5月7日，日本駐華公使將最后通牒遞交到北京，提出"第五號"要求可以撤回。英國由于擔心戰(zhàn)爭一旦爆發(fā)，將沖擊到其在華利益，所以游說北京，稱既然日本有所妥協(xié)，北京應(yīng)該"忍辱負重，接受要求，以避危機"。

而本來讓袁世凱寄予厚望的美國方面，也勸告北京容忍。袁世凱希望西方列強干涉的愿望落空，遂于5月8日在總統(tǒng)府開會，商討最后對此。

盡管時任陸軍總長的段祺瑞主張與日本開戰(zhàn)，但是袁世凱卻沒有底氣與日本兵戎相見。除了段之外，與會者多數(shù)認為應(yīng)該接受日本的要求。當天，袁世凱作出最后決定，鑒于日本的軍事壓力，中國接受了日本的最后通牒。

二十一條分為五個項目，在文件上是第一號包括四條，第二號包括七條，第三號包括二條，第四號包括一條，第五號七條，內(nèi)容如下：

第一號

日本國政府及中國政府互愿維持東亞全局之和平，并期將現(xiàn)存兩個友好善鄰之關(guān)系益加鞏固，茲議定條款如下：

（一）中國政府允諾，日后日本國政府擬向德國政府協(xié)定所有德國關(guān)于山東省依據(jù)條約，或其他關(guān)系，對中國政府享有一切權(quán)利利益讓與等項處分，概行承認。

（二）中國政府允諾凡山東省內(nèi)并其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與他國。

（三）中國政府允準日本國建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路。

（四）中國政府允諾為外國人居住貿(mào)易起見，從速自開山東省內(nèi)各主要城市，作為商埠；其應(yīng)開地方，另行協(xié)定。

第二號

日本政府及中國政府因中國向認日本國在南滿洲及東部內(nèi)蒙古享有優(yōu)越地位，茲議定條款如左：

（一）兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限，并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。

（二）日本國臣民在南滿洲及東部內(nèi)蒙古為蓋造商工業(yè)應(yīng)用之房廠，或為耕作，可得其需要土地之租借權(quán)，或所有權(quán)。

（三）日本國臣民得在南滿洲及東部內(nèi)蒙古任便居住往來，并經(jīng)營商工業(yè)等各項生意。

（四）中國政府允將在南滿洲及東部內(nèi)蒙古各礦開采權(quán)，許與日本國臣民。至于擬開各礦，另行商訂。

（五）中國政府應(yīng)允關(guān)于下開各項，先經(jīng)日本國政府同意而后辦理：

①在南滿洲及東部內(nèi)蒙古允準他國人建造鐵路，或為建造鐵路向他國借用款項之時。

②將南滿洲及東部內(nèi)蒙古各項稅課作抵，向他國借款之時。

（六）中國政府允諾如中國政府在南滿洲及東部內(nèi)蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本政府商議。

（七）中國政府允將吉長鐵路管理經(jīng)營事宜，委任日本國政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為期。