5月7日，日本駐華公使將最后通牒遞交到北京，提出"第五號(hào)"要求可以撤回。英國(guó)由于擔(dān)心戰(zhàn)爭(zhēng)一旦爆發(fā)，將沖擊到其在華利益，所以游說(shuō)北京，稱(chēng)既然日本有所妥協(xié)，北京應(yīng)該"忍辱負(fù)重，接受要求，以避危機(jī)"。

而本來(lái)讓袁世凱寄予厚望的美國(guó)方面，也勸告北京容忍。袁世凱希望西方列強(qiáng)干涉的愿望落空，遂于5月8日在總統(tǒng)府開(kāi)會(huì)，商討最后對(duì)此。

盡管時(shí)任陸軍總長(zhǎng)的段祺瑞主張與日本開(kāi)戰(zhàn)，但是袁世凱卻沒(méi)有底氣與日本兵戎相見(jiàn)。除了段之外，與會(huì)者多數(shù)認(rèn)為應(yīng)該接受日本的要求。當(dāng)天，袁世凱作出最后決定，鑒于日本的軍事壓力，中國(guó)接受了日本的最后通牒。

二十一條分為五個(gè)項(xiàng)目，在文件上是第一號(hào)包括四條，第二號(hào)包括七條，第三號(hào)包括二條，第四號(hào)包括一條，第五號(hào)七條，內(nèi)容如下：

第一號(hào)

日本國(guó)政府及中國(guó)政府互愿維持東亞全局之和平，并期將現(xiàn)存兩個(gè)友好善鄰之關(guān)系益加鞏固，茲議定條款如下：

（一）中國(guó)政府允諾，日后日本國(guó)政府?dāng)M向德國(guó)政府協(xié)定所有德國(guó)關(guān)于山東省依據(jù)條約，或其他關(guān)系，對(duì)中國(guó)政府享有一切權(quán)利利益讓與等項(xiàng)處分，概行承認(rèn)。

（二）中國(guó)政府允諾凡山東省內(nèi)并其沿海一帶土地及各島嶼，無(wú)論何項(xiàng)名目，概不讓與或租與他國(guó)。

（三）中國(guó)政府允準(zhǔn)日本國(guó)建造由煙臺(tái)或龍口接連膠濟(jì)路線之鐵路。

（四）中國(guó)政府允諾為外國(guó)人居住貿(mào)易起見(jiàn)，從速自開(kāi)山東省內(nèi)各主要城市，作為商埠；其應(yīng)開(kāi)地方，另行協(xié)定。

第二號(hào)

日本政府及中國(guó)政府因中國(guó)向認(rèn)日本國(guó)在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古享有優(yōu)越地位，茲議定條款如左：

（一）兩訂約國(guó)互相約定，將旅順、大連租借期限，并南滿(mǎn)洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。

（二）日本國(guó)臣民在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古為蓋造商工業(yè)應(yīng)用之房廠，或?yàn)楦?，可得其需要土地之租借?quán)，或所有權(quán)。

（三）日本國(guó)臣民得在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古任便居住往來(lái)，并經(jīng)營(yíng)商工業(yè)等各項(xiàng)生意。

（四）中國(guó)政府允將在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古各礦開(kāi)采權(quán)，許與日本國(guó)臣民。至于擬開(kāi)各礦，另行商訂。

（五）中國(guó)政府應(yīng)允關(guān)于下開(kāi)各項(xiàng)，先經(jīng)日本國(guó)政府同意而后辦理：

①在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古允準(zhǔn)他國(guó)人建造鐵路，或?yàn)榻ㄔ扈F路向他國(guó)借用款項(xiàng)之時(shí)。

②將南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古各項(xiàng)稅課作抵，向他國(guó)借款之時(shí)。

（六）中國(guó)政府允諾如中國(guó)政府在南滿(mǎn)洲及東部?jī)?nèi)蒙古聘用政治、財(cái)政、軍事各顧問(wèn)教習(xí)，必須先向日本政府商議。

（七）中國(guó)政府允將吉長(zhǎng)鐵路管理經(jīng)營(yíng)事宜，委任日本國(guó)政府，其年限自本約畫(huà)押之日起，以九十九年為期。