海關(guān)對于一個國家來說不僅是經(jīng)濟安全的保障，也是國家財政的重要來源，更是國家主權(quán)的象征。近代中國對海關(guān)的重視，幾乎是被動的、模糊的，甚至連海關(guān)的設立，也充滿了偶然因素。1853年，上海城被小刀會成員占領。上海的外國商人拒絕繳稅給清政府或小刀會，因為他們認為清政府已經(jīng)失去了對這個城市的控制，而小刀會并沒有占領長江出?？诘囊?。清政府對此提出了抗議。最后經(jīng)過協(xié)商，外商做出了妥協(xié)，雙方同意外商們應交債券，待清軍收復上海之后再以予兌現(xiàn)。英、法、美等國指定了負責此事的債券收集人。當稅單做出來后，清政府發(fā)現(xiàn)這樣安排收集來的稅款要比過去上海道臺們上報的數(shù)目多得多。不難知道，過去那些道臺都借此中飽私囊了。清政府遂決定將這個做法推廣到其他口岸去，并設立了專門的機構(gòu)--海關(guān)總稅務司。但中國人對海關(guān)還是陌生的，精通有效的管理幾乎是談不上的，海關(guān)的管理長期依靠外國人執(zhí)行。第一任總稅務司是英國人李泰國，一干就是七年；接著是英國人赫德的長期掌控。一個國家的海關(guān)，不是由本國的國人來運行，管理層完全是由外國人所組成，自己的國人只能當當助手--這是多么悲哀的--但在晚清就是這樣。赫德掌管中國海關(guān)近半個世紀。他借助自己的地位及影響力，與清政府、與李鴻章等建立了密切的關(guān)系，參與了中國的許多外事活動。在朝鮮國門被打開的初期，赫德就積極在朝鮮設立中國海關(guān)的分支機構(gòu)，派扎“洋員”，掌管朝鮮海關(guān)。袁世凱借助赫德的影響力，從加強宗主權(quán)的角度考慮，也加強了對朝鮮海關(guān)的控制。

清政府對朝鮮海關(guān)的掌控，有一個過程。朝鮮開放初期，尚未設置海關(guān)，《江華條約》簽署后，與日本通商多年，均未設海關(guān)征稅，損失很大。1882年，朝鮮國王咨文清北洋大臣，稱：“竊小邦向不諳外務，而各國換約在前，一切交涉商辦事件，茫然不知下手，煩請貴大臣酌量小邦應行時宜，代聘賢明練達之士，迨茲東來，隨事指導?！彪S后李鴻章推薦原德國駐天津副領事穆麟德去。但穆麟德只是北洋大臣推薦，雇主是朝鮮政府。穆麟德后因與俄國來往密切，李鴻章致函朝鮮國王，勸其免去穆麟德。穆麟德之后，正值袁世凱駐扎朝鮮，加強對朝鮮的宗主權(quán)。朝鮮海關(guān)的總稅務司改由美國人墨賢理接任。墨賢理是由赫德推薦的，去朝鮮之前，在中國海關(guān)已經(jīng)工作了十一年。這次墨賢理的接任，與穆麟德大不一樣，墨賢理的雇主變成了中國海關(guān)總稅務司，同時是北洋大臣委令前往朝鮮的，受北洋大臣節(jié)制。

袁世凱對于墨賢理是滿意的，因為一方面，他以上國的身份來管理朝鮮海關(guān)，顯示了宗主權(quán)；另一方面，在他的掌控下，朝鮮海關(guān)收入不斷呈現(xiàn)增長趨勢。袁世凱稱“墨賢理猶能維持藩服名分，顧存中國體制。殊為異常出力”。墨賢理之后是史納機，史納機剛到任的時候，也與俄人交往密切，但被袁世凱節(jié)制住了?！?891年以后到甲午戰(zhàn)爭前，朝鮮總稅務司一職又有幾次任免之議，關(guān)于具體的人選問題，北洋、赫德、袁世凱雖存在過分歧，但就應加強對朝鮮海關(guān)控制這一點上，意見是一致的。”