事實上，這場矛頭直指德國的宣戰(zhàn)行動，其軍隊的鋒芒突指向中國。9月2日，兩萬日軍在山東龍口登陸，并于6日實現(xiàn)了占領膠濟鐵路的目標。

11月7日，日軍攻占青島，占據(jù)膠州灣，德軍于10日宣布投降。至此，日本在南滿的力量大批涌入青島。而當9日北京政府提出要求日本撤軍的時候，日本根本不予理睬。所謂將膠州灣歸還中國的說法，已經(jīng)被長期占據(jù)山東這一日益暴露的目標所代替。

送走德國，迎來更具危害性的日本，袁世凱的北京政府開始面臨日本的宰割。這一宰割行動就是"二十一條"。

"二十一條"的始作俑者是日本外相加藤高明，而最終的提出則是多方面意見的綜合，其目的是趁西方列強無暇東顧之際"從根本上解決對華問題"。

早在1913年1月，加藤高明在英國會晤英國外交大臣格雷時就曾露骨地表示，日本通過與俄國賭"國運"，才將旅順、大連收到囊中，現(xiàn)在日本有決心永遠占據(jù)旅順和大連。

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，加藤高明任命"中國通"日置益擔任駐華公使。日置益不負加藤高明的期望，很快提出了一份《關于我國對中國之要求條件》，具體要求包括：將旅順、大連等地的租借期限延長99年，在這一期限內，中國不得收回和購買南滿鐵路、安豐鐵路；在日本的援助下，中國逐步推行南滿和內蒙東部的行政改革，中國提供必要的便利，讓日本人在這兩個地方自由居住和營業(yè)；由日本興建九江至武漢、武昌至衢州和杭州間的鐵路。

與這份文件幾乎同時在炮制的侵華文件還包括山縣有朋提出的《對華政策意見書》、參謀本部提出的《日華協(xié)約方案綱要》，到了1914年的11月，日本陸軍在各種方案的基礎上向內閣提出了《日華交涉事項備忘錄》，其內容除了包含上述文件內容外，還增加了如下內容：日本在中國要地有鋪設鐵路的權利，中國改良軍事、兵器制造要受日本的指導，中國對外國讓予權利或借款，要先同日本協(xié)商然后再處理。

這一綱要就是后來提出的二十一條的雛形。

與此同時，與中國的革命派具有頗深淵源的黑龍會也在這個關鍵的時候登場了。該會頭目內田良平作為民間右翼的代表，詳細而具體地補充了上述侵華方案。

內田良平認為，目前乃日本解決對華問題的百年不遇之良機，而解決之道在于掌握中國政治、經(jīng)濟方面的實權。為此，他提出了后來在二十一條中被普遍采用的10條意見，也就是跟北京政府簽訂不平等的條約。

在內田良平看來，這些苛刻的要求根本不用與袁世凱商量，因為與革命派的關系，只需要煽動袁世凱的對立面蜂擁而起反袁，中國的內政必然陷于混亂。這樣，袁世凱只有兩種選擇，一是接受日本的條件，并向日本求助；一是政府崩潰，這樣的話日本可以趁機出兵恢復秩序，以便與新政府締結協(xié)約。