就這樣，在綜合各方意見的基礎之上，隨著日軍占領青島以及日本對德戰(zhàn)爭在山東境內(nèi)的結(jié)束，加藤高明外相認為施壓北京的機會已經(jīng)到來。一份綜合外務省、陸軍以及黑龍會意見的對華政策開始起草。

1914年11月11日，日本內(nèi)閣會議一致通過《二十一條要求大綱》和《對華交涉訓令》。

1915年1月18日，日本駐華公使日置益晉見中華民國大總統(tǒng)袁世凱，當面遞交了二十一條要求，并逐條予以說明。臭名昭著的二十一條要求不僅置中國主權于不顧，而且在一定程度上影響了西方列強在中國的利益。因此，日置益要求袁世凱對此保密。

袁世凱對日本此舉大為震驚，只是讓日置益留下文本回去，當面未作任何承諾。

次日，袁世凱憤怒地向日本軍事顧問說，日本為什么動不動就將中國視為奴隸？日本的要求中國會盡量予以讓步，但是有些事情是根本不可能做得到的！

無賴碰到了更大的無賴，袁世凱似乎只剩下"無賴"的手段對付日本這個無賴。

氣憤并不能解決問題，袁接連召開了三天的會議后，最后只是作出了"泄密"引發(fā)輿論同情這一決定。身為外交總長的張寶琦知道此事非同小可，即稱病辭職，隨后由陸征祥接替。

就在外交總長交替以拖延時日的過程中，袁派人將消息透露給了美國駐華公使。此后，日本的陰謀在報紙上被披露并引發(fā)輿論反對。

但是輿論并沒有讓日本退卻，已經(jīng)決定"徹底解決中國問題"的日本已經(jīng)做好了軍事準備。日軍叫囂，一旦北京政府拒絕二十一條要求，將采取"疾風般的行動"。

在日軍的催促下，袁同意與日本談判。從2月2日到4月26日，雙方談判了25次之多。中方要求日本刪除一些割占中國領土的要求，對有些要求建議暫時擱置，對于"第五號"要求的"中國中央政府須聘用日本人充當政治、財政、軍事顧問"等多項要求，中方表示無法接受。

談判過程中，中國南方的革命派成為日本的一個籌碼。日本稱，革命派與許多在野的日本人關系密切，日本無法制止這種人在中國興風作浪，除非中國政府給予友好的證明。如果北京政府接受日方要求，日本人民就會相信大總統(tǒng)對日本是友好的而日本政府那時也將有可能向大總統(tǒng)提供援助。

5月2日，中方就二十一條提出了一份"修正案"，并送交到日本外務省。中方所采取的既妥協(xié)又有所力爭的舉動，讓日方極為不滿。加藤高明外相提出對中國發(fā)布最后通牒，并在5月3日得到內(nèi)閣批準。

與此同時，日本陸軍海軍積極調(diào)動。駐扎在朝鮮的一個師團和駐扎在滿洲的兩個師團緊急準備出動；20多艘軍艦在秦皇島、青島、長江附近海域游弋。一時間，劍拔弩張。