個凌駕所有官員的監(jiān)察官巡撫或者總督到省里去，時間一長，巡撫和總督也變成了事實上的地方最高長官。

近來審計署出臺新紀(jì)律“八不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)由被審計單位支付或補貼住宿費、餐費；不準(zhǔn)使用被審計單位的交通工具、通訊工具等辦公條件辦理與審計工作無關(guān)的事項；不準(zhǔn)參加被審計單位安排的宴請、旅游、娛樂和聯(lián)歡等活動，等等。這“八不準(zhǔn)”，意味著已經(jīng)出現(xiàn)過這樣的八種現(xiàn)象。出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象，自然意味著審計和監(jiān)督的失效和部分失效。

如何防止監(jiān)督變成分肥，嚴(yán)肅內(nèi)部紀(jì)律僅僅是一方面，還需要這個制度以外的監(jiān)督來加以保障。任何機構(gòu)之間的監(jiān)督，在理論上都可以化解為彼此之間的分肥或者分贓，無論機制多么復(fù)雜，只要時間足夠長，彼此博弈次數(shù)比較多，都可以通過彼此間的談判實現(xiàn)這一點。所以，真正的監(jiān)督，實際上是有民意參與的監(jiān)督，來自眾多被管理者的監(jiān)督，這些人是無論如何都沒有辦法通過談判達(dá)成分肥協(xié)議的，而民意的監(jiān)督，則來自人民代表，來自社會，來自公共媒體。因此，審計部門若想讓“八不準(zhǔn)”真正落到實處，不能僅靠被審計一方的配合，還需要引入一個第三方。